Árið 2019, fimmtudaginn 21. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 59/2018, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. mars 2018 um að veita starfsleyfi fyrir urðunarstað í Slökkum, norðaustan við Bakkafjörð, Langanesbyggð.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. apríl 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra Halldór fiskvinnsla ehf., Hafnargötu 8, eigandi, Kötlunesvegi 1, og eigandi, Vík, Bakkafirði, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. mars 2018 að veita starfsleyfi fyrir urðunarstað við Bakkafjörð í Langanesbyggð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var þess krafist að „starfsemi urðunarstaðarins yrði stöðvuð til bráðabirgða“ á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni en því var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 15. maí 2018.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 5. júní 2018 og í ágúst, september og nóvember 2019.
Málavextir: Sorpurðunarsvæði hefur verið við Bakkafjörð til fjölda ára. Starfsleyfi var fyrst gefið út fyrir urðunarsvæðið 5. september 2002. Það starfsleyfi gilti fyrir meðhöndlun á „allt að 200 tonnum á ári á neyslu- og rekstrarúrgangi á urðunarstað Skeggjastaðahrepps við Bakkafjörð“. Gilti leyfið eingöngu fyrir meðhöndlun á úrgangi frá Skeggjastaðahreppi og nánasta umhverfi. Þórshafnarhreppur og Skeggjastaðahreppur sameinuðust árið 2006 í sveitarfélagið Langanesbyggð og eftir það var urðunarsvæðið nýtt fyrir það sveitarfélag í heild sinni. Starfsleyfið rann út 5. september 2012 og mun áframhaldandi starfsleyfi ekki hafa fengist samþykkt vegna stöðu skipulagsmála fyrir urðunarsvæðið. Mun staðnum því hafa verið lokað og öllu sorpi frá Langanesbyggð ekið á Vopnafjörð til urðunar.
Hinn 30. janúar 2013 lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar þess efnis að urðunarsvæði við Bakkafjörð væri ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var ákvörðun stofnunarinnar kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem með úrskurði sínum, uppkveðnum 29. janúar 2016 í máli nr. 20/2013, hafnaði kröfu um ógildingu hennar. Aðalskipulag Langanesbyggðar 2007-2027 öðlaðist gildi 1. ágúst 2013 og deiliskipulag urðunarsvæðis við Bakkafjörð tæplega tveimur árum síðar, eða 21. júlí 2015. Samkvæmt deiliskipulaginu er um að ræða 3,75 ha svæði sem staðsett er í um 550 m fjarlægð norðaustan þéttbýlisins á Bakkafirði. Heimilt verður að urða allt að 200 tonn árlega af almennum úrgangi.
Hinn 18. nóvember 2015 barst Umhverfisstofnun umsókn Langanesbyggðar um starfsleyfi til reksturs urðunarstaðar við Bakkafjörð. Í umsókninni kom m.a. fram að sótt væri um leyfi til að urða allt að 200 tonn af almennum úrgangi á ári og að áætluð heildarmóttökugeta urðunarstaðarins væri a.m.k. 3.200 tonn. Með tölvupósti Umhverfisstofnunar til Langanesbyggðar 26. janúar 2016 kom stofnunin að athugasemdum og óskaði frekari upplýsinga, m.a. um mannvirki sem staðsett væru í um 200 m fjarlægð frá urðunarstaðnum. Frekari samskipti áttu sér stað milli Umhverfisstofnunar og Langanesbyggðar og með tölvupósti stofnunarinnar til sveitarfélagsins 6. júní 2016 var bent á nánar tilgreinda þætti sem liggja þyrftu fyrir til að umsóknin gæti hlotið samþykki. Í framhaldi þessa fór Langanesbyggð fram á það við Umhverfisstofnun að sveitarfélagið yrði talið falla undir skilgreininguna „afskekkt byggð“, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 738/2003 um urðun úrgangs, og að veittar yrðu undanþágur frá kröfum um jarðfræðilega tálma og botnþéttingu, gassöfnun, söfnun sigvatns og viðveru starfsmanna.
Við vinnslu umsóknarinnar mun hafa komið í ljós að þurrkhjallar, þar sem fram færi framleiðsla á matvælum, væru staðsettir innan við 500 m frá urðunarstaðnum. Í kjölfar bréfa Umhverfisstofnunar til Langanesbyggðar, þar sem bent var á að slíkt samræmdist ekki 12. gr. reglugerðar nr. 738/2003, fór sveitarfélagið þess á leit við stofnunina með bréfi, dags. 14. júlí 2017, að hún veitti undanþágu frá tilvitnaðri 12. gr. reglugerðarinnar. Í erindi Langanesbyggðar kom fram að urðunarsvæði Vopnafjarðar væri hætt að taka við sorpi frá sveitarfélaginu og stæði vilji til þess að „opna tímabundið aftur gamla urðunarsvæðið við Bakkafjörð“. Féllst Umhverfisstofnun á framkomna beiðni að fenginni jákvæðri umsögn Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra. Hinn 12. október 2017 leitaði Umhverfisstofnun umsagnar heilbrigðiseftirlitsins að nýju með vísan til þágildandi 8. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Með tölvupósti 7. nóvember s.á. sendi stofnunin eftirlitinu tillögu að starfsleyfi. Barst stofnuninni svar 23. nóvember s.á. og voru engar athugasemdir gerðar við fyrirhugað starfsleyfi.
Tillaga að nýju starfsleyfi fyrir urðunarstað við Bakkafjörð ásamt umsagnargögnum og greinargerð um áhrif hugsanlegrar mengunar var auglýst til kynningar á tímabilinu 7. nóvember til 7. desember 2017. Veittur var frestur til að skila inn skriflegum athugasemdum til sama tíma og bárust nokkrar athugasemdir á kynningartíma. Lutu þær m.a. að nálægð urðunarstaðarins við byggðina á Bakkafirði.
