Árið 2019, fimmtudaginn 21. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 146/2018, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 23. nóvember 2018 um að vísa frá umsókn um starfsleyfi vegna niðurrifs togarans Orlik í Helguvíkurhöfn.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. desember 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Hringrás hf. þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 23. nóvember 2018 að vísa frá umsókn félagsins um starfsleyfi vegna niðurrifs togarans Orlik í Helguvíkurhöfn. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Einnig að úrskurðarnefndin leggi fyrir Umhverfisstofnun að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar og taki eftir atvikum formlega afstöðu til þess hvort að skilyrðum 3. mgr. 2. gr. laga nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda sé fullnægt.
Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 7. febrúar og 23. október 2019.
Málavextir: Með bréfi til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja, dags. 8. desember 2017, sótti kærandi um starfsleyfi til niðurrifs á skipinu Orlik í Helguvíkurhöfn, enda væri um starfsleyfisskylda starfsemi að ræða, sbr. ákvæði laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, með síðari breytingum. Í greinargerð með umsókn kæranda kom fram að togarinn Orlik hafi staðið í Njarðvíkurhöfn frá haustinu 2014. Til hefði staðið að skipið yrði flutt til niðurrifs erlendis en ekki orðið af því sökum töluverðra skemmda á skipinu og líkur verið taldar á því að það myndi sökkva yrði það dregið um langan veg. Kærandi falaðist því eftir leyfi til þess að rífa togarann niður hér á landi, nánar tiltekið á hafnarsvæði í Helguvík í Reykjanesbæ. Vegna lagabreytinga, þar sem verkum var skipt milli heilbrigðisnefnda og Umhverfisstofnunar hvað varðaði niðurrif skipa, mun ekki hafa orðið af frekari meðferð umsóknarinnar en kæranda var leiðbeint um í hvað farveg henni skyldi beint.
Með tilkynningu, dags. 4. apríl 2018, óskaði kærandi eftir ákvörðun um matsskyldu hjá Skipulagsstofnun skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 11.15 í 1. viðauka laganna. Hinn 4. október s.á. lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um að fyrirhuguð framkvæmd væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif með tilliti til eðlis framkvæmdarinnar, staðsetningar hennar og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. þau viðmið sem tilgreind eru í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Niðurrif togarans Orlik skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Hinn 11. október 2018 sótti kærandi um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar til að rífa niður togarann Orlik í Helguvíkurhöfn á grundvelli 64. gr. a. í lögum nr. 55/2003. Með umsókninni fylgdi m.a. ástandsskýrsla löggilts matsmanns, dags. 31. júlí 2018, þar sem fram kom að töluverð hætta væri á því að skipið myndi sökkva kæmi að því leki.
Með bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 23. nóvember 2018, vísaði stofnunin frá umsókn kæranda um starfsleyfi þar sem stofnunin taldi sér ekki heimilt að veita starfsleyfi fyrir niðurrifi skips á ströndu heldur einungis að gefa út starfsleyfi fyrir starfsstöðvar sem uppfylltu skilyrði til að taka á móti og rífa niður skip. Er það hin kærða ákvörðun í þessu máli.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að lagaheimild sé fyrir því að veita honum starfsleyfi til niðurrifs skipsins í Helguvík, sbr. 64. gr. a. í lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Með lögum nr. 65/2017 sem breyttu lögum nr. 55/2003 hafi veiting starfsleyfa vegna endurvinnslu skipa yfir 500 brúttótonnum verið flutt til Umhverfisstofnunar. Um hafi verið að ræða innleiðingu á reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 1257/2013 um endurvinnslu skipa, þar sem gert sé ráð fyrir að viðeigandi endurvinnslustöðvar séu til staðar í aðildarríkjum Evrópusambandsins. Tilvitnað ákvæði 64. gr. a. geri hins vegar engar kröfur til aðstöðu þar sem endurvinnsla skipa yfir 500 brúttótonnum fari fram. Fyrir slíku eigi væntanlega að gera grein í reglugerð sem ráðherra sé gert að setja, sbr. 65. gr. a. í sömu lögum, en slík reglugerð hafi ekki verið sett.
Eftir standi að Umhverfisstofnun veiti samkvæmt fyrrnefndu lagaákvæði starfsleyfi fyrir starfsemi þar sem fram fari endurvinnsla skipa yfir 500 brúttótonnum. Skuli starfsleyfið vera til fimm ára í senn, en að öðru leyti gildi ákvæði 14.-17. gr. laganna um útgáfu starfsleyfa, eftir því sem við eigi. Þar komi ekkert fram sem girði fyrir að starfsleyfi sé veitt í samræmi við umsókn kæranda. Meint heimildarleysi, sem fram komi í ákvörðun Umhverfisstofnunar, sé því ekki til staðar. Þá geti Umhverfisstofnun ekki byggt á ákvæðum og skilyrðum sem tilgreind séu í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 1257/2013 að því marki sem þau hafi ekki verið innleidd í íslenskan rétt. Ekki verði fallist á rökstuðning Umhverfisstofnunar þess efnis að framangreind reglugerð sé innleidd með lögum nr. 65/2017. Umhverfisstofnun geti ekki byggt ákvörðun sína á ummælum í greinargerð með frumvarpi ef viðhlítandi reglugerð hafi ekki að fullu verið innleidd eða á reglugerðum sem ráðherra sé ætlað að setja en hafi ekki verið settar.
