Árið 2023, miðvikudaginn 11. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður, Jón Ólafsson haffræðingur og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 58/2022, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skaftárhrepps frá 27. apríl 2022 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir virkjun í Hverfisfljóti við Hnútu.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. júní 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra Landvernd landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Eldvötn samtök um náttúruvernd í Skaftárhreppi, Náttúruverndarsamtök Íslands, Náttúruverndarsamtök Suðurlands, Ungir umhverfissinnar, Þverárfélagið ehf. eigandi jarðarinnar Þverár í Skaftárhreppi, A eigandi bústaðarins Seljalands í Skaftárhreppi og B eigandi jarðarinnar Hruna í Skaftárhreppi þá ákvörðun sveitarstjórnar Skaftárhrepps frá 27. apríl 2022 að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir virkjun í Hverfisfljóti við Hnútu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Kærendur gerðu jafnframt kröfu um stöðvun framkvæmda á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 7. júlí 2022 var þeirri kröfu hafnað.
Með bréfi, dags. 12. september 2022, fóru kærendur jafnframt fram á að leitað yrði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skaftárhreppi 5. júlí 2022 og 10. ágúst s.á.
Málavextir: Fyrirhuguð virkjunaráform í Hverfisfljóti við Hnútu í Skaftárhreppi eiga sér nokkra forsögu. Á árinu 2006 lögðu ábúendur og eigendur jarðarinnar Dalshöfða fram fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um matsskyldu 2,5 MW rennslisvirkjunar í Hverfisfljóti við Hnútu í Skaftárhreppi, en framkvæmdasvæðið er innan merkja þeirrar jarðar. Komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Sú ákvörðun var kærð til umhverfisráðherra sem með úrskurði uppkveðnum 7. desember 2007 komst að öndverðri niðurstöðu. Í framhaldi af því lagði framkvæmdaraðili fram tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar þar sem fyrirhugað var að reisa 15 MW virkjun og hinn 29. maí 2008 féllst stofnunin á framlagða matsáætlun. Framkvæmdaraðili lagði fram frummatsskýrslu til athugunar hjá Skipulagsstofnun í september 2017 vegna áforma um allt að 9,3 MW virkjun og í kjölfarið aflaði stofnunin umsagna um skýrsluna og auglýsti opinberlega.
Í desember 2019 lagði framkvæmdaraðili fram matsskýrslu um framkvæmdina til Skipulagsstofnunar og óskaði eftir áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum í samræmi við ákvæði samnefndra þágildandi laga nr. 106/2000. Í matsskýrslu kemur m.a. fram að framkvæmdin muni hafa áhrif á tvö svæði sem heyri undir sérstaka vernd skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Sé þar um að ræða annars vegar Skaftáreldahraun og hins vegar Lambhagafossa. Í samantektarkafla um heildaráhrif virkjunarinnar er vísað til þess að hún muni stuðla að öruggari og öflugri raforkuafhendingu á svæðisvísu og þar með almannahag sem réttlæti röskun á eldhrauni, en þar að auki er bent á að umfang þess hrauns sem raskist og hafi verndargildi nemi broti af heildarumfangi Skaftáreldahrauns. Framkvæmdin sé ekki innan hálendislínu og verði skerðing óbyggðra víðerna innan hennar óveruleg. Lítil áhrif verði á skipulagða ferðamennsku, en uppbygging aðkomuvegar veiti tækifæri til opnunar svæðisins fyrir aðra og fjölbreyttari hópa ferðamanna. Uppbygging virkjunar skapi tækifæri í atvinnulífi sveitarfélagsins.
Að lokinni frekari gagnaöflun Skipulagsstofnunar lá álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar fyrir 3. júlí 2020. Í áliti sínu kemst hún að þeirri niðurstöðu að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum. Er framkvæmdinni lýst þannig að hún feli í sér allt að 9,3 MW virkjun með 800 m langri og 1–3 metra hárri stíflu, 2,3 km langri þrýstipípu, um 6,6 km löngum aðkomuvegi, um 750 m2 stöðvarhúsi og aðrennslis- og frárennslisskurðum. Er það m.a. niðurstaða stofnunarinnar að virkjunin muni hafa neikvæð áhrif á Skaftáreldahraun, sem hafi hátt verndargildi á lands- og heimsvísu og hafi umtalsverða sérstöðu. Jarðminjar á svæðinu njóti sérstakrar verndar á grundvelli 61. gr. laga um náttúruvernd, en ekki hafi verið sýnt fram á brýna nauðsyn fyrir röskun hraunsins. Fyrirhugaðar framkvæmdir muni hafa verulega neikvæð áhrif á jarðmyndanir, landslag og víðernisupplifun og talsverð neikvæð áhrif á ferðaþjónustu og útivist. Þá skírskotar Skipulagsstofnun til þess að allir virkjunarkostir 10 MW og stærri sæti heildstæðri greiningu og mati verkefnisstjórnar rammaáætlunar samkvæmt lögum nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun. Þá er bent á að umfang virkjunarinnar sé að mestu sambærilegt fyrri áformum um 15 MW virkjun. Um sé að ræða framkvæmd sem að mati stofnunarinnar muni hafa verulega neikvæð umhverfisáhrif og að tilefni hefði verið til að meta virkjunina með öðrum virkjunarkostum í rammaáætlun.