Með tölvubréfi Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar 19. janúar 2018 kom fram að við vinnslu starfsleyfisins hefði komið í ljós að urðunarstaðurinn við Bakkafjörð væri í tæplega 500 m fjarlægð frá þéttbýlinu við Bakkafjörð, en ekki í 550 m fjarlægð, líkt og fram hefði komið í tilkynningu. Var þess óskað að upplýst yrði hvort Skipulagsstofnun teldi þörf á því að endurskoða ákvörðun sína um matsskyldu framkvæmdarinnar í ljósi þessara upplýsinga. Taldi stofnunin í svarbréfi sínu 26. febrúar s.á. að ekki væri ástæða til að endurskoða ákvörðunina. Benti Skipulagsstofnun á að í starfsleyfi væri hægt að setja ákvæði sem tryggðu að áhrif yrðu ekki neikvæðari en gert hefði verið ráð fyrir, þrátt fyrir að staðurinn væri nær.
Hinn 21. mars 2018 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til Langanesbyggðar fyrir urðun úrgangs á urðunarstað í Slökkum, norðaustan við Bakkafjörð, og var starfsleyfið birt á vefsvæði stofnunarinnar 28. s.m. Gildir leyfið til 21. mars 2034, eða til 16 ára. Með leyfinu er heimilað að taka á móti og urða allt að 200 tonn af úrgangi á ári. Var lögmanni kærenda máls þessa tilkynnt um lyktir málsins með tölvubréfi 28. mars 2018 og einnig öðrum er komið höfðu að athugasemdum.
Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að meðferð málsins hafi verið háð ágöllum og ekki hafi verið efnisleg skilyrði til útgáfu hins kærða starfsleyfis. Jafnframt sé leyfið í ósamræmi við réttarheimildir og ákvarðanir sem Umhverfisstofnun sé bundin af. Þá hafi stofnunin ekki fjallað um innsendar athugasemdir eins kærenda máls þessa, en það sé ekki í samræmi við 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Forsendur hafi ekki verið til útgáfu starfsleyfis þar sem ágallar hafi verið á málsmeðferð vegna matsskylduákvörðunar auk þess sem forsendur hennar hafi breyst. Forsendur um fjarlægð frá íbúðarbyggð hafi verið rangar, en gengið hafi verið út frá því að urðunarstaðurinn væri fjær íbúðarbyggð en 500 m. Hluti af svæði því sem skipulagt hafi verið fyrir urðun sé hins vegar nær íbúðarbyggð, auk þess sem taka verði tillit til íbúðarhúsalóða og annarra svæða sem fólk dveljist reglubundið á. Við meðferð málsins hafi þess ekki verið gætt að tvö til þrjú þurrkhjallasvæði væru innan við 500 m frá urðunarstaðnum og hafi fiskhjöllum eins kærenda verið lokað vegna þessa. Staðsetning framkvæmdar sé veigamikið atriði sem líta skuli til þegar tekin sé ákvörðun um matsskyldu hennar. Jafnframt hafi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum verið breytt síðan og lagagrundvöllur um mögulega matsskyldu því annar. Þá sé bent á 12. gr. laga nr. 106/2000 varðandi endurskoðun á matsskýrslu, m.a. vegna breyttra forsendra. Telji kærendur augljóst að málsmeðferð hefði átt að endurtaka varðandi matsskyldu og endurskoða ákvörðun Skipulagsstofnunar þar um frá 30. janúar 2013.
Staðsetning urðunarstaðarins sé ekki í samræmi við reglugerðir sem um málið gildi og sé í því sambandi vísað til 2. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Urðunarstaðurinn liggi við íbúðarbyggðina á Bakkafirði og sé í um 500 m fjarlægð frá grunnskóla Bakkafjarðar, en nær einstökum húsum, þ.m.t. húsum eins kæranda. Hús annars kæranda liggi rétt um 500 m frá urðunarsvæðinu. Þriðji kærandinn sé eigandi fiskhjalla sem verði ónothæfir þar sem þeir séu í um 350 m fjarlægð frá mörkum urðunarsvæðisins. Staðsetning fyrirhugaðs urðunarstaðar sé á svæði sem almennt sé notað til útivistar og sé staðsetning hans afar óheppileg fyrir íbúa Bakkafjarðar, sérstaklega í ljósi þeirrar margföldunar á urðun sem gert sé ráð fyrir. Muni urðunarstaðurinn hafa veruleg áhrif á umhverfi og samfélag á Bakkafirði og með því raska öryggi, lífsgæðum og fjárhagslegum hagsmunum með ýmsum hætti.
Ekki sé forsenda til að ákvarða gildistíma starfsleyfisins til ársins 2034. Í fyrrnefndri ákvörðun Skipulagsstofnunar sé gert ráð fyrir því að hægt sé að nýta svæðið til ársins 2028. Sé stefnu deiliskipulagsins fylgt gæti gildistími leyfisins verið til ársins 2022. Þá samræmist samþykkt leyfisins ekki aðalskipulagi Langanesbyggðar, en í greinargerð þess komi beinlínis fram að það sé ekki stefna sveitarfélagsins að urðunarstaður verði rekinn við Bakkafjörð. Aðalskipulagið hafi gert ráð fyrir því að staðnum yrði lokað. Hann hafi verið lokaður í nokkur misseri og ekki hafi verið gert ráð fyrir því í aðalskipulagi að staðurinn yrði opnaður aftur. Í ljósi þessa séu engar forsendur til að gefa út stafsleyfi til 16 ára.
Vísað sé til 17. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs en þar komi fram að í starfsleyfi skuli vera ákvæði sem tryggi að meðhöndlun úrgangs samræmist viðeigandi áætlunum. Hið kærða starfsleyfi sé ekki í samræmi við úrgangsáætlun Langanesbyggðar og því sé óheimilt að veita leyfið. Í áætluninni komi skýrlega fram að byggja eigi upp nýjan urðunarstað í sveitarfélaginu. Fram komi að heildarmagn úrgangs í sveitarfélaginu sé á milli 18-1900 tonn, þar af sé almennur úrgangur samtals 220 tonn og annar óflokkaður úrgangur 390 tonn. Áætlunin sé bindandi fyrir sveitarstjórn Langanesbyggðar, sem og fyrir Umhverfisstofnun þegar komi að afgreiðslu starfsleyfisumsóknar. Gangi hún framar skipulagsáætlunum enda mun sértækari en almenn ákvæði aðalskipulags. Tilvísun í starfsleyfinu til fyrrnefndrar 17. gr. breyti því ekki að starfsleyfið samræmist ekki viðkomandi áætlun. Ljóst sé að innan sveitarfélagsins falli til mun meira magn af úrgangi en urðunarstaðurinn ráði við. Ef horft sé til nýlegra áætlana um meðhöndlun úrgangs megi gera ráð fyrir að meðaltal heimilisúrgangs á hvern einstakling sé um 350 kg. Það þýði að í 500 manna sveitarfélagi falli þá til 175 tonn af heimilisúrgangi á ári en líklegt sé að það magn sé meira vegna fjarlægða og aukins magns umbúða vegna hvers kyns nauðsynjavara. Jafnframt sé urðunarstaðurinn ætlaður fyrir úrgang vegna veiða og fiskvinnslu, auk annars konar rekstrarúrgangs, og geti sá úrgangur numið nokkur hundruð tonnum á ári.
