27/2022 og 69/2022 Löggilding og starfsleyfi

Árið 2022, föstudaginn 14. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 27/2022, kæra á ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 1. mars 2022 um að synja umsókn kæranda um þátttöku á námskeiði til löggildingar hönnuða.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 1. apríl 2022, kærir A verkfræðingur, þá ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 1. mars 2022 að synja honum um þátttöku á námskeiði sem haldið var á vegum stofnunarinnar til löggildingar hönnuða. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar umræddrar ákvörðunar.

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 6. júlí 2022, kærir sami kærandi þá ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 1. júlí 2022 að synja um­sókn hans um starfsleyfi byggingarstjóra. Er þess krafist að ákvörðuninni verði hnekkt og kær­anda veitt starfsleyfi. Verður það kærumál, sem er nr. 69/2022, sameinað máli þessu þar sem um samofin mál er að ræða sem sami aðili stendur að, enda þykja hagsmunir hans ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun 29. apríl og 4. ágúst 2022.

Málavextir: Samkvæmt gögnum málsins stundaði kærandi meistaranám í verkfræði á árunum 2009-2011. Hann lauk náminu með skilum á lokaritgerð í ágúst 2021 og útskrifaðist mánuði síðar. Í nóv­ember s.á. öðlaðist kærandi heimild ­ráð­herra iðnaðarmála til þess að kalla sig verk­fræðing. Í byrjun árs 2022 sótti hann um að sitja lög­gildingar­nám­skeið hjá Húsnæðis- og mannvirkja­stofnun fyrir mannvirkjahönnuði sem haldið var í mars­mánuði s.á. Umsókninni var synjað þar sem stofnunin taldi kæranda ekki uppfylla skilyrði um þriggja ára starfsreynslu eftir að verkfræðinámi hans lauk, sbr. c-lið 1. mgr. 26. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Í júní 2022 sótti kærandi um starfsleyfi byggingarstjóra samkvæmt 28. gr. laga um mannvirki. Um­­sókn hans var synjað þar sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun taldi kæranda ekki upp­fylla skilyrði 3. mgr. lagagreinarinnar um fimm ára starfsreynslu sem verkfræðingur. Kærandi sat áður námskeið á vegum stofnunarinnar vegna leyfisins og jafnframt var gæða­stjórnunar­­kerfi hans samþykkt af stofnuninni.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann hafi starfað sem verkfræðingur við mann­virkja­hönnun í samtals fimm ár. Hann hafi verið lagna- og loftræsihönnuður hér á landi árin 2012-2016 og í Svíþjóð 2016-2017. Jafnframt hafi hann starfað sem hönnunarstjóri lagna- og loftræsi­­kerfa og sem samræmingarverkstjóri tæknikerfa í Svíþjóð. Þá hafi kærandi starfað sjálf­stætt sem ráðgjafi í nokkur ár á sviði lagna- og loftræsihönnunar og aðstoðað innlenda verk­fræði­­stofu við tæknilega flókin viðfangsefni varðandi lagnir og loftræsingu.

Áður en kærandi hafi sótt sér framangreinda starfsreynslu hafi hann lokið öllum bóklegum áföng­um í námi sínu. Það eina sem hafi komið í veg fyrir að hann hefði klárað háskólanám sitt hefðu verið skil á ritgerð en ritgerðarverkefnið sem slíkt hefði hvorki haft að gera með lagna- og loftræsi­hönnun eða byggingar né anga þeirrar verkfræði sem tengist hefðbundinni mann­virkja­­­hönnun, framkvæmdareftirliti eða byggingarstjórn. Það séu því engin efnisleg tengsl milli þeirra eininga sem kærandi hafi lokið eftir að hann aflaði sér starfsreynslu og þess bóklega náms sem lögin geri kröfu um. Kærandi hafi því fullnægt kröfum um menntun og starfsreynslu þó ekki hafi það verið í þeirri tímaröð sem gert sé ráð fyrir í lögum um mannvirki nr. 160/2010. Starfs­­­­ferill og starfsreynsla kæranda frá árinu 2012 sé að öllu leyti eins og ef hann hefði strax eftir bóklegt nám fengið meistaragráðu. Ekki sé málefnalegt að hafna umsækjanda á forsendum stífs lestrar á orðanna hljóðan í viðeigandi lögum og horfa með því fram hjá til­­­gangi þeirra og raunverulegu hæfi og reynslu umsækjanda.