Í áðurgildandi Aðalskipulagi Skaftárhrepps 2010–2022 var umrætt svæði skipulagt sem iðnaðarsvæði og þar gert ráð fyrir 40 MW virkjun. Með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 24. febrúar 2022 tók gildi breyting á greindu aðalskipulagi sem felur í sér að gert er ráð fyrir 9,3 MW virkjun á svæðinu með nánar tilgreindum skipulagsskilmálum vegna virkjunarframkvæmdar. Þá er legu iðnaðarsvæðis hnikað til á skipulagsuppdrætti auk þess sem legu aðrennslis- og veituganga er breytt til samræmis við mat á umhverfisáhrifum og grunnhönnun. Í greinargerð skipulagsins er jafnframt að finna umhverfisskýrslu í samræmi við áðurgildandi lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 11. mars 2022 tók gildi deiliskipulag virkjunar í Hverfisfljóti við Hnútu. Í skipulaginu eru settir fram skilmálar fyrir framkvæmdaþætti fyrirhugaðrar virkjunar og aðra mögulega framkvæmdaþætti sem falla innan skipulagssvæðisins. Er gerð grein fyrir starfsemi sem tilheyri framkvæmdinni, legu framkvæmdar, lóðarmörkum, efnistökusvæðum og frágangi á framkvæmdasvæðinu. Þá er í greinargerð skipulagsins að finna umhverfisskýrslu og kemur þar fram að umfjöllunin byggi að miklu leyti á þeim upplýsingum sem komið hefðu fram í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.
Með umsókn til skipulags- og byggingarfulltrúa Skaftárhrepps, dags. 5. apríl 2022, sótti framkvæmdaraðili um leyfi fyrir allt að 9,3 MW vatnsaflsvirkjun í Hverfisfljóti. Í greinargerð er fylgdi umsókninni kom m.a. fram að framkvæmdinni væri skipt upp í nokkra framkvæmdaþætti. Framkvæmdatími til að fullgera virkjunina væri áætlaður um 30–36 mánuðir og áætluð gangsetning virkjunarinnar væri um áramótin 2024/2025. Á fundi skipulagsnefndar sveitarfélagsins 25. apríl 2022 var umsóknin tekin fyrir og samþykkt með þremur atkvæðum gegn tveimur. Var sú afgreiðsla staðfest á fundi sveitarstjórnar 27. apríl s.á., einnig með þremur atkvæðum gegn tveimur. Meirihluti sveitarstjórnar bókaði að virkjunin myndi bæta tekjumöguleika sveitarfélagsins til framtíðar, gefa af sér græna orku með sjálfbærni að leiðarljósi og bæta öryggi á afhendingu raforku. Jafnframt var bókað að framkvæmdin samræmdist aðgerðaráætlun stjórnvalda varðandi orkuskipti á landinu. Hinn 12. maí 2022 gaf skipulags- og byggingarfulltrúi út framkvæmdaleyfi í samræmi við umsóknina, með vísan til nefndrar samþykktar sveitarstjórnar. Á fundi sveitarstjórnar Skaftárhrepps 9. ágúst s.á. var þessu til viðbótar samþykkt bókun um áhrif Hnútuvirkjunar á atvinnulíf í sveitarfélaginu, bætt orkuöryggi, aukið aðgengi að ferðamannastað o.fl.
Málsrök kærenda: Kærendur telja hina kærðu ákvörðun Skaftárhrepps haldna verulegum form- og efnisannmörkum sem leiða eigi til ógildingar hennar. Við málsmeðferðina hafi verið brotið gegn skipulagslögum nr. 123/2010, þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd og stjórnsýslulögum nr. 37/1993.