Skilyrði um fullnægjandi starfsleyfistryggingu sé ekki til staðar. Draga verði í efa að bókun sveitarstjórnar geti verið grundvöllur innheimtu starfsleyfistryggingar og/eða annarrar tryggingar. Samræmist bókunin ekki 69. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 um ábyrgðir sveitarfélaga, sbr. einkum 3. mgr. ákvæðisins. Í bókuninni sé ekki gerð grein fyrir þeirri fjárhæð sem ábyrgðin varði. Þá hafi verið áréttað í bókun hluta sveitarstjórnar varðandi starfsleyfisumsókn að urðunarstaðurinn á Bakkafirði tæki einungis við hluta af þeim úrgangi sem félli til í Langanesbyggð.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest. Verði ekki séð að einn kærenda, fiskvinnslufyrirtæki, eigi lögvarða hagsmuni af ákvörðun Umhverfisstofnunar enda hafi önnur stjórnvöld tekið ákvörðun um starfsemi umræddra fiskhjalla.
Fyrir liggi að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi staðfest ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 30. janúar 2013 um að umrædd framkvæmd þyrfti ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum. Hafi Skipulagsstofnun talið að ekki væri ástæða til að endurskoða greinda ákvörðun stofnunarinnar. Í greinargerð starfsleyfisins sé m.a. gerð grein fyrir heimild Umhverfisstofnunar til að víkja frá 12. gr. reglugerðar nr. 738/2003 um urðun úrgangs og þeim rökstuðningi sem liggi því að baki að vikið hafi verið að litlu leyti frá fjarlægðarmörkum. Það að heimildin hafi verið nýtt hafi ekki í för með sér breytingu á umhverfisáhrifum urðunarstaðarins eða á fyrrnefndri matsskylduákvörðun.
Í greinargerð starfsleyfisins sé einnig fjallað um tengsl við skipulag og aðrar áætlanir. Samkvæmt reglugerð nr. 738/2003 skuli fylgja umsókn um starfsleyfi upplýsingar um stöðu skipulags á svæðinu. Í reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun komi m.a. fram að starfsemin þurfi að samræmast gildandi deiliskipulagi. Fyrir liggi deiliskipulag urðunarsvæðisins frá árinu 2015 og sé áskilnaði ofangreindra reglugerða því fullnægt. Í greinargerð aðalskipulags sveitarfélagsins komi fram að stefnt sé að því að urðunarstaðnum verði lokað þegar nýtt svæði taki við, en þarna komi fram stefna sem ekki hafi raungerst í skipulagsmálum í sveitarfélaginu. Þá segi í greinargerð deiliskipulagsins að stefnt sé að lokun svæðisins þegar aðrar lausnir liggi fyrir en Umhverfisstofnun telji að þær lausnir liggi ekki fyrir. Enn fremur sæki sveitarfélagið um hefðbundið starfsleyfi til 16 ára eins og skýrt sé tekið fram í greinargerð deiliskipulagsins að gert verði. Verði því ekki annað séð en að starfsemin sé í samræmi við skipulag. Magn úrgangs sem heimilt sé að urða byggi á því sem fram komi í umsókn Langanesbyggðar og falli til meiri úrgangur þá fari málið í annan farveg. Þá meti Umhverfisstofnun það svo að ábyrgðaryfirlýsing sem lögð hafi verið fram sé fullnægjandi.
Athugasemdir Langanesbyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er öllum málsástæðum kærenda hafnað. Öll skilyrði laga og reglna fyrir útgáfu umrædds starfsleyfis séu uppfyllt, líkt og útgefið leyfi beri með sér. Eina ástæða þess að sveitarfélagið hafi ekki fengið starfsleyfið framlengt í september 2012 hafi verið sú að á þeim tíma hafi hvorki verið í gildi aðal- né deiliskipulag fyrir urðunarsvæðið, en úr því hafi verið bætt. Á meðan vinna Umhverfisstofnunar við gerð starfsleyfisins hafi staðið yfir hafi sveitarfélagið í tvígang óskað eftir og fengið tímabundna undanþágu frá starfsleyfi á grundvelli 2. málsl. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Hafi urðunarstaðurinn því verið í notkun undanfarin ár þótt varanlegt starfsleyfi hafi ekki legið fyrir allan tímann.
Staðhæfingum um að ágallar hafi verið á málsmeðferð hinnar matsskyldu ákvörðunar sé hafnað. Heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra hafi samþykkt fyrir sitt leyti beiðni um að veitt yrði undanþága frá fjarlægðarmörkum sem tilgreind séu í 12. gr. reglugerðar nr. 738/2003 um urðun úrgangs. Líkt og fram komi í starfsleyfinu og fylgiskjali með því liggi fyrir að urðun sorps muni ávallt fara fram í a.m.k. 500 m fjarlægð frá íbúðarbyggð. Í starfsleyfinu séu einnig ákvæði um mótvægisaðgerðir til að koma í veg fyrir ónæði af nálægð urðunarstaðarins við íbúðarbyggð. Um sé að ræða enduropnun á urðunarstað sem starfræktur hafi verið á grundvelli starfsleyfis til fjölda ára án nokkurra athugasemda. Hafi ekkert breyst í nærumhverfi urðunarstaðarins á síðustu árum nema að grunnskóli sé ekki lengur starfræktur á Bakkafirði. Bygging sú sem áður hafi hýst grunnskólann sé nú nýtt undir ferðaþjónustu. Að auki sé hún í vel yfir 500 m fjarlægð frá urðunarsvæðinu.