Ekki verði séð að Umhverfisstofnun hafi með nokkrum hætti reynt að rökstyðja ákvörðun sína um frávísun umsóknarinnar með vísan til gildrar lagastoðar. Umhverfisstofnun virðist einfaldlega telja að eftir gildistöku 64. gr. a. í lögum nr. 55/2003 sé stofnuninni óheimilt að veita starfsleyfi til niðurrifs skips á því iðnaðarsvæði sem umsókn kæranda miði við. Á þá lögskýringu og túlkun Umhverfisstofnunar fallist kærandi ekki. Þá sé kæranda í hinni kærðu ákvörðun bent á að hafa samband við Samgöngustofu vegna málsins, án þess að tilgreint sé nánar í hverju afstaða eða eftir atvikum liðsinni þeirrar stofnunar geti falist. Liggi enda fyrir að skipið sé ekki með haffærisskírteini og sé ekki haffært að mati löggilts úttektaraðila skipa. Þá hafi skipið verið tekið í slipp og inntökum lokað o.s.frv., eins og Umhverfisstofnun sé kunnugt um. Þegar af þessum ástæðum beri að fella ákvörðun stofnunarinnar um frávísun úr gildi og leggja fyrir hana að taka umsókn kæranda um starfsleyfi til efnislegrar meðferðar.
Tilgangur breytingarlaga nr. 65/2017 hafi m.a. verið sá að innleiða reglugerð nr. 1257/2013 en í henni sé gert ráð fyrir að viðeigandi endurvinnslustöðvar séu til staðar í aðildarríkjum Evrópusambandsins og að til þeirra séu gerðar lágmarkskröfur. Slíkum stöðvum sé hins vegar ekki til að dreifa á Íslandi. Ekki verði lagt á kæranda að skikka aðila, sem tæknilega gætu sótt um starfsleyfi til reksturs endurvinnslustöðvar, til að gera slíkt, enda hugnist þeim aðilum ekki að taka skipið til niðurrifs. Það liggi fyrir og sé óumdeilt. Af þeim sökum sé ómögulegt að færa skipið til endurvinnslustöðvar í samræmi við viðeigandi ákvæði laga nr. 65/2017. Að mati kæranda sé yfirvofandi hætta á því að skipið sökkvi þá og þegar, þar sem ástand þess hafi versnað töluvert frá því að ástandsskýrsla hafi verið útbúin. Þannig hafi losnað stög úr mastri þess, vírar sem haldi því stöðugu og tryggu við höfnina slitnað o.fl. Kærandi telji að sýnt hafi verið fram á að ómögulegt sé að færa skipið til niðurrifs í útlöndum þar sem það sé ekki tækt til flutnings yfir úthaf, þrátt fyrir órökstudda ályktun Umhverfisstofnunar um annað.
Á fundi með fulltrúum Umhverfisstofnunar og hafnaryfirvöldum í Reykjanesbæ hafi hafnarleiðsögumaður Njarðvíkurhafnar lýst því yfir að hætta sé á mannlegum skaða verði reynt að tryggja öryggi skipsins meira en þegar hefur verið reynt. Það sé augljóst að töluverð hætta sé á því að skipið sökkvi, með tilheyrandi mengun sjávar verði ekki gefið leyfi fyrir því að færa skipið í fjöruna í Helguvík. Rík hefð sé fyrir því að skip séu rifin í brotajárn í fjörunni og nægi að nefna að gamla varðskipið Þór hafi verið rifið í brotajárn á þeim stað. Fyrir liggi ítarleg áætlun um það hvernig staðið verði að vörnum gegn allri mengun sem af niðurrifinu geti hlotist, svo sem fram komi í umsókn kæranda, þeim gögnum er henni hafi fylgt og kæru þeirri sem nú sé til meðferðar.