Fyrir liggi að sveitarstjórn hafi hvorki tekið saman greinargerð um afgreiðslu hins kærða framkvæmdaleyfis né gert grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar eða rökstutt hvers vegna gengið hafi verið gegn áliti stofnunarinnar. Þegar af þeirri ástæðu beri að ógilda framkvæmdaleyfið, enda augljóst að brotið hafi verið gegn þýðingarmiklum lagaákvæðum. Sérstaklega rík ástæða hafi verið fyrir sveitarstjórn að gera grein fyrir þessu þar sem álit fagaðila hafi verið afar neikvæð.
Áhersla sé lögð á að skv. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga beri að leggja álit Skipulagsstofnunar til grundvallar. Með lögum nr. 96/2019 hafi verið gerð sú breyting á lögum nr. 106/2000 að í stað þess að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar beri leyfisveitanda að leggja álitið til grundvallar. Breytingin sé í samræmi við breytingu á 8. gr. tilskipunar 2011/92/ESB sem gerð hafi verið með tilskipun 2014/52/ESB. Fram komi í greinargerð í frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 96/2019 að lögð sé enn meiri áhersla en áður á hlutverk Skipulagsstofnunar í málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum vegna þeirrar faglegu þekkingar sem stofnunin búi yfir. Í samræmi við ákvæðið sé álitið bindandi fyrir leyfisveitendur nema til komi algjörlega sérstök og málefnaleg rök sem styðji aðra niðurstöðu. Ef álitið væri ekki bindandi fyrir sveitarstjórnir myndi það ekki þjóna neinum tilgangi og væri hlutverk Skipulagsstofnunar með því að engu orðið.
Ekkert liggi fyrir um hvort málið hafi verið rannsakað á fullnægjandi hátt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, þar sem enginn eiginlegur rökstuðningur sé fyrirliggjandi. Sá rökstuðningur sem finna megi í bókun fundargerðar sveitarstjórnar frá 27. apríl 2022 uppfylli ekki kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga um rökstuðning ákvörðunar. Vísað hafi verið til bættra tekjumöguleika sveitarfélagsins, en í því sambandi sé bent á að ferðaþjónusta og útivist sé helsta tekjulind þess og muni umrædd virkjun hafa verulega neikvæð áhrif á þá þjónustu, eins og fram komi í áliti Skipulagsstofnunar. Þá geti fjárhagslegar ástæður ekki talist gild rök þegar framkvæmd varði 61. gr. laga um náttúruvernd, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 52/2018. Þá sé órökstutt með öllu hvernig umrædd virkjun tengist orkuskiptum, en hleðslustöðvar fyrir rafbíla verði tengdar almenna raforkukerfinu. Loks haldi ekki rök um bætt raforkuöryggi, en unnið hafi verið að betrumbótum á raflínum af hálfu Landsnets og RARIK auk þess sem engin tilraun sé gerð til að útskýra hvernig virkjunin ætti að geta verið óhult fyrir áföllum eða náttúruhamförum. Vísað sé til þess sem fram komi í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 46/2016 að því neikvæðari sem afstaða Skipulagsstofnunar sé til fyrirhugaðrar framkvæmdar þeim mun strangari kröfur séu gerðar til rökstuðnings. Jafnframt sé vísað til úrskurða í máli nr. 95/2016 og máli nr. 46/2021.
Fyrirhuguð framkvæmd muni liggja um eldhraun sem óumdeilt sé að falli undir 61. gr. laga um náttúruvernd, en í 3. mgr. lagagreinarinnar segi að forðast beri að raska vistkerfum og jarðminjum sem talin séu upp í 1. og 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands um frummatsskýrslu framkvæmdarinnar hafi verið bent á að Skaftáreldahraun hafi hátt verndargildi bæði á landsvísu og heimsvísu og að ekki sé eðlilegt að meta rask á hrauni eða tap á verndargildi hrauns með því að gefa það upp sem prósentur af heildarflatarmáli, í þessu tilfelli öllu Skaftáreldahrauni eins og gert hafi verið í frummatsskýrslunni. Undir það hafi verið tekið í áliti Skipulagsstofnunar. Jafnframt hafi Landvernd og fleiri tekið undir þau sjónarmið. Horfa verði til þess hvernig heildarásýnd svæðisins breytist með fyrirhuguðum framkvæmdum. Framkvæmdin muni einnig raska fossum sem njóti verndar skv. b-lið 2. mgr. 61. gr. laga um náttúruvernd þar sem rennsli um Lambhagafossa verði ekkert a.m.k. fjóra mánuði á ári. Ekki séu í húfi brýnir almannahagsmunir sem réttlæti framkvæmdina.