Starfsleyfi Umhverfisstofnunar séu tímabundin lögum samkvæmt og séu að jafnaði gefin út til 16 ára. Heimilt sé að endurskoða starfsleyfi skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þá sé því hafnað að starfsleyfið sé ekki í samræmi við aðalskipulag Langanesbyggðar eða áætlanir sveitarfélagsins.
Sveitarfélagið hafi ekki farið í grafgötur með það að vonir hafi staðið til þess að á næstu árum verði nýr urðunarstaður opnaður, fari svo að hentugt svæði finnist. Þegar og ef slíkt svæði finnist liggi fyrir að það muni taka langan tíma að útbúa svæðið fyrir urðun þannig að það uppfylli öll skilyrði laga og reglna til veitingar starfsleyfis. Um sé að ræða afar tíma- og kostnaðarfrekt verkefni sem þurfi að vanda vel. Þrátt fyrir að sveitarfélagið áætli til framtíðar að finna annan urðunarstað sé ekkert í hendi í þeim efnum, auk þess sem sveitarfélagið hafi hvorki skuldbundið sig til þess að finna nýjan urðunarstað né að hefja urðun á sorpi á nýjum stað innan tiltekins tíma.
Þeirri staðhæfingu að mun meira af úrgangi muni falla til en urðunarstaðurinn ráði við sé hafnað, enda sé hún órökstudd með öllu. Heimild sú sem veitt sé í nýja starfsleyfinu sé sú sama og veitt hafi verið í síðasta starfsleyfi. Ekki sé ætlunin að urða meira á svæðinu en starfsleyfið heimili. Þá sé bent á að frá því að umrætt urðunarsvæði hafi verið opnað á ný á árinu 2017 hafi engin formleg kvörtun borist sveitarfélaginu sem tengist því.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Umhverfisstofnunar að veita starfsleyfi fyrir urðun úrgangs á urðunarstaðnum í Slökkum, norðaustan við Bakkafjörð, Langanesbyggð. Veitir leyfið heimild til að taka á móti og urða allt að 200 tonn af úrgangi á ári, líkt og heimilt var samkvæmt eldra starfsleyfi, útgefnu 5. september 2002. Umhverfisstofnun hefur dregið í efa kæruaðild eins kæranda sem hefur staðið að meðhöndlun fisks á fiskhjöllum í grennd við urðunarstaðinn. Sú starfsemi fer ekki lengur þar fram í hjöllunum og eru möguleikar á notkun hjallanna takmarkaðir vegna þeirrar starfsemi sem hið kærða leyfi heimilar. Hjallarnir munu vera í eigu kæranda þótt þeir séu staðsettir á landi sveitarfélagsins. Hefur kærandi því lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumáls þessa og aðild að því.
Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, hafa gilt starfsleyfi. Í ákvæðinu er tekið fram að starfsleyfi skuli veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar eru gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Á þeim tíma þegar hin kærða ákvörðun var tekin var í gildi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Auk framangreinds eru sérákvæði um urðunarstaði í lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Samkvæmt 1. gr. laganna er markmið þeirra m.a. að tryggja að úrgangsstjórnun og meðhöndlun úrgangs fari þannig fram að ekki skapist hætta fyrir heilbrigði manna og dýra, umhverfið verði ekki fyrir skaða og að ekki skapist óþægindi vegna hávaða eða ólyktar. Í reglugerð nr. 738/2003 um urðun úrgangs er að finna nánar útfærðar reglur um urðun, s.s. um umsókn og útgáfu starfsleyfis, staðarval urðunarstaða og starfsleyfistryggingu.
Mat á umhverfisáhrifum urðunarsvæðisins við Bakkafjörð hefur ekki farið fram og liggur fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 30. janúar 2013 þess efnis að urðunarsvæðið skuli ekki háð slíku mati. Svo sem greinir í málavaxtalýsingu var þeirri ákvörðun skotið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem hafnaði því að ógilda greinda ákvörðun. Verður ekki séð að kærendur hafi beint því til Skipulagsstofnunar að taka ákvörðun sína til endurskoðunar en Umhverfisstofnun beindi fyrirspurn til hennar þess efnis af því tilefni að fjarlægð urðunarstaðarins frá þéttbýlinu á Bakkafirði hefði reynst minni en talið hefði verið í matsskyldukvörðuninni. Taldi Skipulagsstofnun ekki ástæðu til að endurskoða ákvörðun sína vegna þessa. Hvað varðar tilvísun kærenda til 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum þá er til þess að líta að ákvæðið tekur aðeins til endurskoðunar matsskýrslu en hún liggur eðli málsins samkvæmt ekki fyrir þar sem ekki hefur farið fram mat á umhverfisáhrifum. Loks hefur ákvörðun Skipulagsstofnunar um að umrædd framkvæmd skuli ekki sæta mati á umhverfisáhrifum ekki verið hnekkt af dómstólum. Stendur sú ákvörðun því óhögguð og kemur ekki til frekari skoðunar hjá úrskurðarnefndinni.
Athugasemdir kærenda í máli þessu beinast einkum að því að umræddur urðunarstaðar sé of nálægt byggðinni á Bakkafirði og á svæði sem notað sé til útivistar. Þá séu engar forsendur til að gefa út starfsleyfi til 16 ára en áætlanir sveitarfélagsins geri ráð fyrir að staðnum verði lokað. Fram kemur í gögnum málsins að Umhverfisstofnun telji að núverandi urðunarreinar séu vel rúmlega 500 m frá næsta íbúðarhúsi, en húsið sé rétt innan við 500 m frá mörkum urðunarstaðarins samkvæmt deiliskipulagi.