Kærandi hafi sótt um starfsleyfi byggingarstjóra til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar eftir að hafa setið námskeið um ábyrgð byggingarstjóra á vegum stofnunarinnar í febrúar 2022 og greitt fyrir það 45.000 kr. Áður hafi hann sent inn gögn því til staðfestingar að hann uppfyllti skil­yrði þess að fá slíka löggildingu og um að eiga erindi á námskeiðið. Í júní 2022 hafi kærandi fengið gæða­stjórnunarkerfi sitt samþykkt án athuga­semda og greitt kostnað vegna úttektar þess að upp­hæð 34.844 kr. Engin höfnun og engar athugasemdir eða spurningar hafi komið fram vegna umsóknar hans um setu á námskeiðinu.

Með jafn strangri túlkun á 26. og 28. gr. laga um mannvirki og búi að baki ákvörðunum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sé komið í veg fyrir að umsækjandi sem í raun hafi bæði alla þá menntun og reynslu sem lögin geri kröfu um fái afgreiðslu umsókna sinna. Þessi stranga túlk­un gangi gegn sjónarmiðum stjórnsýsluréttar um meðalhóf þar sem það sé afar viður­hluta­mikið fyrir kæranda að sækja sér nýja starfsreynslu í þrjú til fimm ár áður en hann geti aftur sótt um löggildingu. Þetta sé sérstaklega bagalegt þar sem hann hafi þegar fimm ára reynslu í mannvirkjahönnun og byggingar­stjórnun, hafi á undanförnum árum aðstoðað lög­gilta mannvirkjahönnuði sem sérfróður aðili „sem og starfað í 18 mánuði við verkstjórnun við nýbyggingu 15 hæða nýbyggingar og öryggisdómstóls í Stokkhólmi.“ Raunveruleg reynsla kær­anda sé því meiri en lög geri kröfu um.

Málsrök Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er vísað til þess að kæranda hafi verið synjað um aðgang að námskeiði til löggildingar hönnuða þar sem stofnunin teldi hann ekki uppfylla skilyrði 26. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 til að geta sótt námskeið um löggildingu hönnuða þar sem hann hefði ekki getað sýnt fram á a.m.k. þriggja ára starfsreynslu eftir að námi í viðkomandi sérfræðigrein lauk.

Umsókn kæranda um útgáfu starfsleyfis byggingarstjóra hafi verið synjað þar sem stofnunin hefði ekki talið hann uppfylla skilyrði 3. mgr. 28. gr. laga um mannvirki. Þar komi fram að verkfræðingar, tæknifræðingar, arkitektar og byggingarfræðingar geti öðlast starfsleyfi til þess að hafa umsjón með framkvæmdum sem falli undir 1. og 3. tölul. 4. mgr. 27. gr. laganna. Skuli þeir hafa a.m.k. fimm ára reynslu sem slíkir við byggingarframkvæmdir, hönnun bygginga, byggingar­­eftirlit eða verkstjórn við byggingarframkvæmdir.