Um túlkun á brýnni nauðsyn í skilningi 61. gr. laga um náttúruvernd sé m.a. vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 52/2018, en þar hafi nefndin talið að styrkari staða fyrirtækis á raforkumarkaði teldist ekki til brýnnar nauðsynjar. Nefndin hafi einnig talið að það að stuðla að auknu raforkuöryggi teldist málefnalegt markmið sem félli innan þess svigrúms til mats sem sveitarstjórn hefði við mat á brýnni nauðsyn. Kærendur telji að jafnvel þótt það geti talist málefnalegt markmið þá feli bætt raforkuöryggi á svæðinu ekki í sér brýna nauðsyn í skilningi 61. gr. laga um náttúruvernd m.a. í ljósi þess hversu vel raforkuöryggi sé tryggt á því svæði sem um ræði. Í gögnum Landsnets frá árinu 2021 megi sjá að heildar straumleysismínútur á öllu Suðurlandi hafi aðeins verið 0,09. Skaftárhreppur sé tengdur byggðalínu til austurs og vesturs og raforkuöryggi með því betra sem gerist á landinu. Þá geri frummatsskýrsla ráð fyrir að áin verði vatnslítil fyrstu fjóra mánuði ársins og því óvíst hversu mikla raforku virkjunin muni ná að framleiða yfir hávetur. Að lokum sé bent á að nýlega hafi verið lagðir strengir í jörð á svæðinu og þar með hafi raforkuöryggi verið bætt enn frekar frá því sem áður hafi verið.
Framkvæmdin komi til með að skerða landslagsheildir, ásýnd og víðerni. Horfa þurfi til þess að í landsskipulagsstefnu segi í gr. 1.4.1 að mannvirkjagerð vegna orkuvinnslu og -flutnings skuli taka mið af áherslu landsskipulagsstefnu á sjálfbæra nýtingu orkulinda og verndun víðerna og náttúru miðhálendisins. Meiri háttar mannvirkjagerð verði beint að stöðum sem rýri ekki víðerni eða landslagsheildir hálendisins. Umrædd framkvæmd muni ganga á verndargildi víðernis svæðisins, breyta ásýnd þess og gera megi ráð fyrir að náttúruupplifun breytist töluvert. Jafnvel þótt fyrrgreint ákvæði landsskipulagsstefnu eigi við um miðhálendi Íslands verði að telja að sambærileg sjónarmið eigi við um áhrifasvæði fyrirhugaðrar virkjunar í Hverfisfljóti vegna nálægðar þess við miðhálendið og Vatnajökulsþjóðgarð og yfirbragð þess sem óraskaðs svæðis, eins og fram komi í umsögnum Umhverfisstofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og áliti Skipulagsstofnunar.
Verulegt áfok sé í Skaftárhreppi og muni virkjunin skapa nýja uppsprettu vegna mikils aurburðar í Hverfisfljóti. Vatnabúskap svæðisins sé stefnt í hættu þegar virkjunin sé í rekstri. Sérstaklega sé hætt við að grunnvatn verði fyrir áhrifum snemma á vorin þegar allt vatn úr ánni verði nýtt í virkjunina, en vatnafar á svæðinu hafi orðið fyrir miklum áhrifum af náttúru- og mannavöldum á undanförnum árum. Um þetta sé vísað til skýrslunnar „Vatnafar í Eldhrauni – Náttúrulegar breytingar og áhrif veitumannvirkja“ frá Veðurstofu Íslands. Rannsaka þurfi betur áhrif virkjunarinnar á grunnvatnsstöðu í Þverá, Fossálum og Vatnamótum en það hafi ekki verið gert í matsskýrslu. Þá hafi kærendur hagsmuna að gæta sem landeigendur vegna fiskgengdar og veiði, en undanfarin ár hafi vatnsleysi á svæðinu hamlað fiskgengd. Einnig hafi ekki verið rannsakað til hlítar áhrif breytts rennslis árinnar og breytts aurframburðar á mikilvægt fuglasvæði á Brunasandi.
Virkjunin hafi ekki hlotið virkjunarleyfi frá Orkustofnun, en slíkt leyfi þurfi að vera til staðar þegar framkvæmdir hefjist.