Með skilyrðum í hinu kærða starfsleyfi er með ýmsum hætti leitast við að koma til móts við athugasemdir er bárust við starfsleyfistillöguna á kynningartíma og lutu m.a. að nálægð urðunarstaðarins við íbúðarbyggð. Þannig er t.a.m. áskilið í gr. 3.11 að gott skipulag skuli vera á urðunarstaðnum og halda skuli stærð vinnuflatar í lágmarki hverju sinni. Einungis sé heimilt að urða í reinar sem séu í a.m.k. 500 m fjarlægð frá íbúðarbyggð. Úrgangur sem lagður hafi verið í urðunarhólf skuli birgður samdægurs með þekjuefni og skv. gr. 3.12 skuli urðunarhólf hulin jarðvegslagi, eða lagi úr sambærilegu efni, eftir fyllingu. Samkvæmt gr. 2.1 skuli farið með allan úrgang við meðhöndlun á þann hátt að tryggt sé að hann valdi sem minnstum óþrifnaði eða ónæði, svo sem foki úrgangsefna, ryki, ólykt eða hávaða. Fjallað er sérstaklega um varnir gegn mengun ytra umhverfis í 3. kafla starfsleyfisins. Í gr. 3.4 eru sett skilyrði um varnir gegn lyktarmengun og í gr. 3.5 um varnir gegn foki úrgangsefna. Fram kemur í gr. 3.6 að rekstraraðili skuli leitast við að lágmarka hávaða frá starfseminni og uppfylla ákvæði reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða. Þá er tiltekið í gr. 1.7 í starfsleyfinu að það skuli endurskoða að jafnaði á fjögurra ára fresti, sbr. 20. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Einnig er skylt að endurskoða starfsleyfið ef forsendur rekstrarins breytast, t.d. ef mengun af völdum rekstrarins er meiri en búast mátti við þegar starfsleyfið var gefið út. Að framangreindu virtu er ljóst að starfsleyfið er bundið ákveðnum skilyrðum sem miða að því að vega á móti þeim umhverfisáhrifum sem af starfseminni getur stafað og er efni þess hvað þetta varðar ítarlegra en í eldra starfsleyfi.
Svo sem mælt er fyrir um í 7. gr. laga nr. 7/1998 auglýsti Umhverfisstofnun tillögu sína að starfsleyfi og veitti lögboðinn frest til að gera við hana athugasemdir. Í greinargerð Umhverfisstofnunar með starfsleyfinu kemur fram að á auglýsingartíma hafi borist þrjár athugasemdir. Er greint frá þeim aðilum sem komu á framfæri athugasemdum, þær reifaðar og þeim svarað af hálfu stofnunarinnar. Ekki er hins vegar vikið að því að einn kærandi máls þessa, hafi sent stofnuninni athugasemdir og er athugasemdum hans því ekki svarað sérstaklega. Heimild til að koma að athugasemdum áður en ákvörðun er tekin er nátengd rétti til andmæla, sem og skyldu stjórnvalda til að tryggja að mál hafi verið nægilega rannsakað áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þegar litið er til þeirra svara er fram koma í greinargerðinni er þó ljóst að fyrir liggja svör stofnunarinnar við þeim athugasemdum sem kærandi setti fram, enda voru þær samhljóða athugasemdum annarra kærenda. Verður því ekki séð að kærandi hafi orðið fyrir réttarspjöllum eða rannsókn málsins verið áfátt vegna þessa.
Aðalskipulag Langanesbyggðar 2007-2027 gerir ráð fyrir sorpurðunarsvæði við Bakkafjörð og tók deiliskipulag urðunarsvæðis við Bakkafjörð gildi á árinu 2015. Samkvæmt greinargerð deiliskipulagsins er um að ræða 3,75 ha skipulagssvæði, staðsett í um 550 m fjarlægð norðaustan þéttbýlisins á Bakkafirði. Heimilt verði að urða allt að 200 tonn árlega af almennum úrgangi og með hámarksnotkun urðunarsvæðisins samkvæmt starfsleyfi muni það duga a.m.k. til ársins 2029. Í greinargerðinni er lögð áhersla á að þrátt fyrir að deiliskipulagið sé ótímabundið og að sótt verði um hefðbundið starfsleyfi fyrir urðunarstaðinn til 16 ára þá sé það skýr sameiginleg stefna sveitarfélagsins og íbúa á Bakkafirði að urðunarsvæðinu við Bakkafjörð verði lokað um leið og aðrar leiðir til meðhöndlunar og/eða urðunar sorps verði færar, en stefnt sé að því að það verði innan 7-10 ára. Í svörum sveitarfélagsins við athugasemdum er bárust við tillögu að aðalskipulagi Langanesbyggðar er og tekið fram að hafin sé vinna við að finna framtíðarurðunarstað fyrir sveitarfélagið og muni svæðinu verða lokað og frá því gengið þegar nýtt svæði taki við.
Samkvæmt 6. gr. laga nr. 55/2003 skal sveitarstjórn semja og staðfesta svæðisáætlun um meðhöndlun úrgangs sem gildi fyrir viðkomandi svæði til tólf ára í senn og skal sú áætlun fylgja stefnu um meðhöndlun úrgangs og stefnu um úrgangsforvarnir. Í svæðisáætlun Langanesbyggðar um meðhöndlun úrgangs 2005-2020 kemur fram að það sé stefna yfirvalda í Langanesbyggð að einungis einn urðunarstaður verði í sveitarfélaginu og sé miðað við að útbúa nýjan stað í landi Skeggjastaða í Bakkafirði. Við gerð aðalskipulags, sem nú sé verið að vinna, sé miðað við þessa staðsetningu og í framhaldi verði farið í mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, auk nauðsynlegrar sýnatöku, og fengin nauðsynleg leyfi frá Umhverfisstofnun. Er og lögð fram sú tillaga að unnið verði að skipulagningu og uppbyggingu á nýjum urðunarstað í Langanesbyggð.