Í 2. gr. laga nr. 55/2003 komi fram að um meðhöndlun úrgangs á sjó gildi lög nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda. Þar sem skipið liggi við bryggju í Njarðvík og bíði niðurrifs falli það undir framangreind lög. Umhverfisstofnun fari með eftirlit með lögum nr. 33/2004. Markmið þeirra laga sé að vernda hafið og strendur landsins gegn mengun og athöfnum sem stofnað geti heilbrigði manna í hættu, skaðað lifandi auðlindir hafsins og raskað lífríki þess, spillt umhverfinu eða hindrað lögmæti nýtingu hafs og stranda. Í 2. gr. laganna sé fjallað um undanþegnar aðgerðir, þ.e. aðgerðir sem kunni að vera nauðsynlegar vegna óviðráðanlegra ytri atvika. Eftir að hafa aflað úttektar löggiltra úttektaraðila telji kærandi að eina raunhæfa leiðin til þess að forða umhverfisspjöllum sé að rífa skipið niður í Helguvík. Þannig sé tryggt að skipið sökkvi ekki í íslenskri mengunarlögsögu. Sú aðgerð sé nauðsynleg í ljósi óviðráðanlegra ytri atvika, sbr. 3. mgr. 2. gr. laga nr. 33/2004. Engin endurvinnslustöð sé til staðar á Íslandi sem geti tekið verkið að sér og telji kærandi sig hafa sýnt fram á að skipið verði ekki fært til útlanda. Þá sé aðgerðin nauðsynleg til þess að tryggja öryggi hafnarinnar, sem og lífríkis hafsins. Samkvæmt 7. gr. laga nr. 33/2004 beri hver sá sem valdi mengun í mengunarlögsögu Íslands ábyrgð samkvæmt almennum skaðabótareglum á því tjóni sem rakið verði til mengunarinnar. Verði kæranda veittur enginn annar kostur en að færa skipið frá höfn í Njarðvík um lengri leið til niðurrifs, og sökkvi skipið á þeirri leið, verði ekki hægt að líta svo á að kærandi beri á því skaðabótaábyrgð, enda hafi þá kærandi verið neyddur samkvæmt yfirvaldsboði til að færa skipið á sjó. Hafi Umhverfisstofnun þá með umsögn sinni vegna matsskyldufyrirspurnar til Skipulagsstofnunar og með ákvörðun sinni skirrast við að leita farsælla og raunhæfra lausna á málinu.
Umhverfisstofnun sé stjórnvald og heyri því undir stjórnsýslulög nr. 37/1993. Samkvæmt 7. gr. þeirra skuli stofnunin gæta að lögmæltri leiðbeiningarskyldu. Í umsögn Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar, dags. 10. september 2018, komi fram að stofnunin telji að niðurrif skipsins í Helguvíkurfjöru „kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér.“ Leggi Umhverfisstofnun því til í umsögn sinni að skipið verði frekar „flutt“ úr landi til viðurkenndra aðila, sem hafi leyfi og aðstöðu til slíkrar starfsemi, eða einfaldlega að þess verði beðið að reist verði aðstaða sem hafi leyfi til endurvinnslu skipa af þessari stærðargráðu. Framangreindar tillögur stofnunarinnar séu óraunhæfar og standist ekki skoðun. Skipið sé ekki hæft til flutnings og það sé ekki undir kæranda komið hvort og þá hvenær endurvinnslustöð fyrir skip af þessari stærð verði starfrækt. Afgreiðsla Umhverfisstofnunar á erindinu og umsögn hennar til Skipulagsstofnunar séu byggðar á óskhyggju. Umhverfisstofnun hafi ekki fullnægt leiðbeiningarskyldu sinni í samræmi við góða stjórnsýsluhætti. Stofnuninni beri einnig skylda til að ganga úr skugga um að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því, sbr. rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Stofnunin hafi vitneskju um að eftir að skipið hafi verið sjósett, eftir að hafa verið tekið í slipp á árinu 2017, hafi gat komið á skrokk þess og leki komið að því. Hafi stofnunin ekki getað litið framhjá þeirri staðreynd við afgreiðslu umsóknar kæranda. Fulltrúar Umhverfisstofnunar hafi ekki skoðað eða rannsakað skipið, en það sé grunnforsenda fyrir því að unnt sé að leggja mat á ástand þess og taka ákvörðun um starfsleyfi eða beita undanþáguheimild 3. mgr. 2. gr. laga nr. 33/2004. Færi stofnunin í umsögn sinni, dags. 10. september 2018, og í ákvörðun sinni, dags. 23. nóvember s.á., engin viðhlítandi rök fyrir því að ástandsskýrslu löggilts matsmanns um haffærni skipsins skuli virða að vettugi.
Ákvæði 3. mgr. 2. gr. laga nr. 33/2004 eigi við sem neyðarsjónarmið í málinu, enda megi leiða að því líkur að sökkvi skipið í höfninni sé næsta víst að það muni hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Á meðan Umhverfisstofnun þverskallist í afstöðu sinni til haffærni skipsins, þrátt fyrir skýrslu matsmanns um að skipið sé ekki haffært, aukist líkurnar með degi hverjum á því að skipið sökkvi. Nauðsynlegt sé að bregðast við til þess að tryggja megi öryggi lifandi auðlinda hafsins, lífríki þess og til þess að koma megi í veg fyrir alvarleg umhverfisspjöll.