Sú virkjun sem hér um ræði hafi fallið í biðflokk í Rammaáætlun II og það hafi haldist óbreytt í tillögum að rammaáætlun. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun séu í biðflokki þeir virkjunarkostir sem sé talið að afla þurfi frekari upplýsinga um svo meta megi á grundvelli sjónarmiða, sem fram komi í 4. mgr. 3. gr. laganna, hvort þeir eigi að falla í orkunýtingarflokk eða verndarflokk. Fram komi í 2. mgr. sömu greinar að stjórnvöldum sé ekki heimilt að veita leyfi tengd orkuvinnslu vegna virkjunarkosta sem séu í biðflokki. Framangreind lög eigi við alla virkjunarkosti, 10 MW og stærri, og eigi því ekki við um umrædda virkjun sem sé 9,3 MW. Það sé þó varhugavert að sami virkjunarkostur og hafi lent í biðflokki í rammaáætlun skuli nú vera kominn með framkvæmdaleyfi. Um sé að ræða mjög óeðlilegt undanskot og hafi Skipulagsstofnun tekið undir það sjónarmið í áliti sínu. Framkvæmdin gangi þvert á markmið umhverfislöggjafarinnar í heild sinni og sérstaklega tilgang rammaáætlunar og laga nr. 48/2011.
Ákvæði 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 byggi á reglum Evrópuréttar og hafi verið innleidd í íslenskan rétt vegna skuldbindinga Íslands samkvæmt samningum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. Í samræmi við 34. gr. samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls sé þess krafist að úrskurðarnefndin leiti ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um skýringu á þeim atriðum sem lúti að framangreindum lagaákvæðum. Verði úrskurðarnefndin að beita ákvæðum laga nr. 21/1994, um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið eins og þau gildi berum orðum um úrskurðarnefndina þótt hún sé þar ekki nefnd á nafn. Það beri nefndinni að gera samkvæmt lögjöfnun eða með öðrum hætti.
Málsrök Skaftárhrepps: Sveitarfélagið krefst þess að kröfum kærenda verði hafnað og bendir á að umhverfisáhrif Hnútuvirkjunar verði lítil sem engin eftir að framkvæmdum ljúki. Ekkert land fari undir lón, ekki muni safnast framburður í farvegi eða í kring og því muni ekkert landrof verða sem skapi áfok. Rennsli minnki svolítið á virkjuðum kafla, en að öðru leyti muni rennslissveiflur vera með sama hætti og þær hafi verið síðustu árhundruð. Framkvæmdin fari ekki inn fyrir miðhálendismörk auk þess sem hvorki verði raskað sérstæðri landslagsheild né muni ásýnd óraskaðs lands breytast að neinu leyti. Þá hafi framkvæmdaraðili breytt virkjunaráformum sínum í talsvert miklu frá upphafi, til að koma til móts við óskir, ábendingar og athugasemdir. Fyrri áform hafi gengið út á að stífla Hverfisfljót nokkurn veginn á fossbrún Lambhagafossa og hefði þá myndast talsvert inntakslón, þar sem hefði orðið nokkur aursöfnun. Leitast verði við að halda raski í lágmarki á byggingartíma, að frágangur að verktíma loknum verði til fyrirmyndar og muni eftirlitsaðili fylgja því fastlega eftir samkvæmt samkomulagi sem gert verði milli leyfishafa og leyfisveitanda áður en framkvæmdir hefjist. Vegur að virkjanastað muni verða um 30% hluta í sandorpnu hrauni, 30% í götuslóða eftir hross, sauðfé og göngufólk og síðan í túni og óræktuðu landi.
Vegna tilvísunar til þess að ekki hafi verið sýnt fram á brýna nauðsyn þess að raska hrauni og fossum, sbr. 3. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, er tekið fram að Skaftárhreppur telji að brýn nauðsyn standi til þess að virkja fallvötn skynsamlega og í takti við umhverfið. Virkjanir af þessari stærð séu að öllu leyti heppilegar þar sem þær valdi lágmarksraski, styrki raforkuöryggi og búi til sjálfbæra og græna orku. Hverfisfljót sé eitt þeirra vatnsfalla í Skaftárhreppi sem falli vel til sjálfbærrar nýtingar til raforkuframleiðslu með lágmarksraski og ásýndarbreytingu. Hvað varði aðra kosti þá dugi heimarafstöðvar allt að 200 kW skammt, vindorkunýting sé ekki fýsilegur kostur að svo stöddu og virkjun sjávarfalla sé fjarlægur möguleiki. Afhendingaröryggi raforku í sveitarfélaginu sé það næst lakasta á landinu á eftir Vestfjörðum. Hæglega geti einhverskonar áfall átt sér stað, t.d. rof á byggðalínu vegna náttúruhamfara, en við þær aðstæður sé afmarkaður eyjurekstur raforkukerfis lífæð samfélagsins. Það sé eitt af hlutverkum sveitarstjórna hvers tíma að búa samfélagi sínu sem best skilyrði til þess að eflast og dafna á sem sjálfbærastan hátt.