Almennt er Umhverfisstofnun við útgáfu starfsleyfis bundin af þeim stefnum og skilmálum er fram koma í skipulagsáætlunum sveitarfélaga, sbr. ákvæði þar um í 14. og 16. gr. þágildandi reglugerðar nr. 785/1999 og núgildandi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, eins og henni var breytt með lögum nr. 88/2018. Líkt og fram hefur komið gildir hið umdeilda starfsleyfi í 16 ár, eða til ársins 2034, en í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 segir að starfsleyfi skuli gefið út til tiltekins tíma og skv. 15. gr. sömu laga skal útgefandi þess endurskoða það reglulega, a.m.k. á 16 ára fresti. Það hvílir þó engin skylda á Umhverfisstofnun til þess að gefa leyfi út til 16 ára og hefði stofnunin, með vísan til þeirrar stefnu sveitarfélagsins að urðunarstaðnum skuli lokað, getað takmarkað gildistíma leyfisins. Það verður hins vegar ekki fram hjá því litið að í greindum áætlunum er eingöngu að finna ráðagerð um að urðunarstaðnum verði lokað án þess að sérstök tímamörk séu tilgreind öðruvísi en til viðmiðunar. Þá hefur Umhverfisstofnun heimildir til að endurskoða hið umdeilda starfsleyfi breytist forsendur fyrir útgáfu þess, sbr. 2. mgr. 5. gr. a. í lögum nr. 7/1998, sbr. og 21. gr. þágildandi reglugerðar nr. 785/1999, og er það skilyrði sett í starfsleyfinu að rekstraraðili skuli haga starfsemi í samræmi við gildandi deiliskipulag. Loks leiðir 16 ára gildistími starfsleyfisins, sem mælir fyrir um að urða megi allt að 200 tonn árlega til þess að leyfilegt heildarmagn til urðunar verður ekki meira en 3.200 tonn. Er það í samræmi við niðurstöðu matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar, þar sem tekið er fram að með hámarksnotkun urðunarsvæðisins sé gert ráð fyrir að svæðið dugi a.m.k. til ársins 2028, en áætlað heildarmagn urðaðs úrgangs geti þá orðið allt að 3.200 tonn. Af tilvitnuðu orðalagi er ljóst að fyrst og fremst er miðað við getu svæðisins og ráðist notkunartími þess af henni.
Það er enn fremur skilyrði starfsleyfisins að starfsemin skuli samræmast viðeigandi áætlunum og viðmiðunum, sbr. 17. gr. laga nr. 55/2003, en skv. i-lið ákvæðisins skal vera í starfsleyfi ákvæði sem tryggja að meðhöndlun úrgangs samræmist viðeigandi áætlunum og viðmiðum um móttöku og meðhöndlun úrgangs, sem kveðið sé á um í lögunum og reglum sem settar séu samkvæmt þeim. Í fyrrnefndri svæðisáætlun Langanesbyggðar eru upplýsingar um heildarmagn úrgangs sem til fellur á svæðinu en tölur eru birtar með fyrirvara. Samkvæmt svæðisáætluninni er samanlagt magn af almennum úrgangi, annars vegar í Skeggjastaðahreppi og hins vegar í Þórshafnarhreppi, 220 tonn. Mun úrgangur þaðan vera færður til urðunar á stað þeim sem hið kærða starfsleyfi tekur til en það heimilar einungis urðun á 200 tonnum af úrgangi á ári. Ákveðið misræmi er því á milli heimilda til urðunar samkvæmt starfsleyfinu og þess sem fram kemur í svæðisáætlun, en mögulegt umframmagn úrgangs sem farga þarf í sameiginlegu sveitarfélagi Langanesbyggðar kemur ekki til álita í máli því sem hér um ræðir, enda er ljóst að leyfið tekur þrátt fyrir misræmið eingöngu til 200 tonna af úrgangi.
Í IV. kafla reglugerðar nr. 738/2003 er fjallað um starfsleyfi fyrir urðunarstaði. Er í 12. gr. mælt fyrir um staðarval urðunarstaða, en þar segir að til að vernda heilsu fólks skuli urðunarstaðir ekki vera nær íbúðarhverfum, skólum, matvælaframleiðslu- og sölustöðum, heilbrigðisstofnunum og öðrum dvalarstöðum fólks en sem nemi 500 metrum. Jafnframt skuli við staðsetningu urðunarstaða taka mið af þeim kröfum sem fram komi í 1. viðauka. Synja skuli um starfsleyfi bendi staðsetning og einkenni urðunarstaðar, sbr. lið 1.1. í 1. viðauka, til þess að urðunarstaðurinn skapi alvarlega hættu fyrir umhverfið þrátt fyrir fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir. Heimilt er að víkja frá meginreglu 12. gr. að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, en skv. 2. ml. 2. mgr. 12. gr. getur Umhverfisstofnun í starfsleyfi þegar ríkar ástæður mæla með og að fenginni umsögn viðkomandi heilbrigðisnefndar vikið frá þessum mörkum með hliðsjón af jarðfræði, landslagi og veðurfari á urðunarstað, magni úrgangs, tegundum, fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum, flokki urðunarstaðar og frágangi á urðunarstað.
Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra frá ágúst 2017 kemur fram að eftirlitið samþykki fyrir sitt leyti undanþágubeiðni fyrir Langanesbyggð vegna urðunar úrgangs við Bakkafjörð enda muni að teknu tilliti til þess að ekki verði urðað innan 500 m frá íbúðarbyggð ekki til þess koma að heilsu fólks verði stefnt í hættu. Var eftirfarandi bókað í fundargerð heilbrigðisnefndar Norðurlandssvæðis eystra 7. september 2017 undir liðnum umsagnir: „[…] heilbrigðisfulltrúi kynnti umsögn um helstu áhersluatriði HNE.“ Mun skammstöfunin HNE vísa til Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra. Samþykkti Umhverfisstofnun í kjölfarið að veita undanþágu frá fyrrnefndum fjarlægðarmörkum.