Verði ekki fallist á að Umhverfisstofnun sé heimilt að gefa út starfsleyfi eða sé beinlínis skylt að taka frumkvæði að lausn málsins megi færa fyrir því rök að uppi sé stjórnsýsluleg pattstaða við úrlausn málsins. Komi til þess að skipið sökkvi verði stofnuninni skylt samkvæmt 3. mgr. 15. gr. laga nr. 33/2004 að aðhafast í málinu ásamt því að Landhelgisgæslu Íslands sé heimilt að grípa inn í skv. 15. gr. laganna, enda auðsýnt að um bráðamengun verði að ræða. Komi til þess að skipið byrji að sökkva gildi ákvæði 14. gr. laga nr. 33/2004. Í því felist að hafnarstjóri beri ábyrgð á að gripið verði til viðeigandi bráðaaðgerðar til að hefta útbreiðslu og koma í veg fyrir frekara tjón vegna mengunarinnar. Hafi hafnarstjóri lýst því yfir á fundi með fulltrúum Umhverfisstofnunar að komi til þess að skipið byrji að sökkva verði það dregið í fjöruna við Helguvík eða á sama stað og kærandi óski eftir að fá starfsleyfi til niðurrifs. Kærandi geti ekki fallist á að forsenda fyrir því að færa skipið sé háð því að skipið byrji að sökkva. Hafi Umhverfisstofnun með ákvörðun sinni um að krefjast ákvörðunar um matsskyldu á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar tafið málið úr öllu hófi.
Hefði afstaða Umhverfisstofnunar verið frá upphafi sú að hún myndi undir engum kringumstæðum geta gefið út starfsleyfi fyrir niðurrifinu vegna meintrar takmörkunar sinnar skv. 64. gr. a. í lögum nr. 55/2003 hefði henni verið í lófa lagið að koma fram með þau sjónarmið strax. Hefði það verið réttara en að fara fram á ákvörðun um matsskyldu á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar, en líkt og að framan greini hafi Skipulagsstofnun ekki talið framkvæmdina háða mati á umhverfisáhrifum. Vænlegasta leiðin til skaðlausrar endurvinnslu skipsins Orlik sé að rífa það niður á öruggan hátt í fjörunni við Helguvík. Sú framkvæmd skapi minnstu mögulegu umhverfisáhættu og verði framkvæmd með bestu tækni sem sé í boði hérlendis.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er á það bent að málið geti einungis varðað kröfu um ógildingu ákvörðunar um að vísa frá umsókn um starfsleyfi. Það sé sú ákvörðun sem stofnunin hafi tekið á grundvelli laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, sbr. lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Stofnunin líti svo á að ekki hafi verið tekin ákvörðun á grundvelli laga nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda. Þeim hluta málsins, eða kröfum sem varði skilyrði þeirra laga, beri því að vísa frá.
Í umsögn Umhverfisstofnunar vegna matsskyldufyrirspurnar til Skipulagsstofnunar hafi Umhverfisstofnun bent á að skv. 64. gr. a. í lögum nr. 55/2003 væri niðurrif skipa stærri en 500 brúttótonn að þyngd starfsleyfisskyld starfsemi. Hafi stofnunin vísað til álits síns frá 26. september 2016 sem hafi verið sent var til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja þess efnis að stofnunin teldi að slík starfsleyfi yrðu að jafnaði að vera gefin út fyrir tiltekna aðstöðu þar sem starfsemin færi fram, en dæmi væru um að starfsleyfi hefðu verið gefin út af heilbrigðisnefndum fyrir niðurrifi tiltekinna skipa í fjöru. Það hafi gerst þegar heilbrigðisnefndir gáfu út viðkomandi starfsleyfi, en Umhverfisstofnun hafi ekki gefið út slík leyfi eftir að útgáfa þessara starfsleyfa hafi verið færð til stofnunarinnar vegna endurvinnslu skipa yfir 500 brúttótonnum. Segi í nefndri umsögn til Skipulagsstofnunar að „þar sem aðstæður til niðurrifs skipa, í formi skipaendurvinnslustöðvar, er ekki til staðar í Helguvíkurhöfn, er það mat Umhverfisstofnunar að ofangreind framkvæmd geti valdið umtalsverðum umhverfisáhrifum og sé því háð mati á umhverfisáhrifum. Þá telji Umhverfisstofnun að starfsleyfisútgáfa fyrir niðurrifi/endurvinnslu skipa eigi við um aðstöðu til slíkrar starfsemi en eigi að jafnaði ekki við um starfsleyfi fyrir niðurrifi einstakra skipa nema um sé að ræða sérstök neyðarsjónarmið.“
Í hinni kærðu ákvörðun um að vísa umsókn um starfsleyfi frá komi fram að Umhverfisstofnun hafi ítrekað bent á að hún hafi ekki heimildir til að gefa út starfsleyfi til niðurrifs á skipi á ströndu heldur einungis til að gefa út starfsleyfi fyrir starfsstöðvar sem uppfylli skilyrði til að taka á móti og rífa niður skip. Í ákvörðun stofnunarinnar komi fram: „Í 64. gr. a. og 64. gr. b. í lögum um meðhöndlun úrgangs, en greinarnar tóku gildi þann 1. júlí 2017, segir að Umhverfisstofnun skuli gefa út starfsleyfi fyrir starfsemi þar sem fram fer endurvinnsla skipa yfir 500 brúttótonnum. Jafnframt skal eigandi skips útbúa endurvinnsluáætlun fyrir hvert skip áður en endurvinnsla þess hefst. Í greinargerð með lögunum segir að með þessu ákvæði sé verið að innleiða reglugerð (ESB) nr. 1257/2013 þar sem settar eru kröfur sem gerðar eru til endurvinnsluáætlunar fyrir skip og kröfur til að koma í veg fyrri mengun jarðvegs og sjávar sem gerðar eru til endurvinnslustöðvar fyrir skip.“ Hafi það verið niðurstaða stofnunarinnar að ekki hefði verið sýnt fram á forsendur til að fallast á að ómöguleiki væri fyrir kæranda að fara með framangreint skip í löglega endurvinnslustöð.