Niðurstaða: Líkt og fram kom í málavöxtum stundaði kærandi meistaranám í verkfræði á árunum 2009-2011 og skilaði lokaritgerð sinni í ágúst 2021 og brautskráðist því ekki fyrr en áratug eftir að hann lauk tilskildum áföngum í náminu. Í millitíðinni starfaði hann við mannvirkjagerð og aflaði sér umtalsverðrar starfsreynslu sem hann hefur gert grein fyrir. Hann öðlaðist heimild ráðherra iðnaðarmála til þess að kalla sig verkfræðing 5. nóvember 2021. Svo sem segir í a. lið 1. mgr. 26. gr. laganna skulu umsækjendur hafa hlotið heimild ráðherra til starfsheitis samkvæmt lögum um löggildingu nokkurra starfsheita sérfræðinga í tækni- og hönnunargreinum, nr. 8/1996. Ljóst er af efni 2. gr. þeirra laga að menn hafa ekki rétt til þess að nota starfsheiti þau sem lögin taka til eða orð sem fela í sér þau heiti nema hafa fengið til þess leyfi eða staðfestingu ráðherra. Í 1. mgr. 3. gr. laganna er kveðið á um að engum megi veita slíkt leyfi nema hann hafi lokið fullnaðarprófi í viðkomandi starfsgrein.

Samkvæmt 25. gr. laga um mannvirki hafa þeir einir rétt til þess að leggja fram uppdrætti vegna bygg­ingarleyfis sem hafa til þess hlotið löggildingu Húsnæðis og mannvirkjastofnunar og skiptist löggildingin í nánar tilgreind svið sem þar eru talin. Í b. lið 1. mgr. 26. gr. laga um mannvirki er fjallað um það skilyrði fyrir löggildingu hönnuða að um­sækjendur þreyti próf og sæki námskeið. Samkvæmt c. lið 1. mgr. skulu m.a. verkfræðingar hafa sérhæft sig á viðkomandi löggildingarsviði og öðlast starfsreynslu hjá lög­giltum fagmanni á sviðinu. Skal starfsreynslutíminn ekki vera skemmri en þrjú ár eftir að námi í viðkomandi sérfræðigrein lauk, þar af minnst eitt ár við mannvirkjagerð á Íslandi. Í lok máls­greinarinnar segir að starfsreynslutíma skuli lokið áður en námskeið og próf skv. b-lið séu sótt.

Samkvæmt. 1. mgr. 28. gr. laga um mannvirki er það skilyrði fyrir starfsleyfi byggingarstjóra að umsækjandi uppfylli viðeigandi hæfniskröfur 2.- 4. mgr. sömu lagagreinar, hafi sótt sérstakt námskeið sem Húsnæðis- og mann­virkja­stofnun stendur fyrir og hafi gæðastjórnunarkerfi sam­kvæmt nánari fyrirmælum í byggingar­reglu­gerð nr. 112/2012. Til þess að verkfræðingur geti öðlast starfsleyfi til þess að hafa umsjón með framkvæmdum sem falla undir 1. og 3. tölul. 4. mgr. 27. gr. er gert að skilyrði að hann hafi a.m.k. fimm ára reynslu sem slíkur af störfum við byggingar­framkvæmdir, hönnun bygginga, byggingareftirlit eða verkstjórn við byggingar­fram­kvæmdir. Ólíkt því sem á við um að­gang að námskeiði til löggildingar hönnuða er í ákvæðinu ekki gert að skilyrði að kröfu um starfs­reynslu sé fullnægt áður en veittur er aðgangur að nám­skeiði, sbr. 3. mgr. 28. gr. laganna.

Fyrir liggur að kærandi hefur ekki uppfyllt kröfur um a.m.k. þriggja ára starfsreynslu á lög­gildingarsviði sínu eftir að námi hans lauk eða fimm ára starfsreynslu sem verkfræðingur eftir að hann öðlaðist rétt til starfsheitisins. Eru því ekki uppfyllt ótvíræð skilyrði framangreindra laga­ákvæða. Að því virtu verður ekki hjá því komist að hafna kröfu kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kæranda um ógildingu ákvarðana Húsnæðis- og Mannvirkjastofnunar frá 1. mars 2022 um að synja honum um þátttöku á námskeiði til löggildingar hönnuða og 1. júlí 2022 um að synja honum um starfsleyfi byggingarstjóra.