Í XII. kafla laga nr. 7/1998 er fjallað um stjórn, skipan og starfsmenn. Kemur þar m.a. fram að ekkert sveitarfélag skuli vera án heilbrigðiseftirlits, sbr. 44. gr., og að landið skiptist í nánar tilgreind eftirlitssvæði þar sem starfi heilbrigðisnefnd, kosin eftir hverjar sveitarstjórnarkosningar, sbr. 45. gr. Samkvæmt 47. gr. laganna er það hlutverk heilbrigðisnefnda að sjá um að framfylgt sé ákvæðum laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast um framkvæmd á. Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. ráða heilbrigðisnefndir á hverju eftirlitssvæði heilbrigðisfulltrúa, sem starfa í umboði nefndarinnar, til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Skal framkvæmdastjóri heilbrigðiseftirlits, eða heilbrigðisfulltrúi í umboði hans, sitja fundi heilbrigðisnefndar með málfrelsi og tillögurétti og getur hann krafist þess að fundir verði haldnir og að tekin verði þar fyrir tiltekin mál, sbr. 48. gr. Er þannig gerður greinarmunur á hlutverki og stöðu heilbrigðisnefnda og heilbrigðiseftirlits að lögum. Verður því ekki talið að heilbrigðiseftirlit geti veitt umsögn skv. 12. gr. reglugerðar nr. 738/2003, sbr. og 42. gr. laga nr. 7/1998, í skjóli þess að eftirlitið starfi í umboði heilbrigðisnefndar, enda er nefndinni einni ætlað það hlutverk. Rangt stjórnvald veitti því umsögn um undanþágu frá fjarlægðarmörkum og var sú umsögn ekki samþykkt af þar til bæru stjórnvaldi síðar heldur eingöngu kynnt því.
Óumdeilt er í málinu að samkvæmt skipulagsáætlunum er sorpurðunarstaður sá sem um ræðir að hluta til í minni fjarlægð frá þéttbýlinu í Bakkafirði en krafa er gerð um. Urðunarstaðurinn hefur verið í notkun í meira en 20 ár á grundvelli eldri starfsleyfa og undanþága frá starfsleyfisskyldu. Á þeim tíma hefur ávallt verið kveðið á um 500 m lágmarksfjarlægð móttökustöðva fyrir úrgang, s.s. urðunarstaða, frá íbúðarhverfum, sbr. gr. 16.2 í reglugerð um úrgang nr. 805/1999 og gr. 45.2 í heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990. Þá mun ekki hafa verið urðað í þeim hluta sem næstur er byggð. Í viðauka með starfsleyfinu er að finna uppdrátt af svæðinu þar sem urðunarreinar eru afmarkaðar og er vísað til þess í gr. 3.11. í starfsleyfinu þar sem tekið er fram að einungis sé heimilt að urða í reinar sem séu í a.m.k. 500 m fjarlægð frá íbúðarbyggð, sbr. kort í viðauka 2. Samkvæmt 12. gr. reglugerðar nr. 738/2003 er tilgangur fjarlægðarmarkanna sá að vernda heilsu fólks. Að framangreindum atvikum virtum verður ekki talið að skort hafi á rannsókn málsins um þetta atriði. Hefur þá verið tekið tillit til sérfræðihlutverks Umhverfisstofnunar, sem og þess að umsagnar staðbundins stjórnvalds var þó leitað með vitneskju þess stjórnvalds sem með réttu hefði átt að gefa umsögnina. Verður sá ágalli á málsmeðferð því ekki látinn raska gildi hinnar kærðu ákvörðunar.
Í 42. gr. laga nr. 7/1998 segir að m.a. ríkisstofnanir skuli leita álits heilbrigðisnefndar um hvers konar ráðstafanir vegna framkvæmda sem lögin taka til. Þá var nánar tiltekið í gr. 8.2 í reglugerð nr. 785/1999 að áður en starfsleyfi væri veitt skyldi leita umsagnar hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar. Með vísan til nefnds reglugerðarákvæðis bauð Umhverfisstofnun Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra með tölvupósti 12. október 2017 að koma að ábendingum eða koma að gerð starfsleyfis með öðrum hætti og með tölvupósti 7. nóvember s.á. sendi stofnunin eftirlitinu tillögu að starfsleyfi. Tók heilbrigðiseftirlitið fram í tölvupósti sínum 23. s.m. að það hefði kynnt sér tillögu að starfsleyfi, um væri að ræða urðunarstað sem áður hefði haft starfsleyfi og að eftirlitið gerði engar athugasemdir. Svo sem áður segir eru hlutverk heilbrigðisnefnda og heilbrigðiseftirlits um margt ólík skv. lögum nr. 7/1998 og þegar tekið er fram í lögum og reglum að leita beri umsagnar heilbrigðisnefndar verður að gera ráð fyrir því að hún sé það stjórnvald sem beri að veita umsögnina. Álitsumleitan er þáttur í rannsókn máls og er jafnan mikilvægt að fá fram afstöðu staðbundinna stjórnvalda til framkvæmda í nærumhverfi þeirra, en á því er hnykkt í athugasemdum með 8. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 7/1998 að leita skuli álits heilbrigðisnefndar um hvers konar ráðstafanir um framkvæmdir sem lögin taki til á þeirra starfssvæði. Líkt og áður hefur verið reifað eru atvik þessa máls um margt sérstök og þrátt fyrir að umsögn heilbrigðisnefndar liggi ekki fyrir má ljóst vera að nefndin hefur á ýmsum stigum málsins verið upplýst og hún fjallað um urðunarsvæðið. Eins og atvikum máls er hér sérstaklega háttað þykir því sá annmarki að umsagnar nefndarinnar hafi ekki verið leitað ekki þess eðlis að leiða skuli til ógildingar.
Kærandi telur loks að ekki hafi verið staðið með réttum hætti að ábyrgð sveitarfélagsins sem rekstraraðila komi til þess að urðunarstaðnum verði lokað. Annars vegar sé ekki fullnægt skilyrðum laga nr. 7/1998 um fullnægjandi tryggingu og hins vegar samræmist bókun sveitarstjórnar um ábyrgð hennar ekki ákvæði 69. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 um ábyrgðir sveitarfélaga, sbr. einkum 3. mgr. ákvæðisins.