Stofnunin hafi því leiðbeint kæranda og bent honum á að hafa samband við Samgöngustofu og athuga hvort hægt væri að gera skipið hæft til flutnings og meðhöndlunar í viðurkenndri endurvinnslustöð. Jafnframt hafi stofnunin minnt á reglur sem gildi um flutning úrgangs á milli landa. Loks hafi verið ítrekað að stofnuninni væri ekki heimilt að veita starfsleyfi fyrir niðurrifi skips í fjörunni í Helguvík og væri því umsókn um starfsleyfi vísað frá. Afstaða Umhverfisstofnunar hafi verið skýr frá upphafi og falið í sér að stofnunin geti ekki gefið út starfsleyfi fyrir niðurrifi einstaks skips í fjöru þrátt fyrir að stofnunin geti gefið út starfsleyfi fyrir aðstöðu sem uppfylli skilyrði þess að vera skipaendurvinnslustöð.
Umhverfisstofnun fái ekki séð að heimild sé til þess að gefa út starfsleyfi fyrir niðurrifi skips sem sé stærra en 500 brúttótonn í fjöru. Væri það í andstöðu við lög um meðhöndlun úrgangs og reglugerð (ESB) nr. 1257/2013. Þótt umhverfis- og auðlindamálaráðherra hafi ekki sett reglugerð skv. heimild í 64. gr. b. í lögum nr. 55/2003 þá komi skýrt fram í 1. mgr. 3. gr. laganna að endurvinnsla skipa sé starfsemi í skipaendurvinnslustöð sem miði að sundurhlutun skipa, algerri eða að hluta til, til að endurheimta efnisþætti og efni til uppvinnslu, til undirbúnings fyrir endurnotkun eða til endurnotkunar, um leið og séð sé til þess að haldið sé utan um efni, bæði hættuleg og önnur, og feli jafnframt í sér ýmsa tengda starfsemi, svo sem geymslu og meðhöndlun efnisþátta og efna á staðnum, en ekki frekari vinnslu þeirra eða förgun í aðskilinni aðstöðu. Þannig sé ljóst að um sé að ræða aðstöðu sem uppfylli skilyrði þess að vera skipaendurvinnslustöð og geti stofnunin því ekki gefið út starfsleyfi fyrir niðurrifi í fjöru.
Í XIV. kafla laga nr. 55/2003, sem hafi yfirskriftina „Innleiðing og gildistaka“ segi í 10. tl. 1. mgr. 69. gr.: „Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1257/2013 um endurvinnslu skipa og um breytingu á reglugerð (EB) nr. 1013/2006 og tilskipun 2009/16/EB.“ Stofnunin geti því gert kröfur sem byggi á texta reglugerðar (ESB) nr. 1257/2013 auk ákvæða laganna. Umhverfisstofnun telji að aðstaða sú sem ætlunin sé að nota í fjöru við Helguvík uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar séu skv. lögum nr. 55/2003 og reglugerð (ESB) nr. 1257/2013 til aðstöðu niðurrifs eða endurvinnslu skipa. Stofnunin sjái því ekki möguleika á að geta gefið út starfsleyfi fyrir framkvæmdinni með þessum hætti.
Kærandi haldi því fram að stjórnvöld eigi að hafa frumkvæði að úrlausn mála vegna skipsins. Að mati Umhverfisstofnunar sé ótvírætt að togarinn Orlik teljist vera úrgangur í skilningi 3. gr. laga nr. 55/2003, enda liggi fyrir að umráðaaðili skipsins hafi ákveðið að losa sig við það. Því hvíli sú skylda á honum, sem handhafa úrgangs, að færa það til viðeigandi meðhöndlunar, sbr. 1. mgr. 9. gr. sömu laga. Viðeigandi meðhöndlun teljist endurnýting eða förgun hjá aðila sem hafi starfsleyfi til að taka á móti og meðhöndla viðkomandi úrgang. Athygli sé vakin á því að handhafa úrgangs beri að gæta þess að ekki hljótist af mengun eða annar skaði fyrir umhverfi við flutning og geymslu hans, sbr. 4. mgr. 9. gr. sömu laga. Beri hann ábyrgð á kostnaði sem að hljótist við förgun úrgangsins. Kærandi sé með starfsleyfi fyrir meðhöndlun á úrgangi og ætti því að vera sérfróður um reglur sem gildi um meðhöndlun hans og flutning á milli landa.
Stofnunin hafi sinnt leiðbeiningarskyldu sinni með því að benda kæranda á hvernig hann skyldi standa að flutningi skipsins úr landi með lögmætum hætti. Kærandi hafi hins vegar einblínt á að fá starfsleyfi fyrir niðurrifi skipsins í fjöru í Helguvík. Ekki hafi verið sýnt fram á að ómögulegt væri að flytja skipið í lögmæta endurvinnslustöð. Gera verði greinarmun á máli er tengist synjun á útgáfu starfsleyfis og hins vegar máli er varði flutning úrgangs úr landi, en það sé einmitt í þeim farvegi sem Umhverfisstofnun telji að málefni skipsins eigi að vera.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi áréttar að rökstuðningur Umhverfisstofnunar byggi ekki á fullnægjandi lagastoð. Frá gildistöku laga nr. 65/2017 um breytingu á lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs o.fl. virðist stofnunin hafa starfað eftir þeim eins og reglugerð ESB nr. 1257/2013 um endurvinnslu skipa hafi verið innleidd í íslenskan rétt. Til þess að reglugerð ESB öðlist fullt lagagildi á Íslandi þurfi sameiginlega EES-nefndin að fjalla um og taka ákvörðun um innleiðingu hennar. Fyrr verði gerðin ekki hluti af EES-samningnum. Þegar gerðin verði tekin upp í EES-samninginn verði hún hluti hans. EFTA-ríkjunum beri þá að taka hana upp í landsrétt sinn eftir efni og aðlögun að EES-samningnum, ef við eigi. Hinn 5. desember 2018, með ákvörðun nr. 257/2018, hafi sameiginlega EES-nefndin ákveðið að taka reglugerð ESB nr. 1257/2013 inn í EES-samninginn. Í ákvörðuninni hafi falist að reglugerðinni yrði bætt inn í XX. viðauka við samninginn. Ákvörðunin hafi tekið gildi 6. desember 2018, að því tilskildu að allar tilkynningar skv. 1. mgr. 103. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, hafi farið fram. Frumvarp sem hafi orðið að lögum nr. 65/2017 kveði á um að Umhverfisstofnun skuli veita starfsleyfi fyrir endurvinnslu skipa yfir 500 brúttótonnum. Lögin hafi ekki verið útfærð nánar, en gert hafi verið ráð fyrir því að ráðherra myndi setja reglugerð til fyllingar lögunum. Það hafi ekki verið gert og hafi þetta mál verið í öngstræti allt frá því að það hafi komið upp. Fyrst vegna matsskyldufyrirspurnar að undirlagi Umhverfisstofnunar og áliti hennar um að framkvæmdin væri háð mati á umhverfisáhrifum og á síðari stigum sökum þess að stofnunin hafi metið það svo að reglugerð ESB nr. 1257/2013 gilti fullum fetum í íslenskum rétti.