Meðal skilyrða starfsleyfis fyrir urðunarstað skv. 59. gr. laga nr. 55/2003 er að rekstraraðili hafi lagt fram fullnægjandi fjárhagslega tryggingu eða ábyrgð fyrir því að uppfylltar verði þær skyldur sem starfsleyfinu fylgja, þar á meðal um lokunar- og eftirlitsaðgerðir í kjölfar lokunar urðunarstaðarins. Starfsleyfistrygging skal gilda í 30 ár eftir að urðunarstað er lokað og fjárhæð tryggingar skal tiltekin í starfsleyfi. Fjárhæð tryggingar skal samræmast kostnaði við lokun urðunarstaðarins og þá tíðni vöktunar og sýnatöku sem Umhverfisstofnun telur fullnægjandi og miðast við 30 ára vöktunartímabil. Nánar er vikið að starfsleyfistryggingu í 17. gr. reglugerðar nr. 738/2003, en þar kemur fram að fjárhagsleg trygging eða ábyrgð sem samþykkt skal af Umhverfisstofnun geti verið ábyrgðaryfirlýsing viðkomandi sveitarfélags eða sveitarfélaga eða stofnana þeirra eftir því sem við eigi, sbr. d-lið, og önnur, sambærileg trygging skv. mati Umhverfisstofnunar, sbr. e-lið. Er áréttað í reglugerðarákvæðinu að fjárhæð tryggingar eða ábyrgðar skuli tiltekin í starfsleyfi.
Í máli þessu hefur rekstraraðili lagt fram tryggingu í formi ábyrgðaryfirlýsingar sem sveitarstjórn Langanesbyggðar samþykkti á fundi sínum 30. júní 2016 með svofelldri bókun: „Sveitarstjórn Langanesbyggðar ábyrgist að staðið verði við þær skyldur sem settar eru fram varðandi frágang og vöktun urðunarstaðar sveitarfélagsins á Bakkafirði, sbr. 59. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Af hálfu Langanesbyggðar er litið svo á að bókun þessi jafngildi starfsleyfistryggingu sbr. 43. gr. laga nr. 55/2003 og 17. gr. reglugerðar um urðun úrgangs. Ábyrgð gildi í 30 ár eftir lokun urðunarstaðar.“ Er vísað til þessa í ákvæði 2.9 í starfsleyfinu um tryggingar án þess að fjárhæð ábyrgðarinnar sé tiltekin.
Samkvæmt sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 eru sveitarfélög lögaðilar og ráða þau sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð, sbr. 1. og 4. mgr. 1. gr. laganna. Er þeim og skylt að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum, sbr. 1. mgr. 7. gr. Kveðið er á um eitt þeirra verkefna í 8. gr. laga nr. 55/2003 þar sem tiltekið er að sveitarstjórn ákveði fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitarfélaginu og sjái um að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang sem falli til í sveitarfélaginu. Samkvæmt skilgreiningum 3. gr. laganna falla m.a. urðunarstaðir undir skilgreininguna förgunarstaðir sem aftur falla undir skilgreininguna á móttökustöð. Starfsleyfi það er um ræðir er gefið út til handa sveitarfélaginu Langanesbyggð, sem er lögaðili, á kennitölu sveitarfélagsins og ábyrgist sveitarstjórn Langanesbyggðar að staðið verði við þær skyldur sem settar eru fram varðandi frágang og vöktun urðunarstaðar sveitarfélagsins á Bakkafirði.
Í 69. gr. sveitarstjórnarlaga segir að sveitarfélag geti veitt einfalda ábyrgð til tryggingar á lánum stofnana og fyrirtækja sem það eigi að öllu leyti, enda sinni þær verkefnum sem teljist til lögákveðinna verkefna sveitarfélaga, sbr. 1. mgr., sem og einfalda ábyrgð til tryggingar á lánum stofnana og fyrirtækja sem það eigi og reki í samvinnu við önnur sveitarfélög eða aðra opinbera aðila, en sú trygging sé bundin við lántöku vegna lögákveðins verkefnis sveitarfélaga, sbr. 2. mgr. Samkvæmt 3. mgr. lagagreinarinnar má sveitarfélag ekki ganga í ábyrgðir vegna annarra skuldbindinga en greinir í 1. og 2. mgr. Í frumvarpi til gildandi sveitarstjórnarlaga segir um 69. gr. að lagt sé til að sveitarfélögum verði almennt óheimilt að gangast í ábyrgðir fyrir aðra starfsemi en þá sem sveitarfélagið gæti sjálft haft á sinni könnu samkvæmt fyrirmælum eða heimild í lögum. Ljóst er af orðalagi lagagreinarinnar og skýringum með henni að stefnt er að því að takmarka heimildir sveitarfélaga til að gangast í ábyrgð við ákveðin tilfelli, svo sem að framan greinir. Sveitarfélag sem sinnir lögboðnum verkefnum sínum í eigin nafni getur hins vegar eðli máls samkvæmt vart haft minni heimildir til að ábyrgjast þau verk sín en greinir í 69. gr. sveitarstjórnarlaga, enda ber það samkvæmt almennum reglum ábyrgð á þeirri starfrækslu og því sem henni kann að fylgja. Þykir nefnt ákvæði því ekki standa því í vegi að sveitarstjórn ábyrgist þá lögboðnu starfsemi, og eftir atvikum eftirmála hennar, með þeim hætti sem gert var í því tilviki sem hér um ræðir.
Þrátt fyrir að gert sé ráð fyrir því í lögum og reglugerðum að fjárhæð ábyrgðar sé tilgreind í starfsleyfi verður ekki fram hjá því litið að Umhverfisstofnun er eftirlátið ákveðið mat um það hvað teljist fullnægjandi fjárhagsleg trygging, sbr. t.d. ráðagerð þar um í e-lið 17. gr. reglugerðar nr. 738/2003, sem áður er vísað til. Er og tekið fram í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 55/2003, í athugasemdum við 15. gr., sem nú er 59. gr., að Umhverfisstofnun skuli meta hvort viðkomandi trygging teljist fullnægjandi. Í máli því sem hér um ræðir mat Umhverfisstofnun framlagða ábyrgðaryfirlýsingu fullnægjandi. Með hliðsjón af framangreindu, sem og því að samkvæmt lokamálslið 1. mgr. 68. gr. sveitarstjórnarlaga standa heildareignir sveitarfélags til tryggingar skuldbindingum þess og að skv. 71. gr. laganna verða sveitarfélög ekki tekin til gjaldþrotaskipta, telur úrskurðarnefndin ekki tilefni til að hrófla við því mati stofnunarinnar.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. mars 2018 um að veita starfsleyfi fyrir urðunarstað í Slökkum, norðaustan við Bakkafjörð, Langanesbyggð.