Umhverfisstofnun hafi hins vegar ekki verið heimilt að byggja á umræddri reglugerð við afgreiðslu mála hjá stofnuninni, enda hafi ákvæði hennar ekki verið innleidd í íslenskan rétt á þeim tíma er hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Þar sem einungis hafi verið um að ræða undirbúning lagasetningar fyrir innleiðingu áðurnefndrar reglugerðar hafi ráðherra ekki verið heimilt að setja reglugerð um frekari útfærslu á 64. gr. a. og b. í lögum nr. 55/2003 þar til sameiginlega EES-nefndin hefði tekið ákvörðun um innleiðingu hennar. Af þessu leiði að ekki hafi verið unnt með lögmætum hætti að byggja ákvarðanir stjórnvalds á þessum lagagreinum allt þar til 6. desember 2018, en samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, dags. 5. desember 2018, skyldi reglugerðin taka gildi þann dag, þá sem hluti af XX. viðauka við EES-samninginn. Skýrlega komi fram í greinargerð með frumvarpi sem orðið hafi að lögum nr. 65/2017 að einungis sé um að ræða undirbúningslagasetningu sem miði að því að reglugerð ESB verði innleidd „fljótlega“. Hafi lagasetningunni ekki verið ætlaður sá tilgangur að innleiða reglugerð ESB nr. 1257/2013 og lagasetningin sem slík ekki verið til þess fallin.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 23. nóvember 2018 að vísa frá umsókn um starfsleyfi vegna niðurrifs togarans Orlik í Helguvíkurhöfn. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi, úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála leggi fyrir Umhverfisstofnun að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar og að nefndin taki eftir atvikum formlega afstöðu til þess hvort að skilyrðum 3. mgr. 2. gr. laga nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda sé fullnægt. Í 28. gr. þeirra laga segir að rísi ágreiningur um framkvæmd laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim sé heimilt að vísa honum til ráðherra umhverfis- og auðlindamála og einnig ef ágreiningur rísi um það hvort um bráðamengun samkvæmt lögunum sé að ræða. Ágreiningur vegna framkvæmdar laga nr. 33/2004 heyrir því ekki undir úrskurðarnefndina og verður ekki frekar um hann fjallað.
Aðstæður í kærumáli þessu hafa breyst nokkuð frá því að kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni. Hinn 19. júlí 2019 veitti umhverfis- og auðlindamálaráðuneytið Skipasmíðastöð Njarðvíkur tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi vegna niðurrifs á togaranum Orlik skv. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Vegna breyttrar staðsetningar framkvæmdarinnar var sótt um breytingu á undanþágunni og var ný undanþága sem tók tillit til breyttrar staðsetningar veitt af ráðuneytinu 31. október 2019 og eldri undanþága felld úr gildi frá sama tíma. Gildir ný undanþága þar til starfsleyfi hefur verið gefið út skipasmíðastöðinni til handa, en þó eigi lengur en til 1. júlí 2020. Í ljósi þess að möguleikar eru nú fyrir hendi á niðurrifi skipsins leitaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu kæranda á því hvort hann teldi forsendur fyrir kæru sinni enn vera fyrir hendi. Tók kærandi fram í svörum sínum að ófyrirséð væri hvernig niðurrifi togarans Orlik yrði lokið þrátt fyrir undanþágu ráðuneytisins. Sú undanþága væri mjög frábrugðin beiðni þeirri sem Umhverfisstofnun hefði vísað frá, en vegna þeirrar meðhöndlunar sem málið hefði fengið hefði kærandi orðið fyrir tjóni sem enn væri að koma fram. Þrátt fyrir að nú liggi fyrir að annar aðili hafi fengið undanþágu frá kröfu um starfsleyfi vegna niðurrifs togarans telur úrskurðarnefndin að atvik málsins útiloki ekki að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hinnar kærðu ákvörðunar, t.a.m. vegna þess tjóns sem hann kann að hafa orðið fyrir.
Endurvinnsla skipa var áður háð starfsleyfi heilbrigðisnefnda sveitarfélaga skv. lið 9.14 í fylgiskjali 2 við þágildandi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Sú reglugerð var sett með stoð í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Með lögum nr. 65/2017 var lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs breytt. Er nú í nýjum XII. kafla laga nr. 55/2003 fjallað um endurvinnslu skipa og kveðið á um það í 1. mgr. 64. gr. a. að starfsemi þar sem fram fari endurvinnsla skipa skuli hafa gilt starfsleyfi. Er tiltekið í 2. mgr. lagagreinarinnar að Umhverfisstofnun veiti starfsleyfi fyrir starfsemi þar sem fram fari endurvinnsla skipa yfir 500 brúttótonnum. Skuli starfsleyfið vera til fimm ára í senn, en að öðru leyti gildi ákvæði 14.-17. gr. laganna um útgáfu starfsleyfa eftir því sem við eigi. Í 64. gr. b. í sömu lögum segir að ráðherra skuli, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, setja reglugerð um endurvinnslu skipa og veitingu starfsleyfis. Í reglugerðinni skuli m.a. fjallað um til hvaða skipa reglur um endurvinnslu nái, kröfur til eigenda þeirra skipa, endurvinnsluáætlanir skipa, skipaendurvinnslustöðvar og aðrar kröfur og skilyrði sem útgefandi telji nauðsynlegar og samrýmast markmiðum reglugerðarinnar, svo sem kröfur um bestu aðgengilegu tækni. Hefur slík reglugerð ekki verið sett.
Með breytingalögum nr. 65/2017 var jafnframt bætt við skilgreiningu á endurvinnslu skipa og er hún nú skilgreind í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 55/2003 sem starfsemi í skipaendurvinnslustöð sem miði að sundurhlutun skipa, algerri eða að hluta til, til að endurheimta efnisþætti og efni til uppvinnslu, til undirbúnings fyrir endurnotkun eða til endurnotkunar, um leið og séð sé til þess að haldið sé utan um efni, bæði hættuleg og önnur, og feli jafnframt í sér ýmsa tengda starfsemi, svo sem geymslu og meðhöndlun efnisþátta og efna á staðnum, en ekki frekari vinnslu þeirra eða förgun í aðskilinni aðstöðu.
Af umsókn kæranda til Umhverfisstofnunar um starfsleyfi og framkvæmdarlýsingu sem henni fylgdi, ásamt uppdráttum og myndum, verður ráðið að niðurrif skipsins var fyrirhugað á hafnarsvæðinu í Helguvík, nánar tiltekið í fjörunni þar sem togarinn yrði landsettur og rifinn niður. Er tekið fram að svæði þetta sé skilgreint iðnaðarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Reykjanesbæjar 2015-2030. Við það var miðað að lagður yrði jarðvegsdúkur á tiltekið svæði í fjörunni, þ.e. þéttur dúkur með litlu gegndræpi, og yfir hann yrði settur sandur og möl. Togarinn yrði síðan dreginn upp á jarðvegsdúkinn og grjótgarður hlaðinn fyrir aftan hann. Verður af umsókn og fylgigögnum ráðið að á svæðinu er ekki uppbyggð aðstaða til niðurrifs skipa.
Í umsókn kæranda um starfsleyfi er vísað til 64. gr. a. í lögum nr. 55/2003. Er sérstaklega bent á það í umsókninni að túlka megi orðalag lagagreinarinnar þannig að einungis sé um að ræða varanlega aðstöðu í skipaendurvinnslustöð. Er svo áréttað að sótt sé um tímabundið leyfi fyrir starfsemi þar sem fram fari endurvinnsla skipa, aðstaðan sé tímabundin og ekki hugsuð sem framtíðaraðstaða til niðurrifs skipa. Í 16. gr. laga nr. 55/2003 segi að starfsleyfi skuli gefið út til tiltekins tíma og í þessu tilfelli þurfi sá tími eingöngu að nægja til að rífa eitt skip. Við umsókn var kæranda kunnugt um þá afstöðu Umhverfisstofnunar að hún teldi sér ekki heimilt að lögum að gefa út starfsleyfi til niðurrifs skips í fjöru, svo sem um var sótt. Allt að einu fór kærandi fram á starfsleyfi og færði að því rök að unnt væri að veita það að teknu tilliti til gildandi laga. Var því ekki svarað frekar af hálfu Umhverfisstofnunar í hinni kærðu ákvörðun heldur látið við það sitja að ítreka að hún teldi sig ekki hafa heimildir til að gefa út starfsleyfi til niðurrifs á skipi á ströndu og væri umsókninni því vísað frá.
Í 4. gr. laga nr. 55/2003 er tekið fram að ráðherra fari með yfirstjórn mála samkvæmt lögunum, sbr. 1. mgr. Í 2. mgr. er tiltekið að heilbrigðisnefndir annist eftirlit með meðhöndlun á úrgangi, sbr. 9. gr., og eftirlit með atvinnurekstri sem heilbrigðisnefndir gefi út starfsleyfi fyrir, sbr. 2. mgr. 14. gr., en Umhverfisstofnun annist eftirlit með atvinnurekstri sem stofnunin gefi út starfsleyfi fyrir, sbr. 2. mgr. 14. gr. Í 2. mgr. 4. gr. er enn fremur tekið fram að Umhverfisstofnun fari með eftirlit með framkvæmd laganna að öðru leyti. Stjórnvaldi er almennt ekki tækt að vísa máli frá nema ótvírætt liggi fyrir að það sé ekki til þess bært að taka ákvörðun í málinu. Ekki er hægt að fallast á að svo hátti til hér, enda liggur ljóst fyrir að lögum samkvæmt verða ákvarðanir um útgáfu starfsleyfis til endurvinnslu skipa yfir 500 brúttótonnum ekki teknar af öðru stjórnvaldi en Umhverfisstofnun og að skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 skal starfsleyfi veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar eru gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Að því virtu, sem og því að umsókn kæranda bar með sér að hann hefði vitneskju um þá almenna afstöðu Umhverfisstofnunar að hún teldi sig ekki valdbæra í málinu en væri þeirri afstöðu ósammála, verður að telja að stofnuninni hafi verið skylt að fjalla sérstaklega um þetta efni og komast að efnislegri niðurstöðu, hvort sem hún leiddi til samþykktar eða synjunar umsóknarinnar.
Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun Umhverfisstofnunar um frávísun slíkum annmörkum háða að ógildingu varði.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 23. nóvember 2018 um að vísa frá umsókn Hringrásar hf. um starfsleyfi vegna niðurrifs togarans Orlik í Helguvíkurhöfn.