Því sé alfarið hafnað að lög hafi verið brotin við meðferð málsins. Gert sé ráð fyrir fyrirhuguðum virkjunaráformum í gildandi Aðalskipulagi Skaftárhrepps 2010–2022 og í deiliskipulagi, en athugasemdir Skipulagsstofnunar hafi verið lagðar til grundvallar við endanlega afgreiðslu við breytingu á aðalskipulagi og á deiliskipulagi. Með nýju svæði fyrir athafna- og iðnaðarstarfsemi við Hnútu í aðalskipulagi og lýsingu á helstu einkennum virkjunar í mati á umhverfisáhrifum sé sett fram stefna sem stuðli að markvissri þróun fyrir íbúa á svæðinu til framtíðar. Markmið breytingar á aðalskipulagi sé að auka raforkuöryggi á svæðinu og framleiða rafmagn til sölu á almennum markaði. Þá gildi einnig markmið aðalskipulagsins um iðnaðarsvæðið, sem séu m.a. að auka atvinnusköpun á öðrum sviðum en ferðaþjónustu og að raforkuvinnsla nýtist til fjölbreyttrar atvinnuuppbyggingar í sveitarfélaginu. Fyrirhuguð framkvæmd hafi verið í formlegu matsferli síðan árið 2006 með hléum og fyrir liggi matsskýrsla frá desember 2019. Í henni sé m.a. fjallað um áhrif á ásýnd svæðisins, á jarðmyndanir, gróður, lífríki og samfélag. Þá sé í skýrslunni að finna umfjöllun um mótvægisaðgerðir.
Kostir virkjunar fyrir sveitarfélagið séu augljósir. Framkvæmdin muni m.a. skapa fjölmörg störf á byggingartíma virkjunarinnar, en að honum loknum verði varanleg störf tvö til þrjú auk afleiddra starfa. Loftlínur á þessu svæði séu orðnar gamlar og þar að auki fulllestaðar. Erfitt geti verið að þjónusta rafmagnsbíla með hleðslustöðvum ef ekki komi til aukið rafmagn á svæðinu. Vegalagning muni falla vel inn í landslagið og bæta aðgengi að svæðinu. Muni virkjunin skapa það öryggi í raforkumálum sem nauðsynleg sé fyrir svæðið og tryggja að eðlileg uppbygging geti átt sér stað.
Skipulagsstofnun hafi lagt áherslu á að vísa ætti virkjanaáformum í endurskoðun aðalskipulags. Sveitarstjórn hafi hins vegar ákveðið að flýta málinu í ljósi hinnar brýnu nauðsynjar sem áður hafi verið rakin, en eyjurekstur raforkukerfis sé algerlega nauðsynlegur öryggisventill fyrir afhendingaröryggi raforku. Þá hafi Skipulagsstofnun vísað til þess að Skaftáreldahraun hafi umtalsverða sérstöðu og verndargildi þess væri hátt bæði á lands- og heimsvísu. Vissulega sé hraunið stórt og sérstakt en Hnútuvirkjun verði á svæði sem nánast enginn hafi komið á. Með tilkomu virkjunar verði hægt að skoða Skaftáreldahraunið mun betur með nýjum vegum, en það hafi jákvæð áhrif á ferðaþjónustu auk þess sem aðgengi viðbragðsaðila að hálendi Skaftárhrepps og Vatnajökli batni. Það séu almannahagsmunir að byggð haldist í blóma í Skaftárhreppi og unnt sé að taka við auknum ferðamannastraumi og vinna að frekari uppbyggingu atvinnulífs. Hvað varði athugasemdir Skipulagsstofnunar um óbyggð víðerni sé bent á að þrátt fyrir nálægð virkjunarinnar við miðhálendi liggi áhrifasvæði framkvæmdarinnar ekki innan þess, heldur sé það alfarið innan eignarmarka jarðarinnar Dalshöfða sem sé býli í ábúð á skilgreindu landbúnaðarsvæði.
Lítið rennsli verði að vetri til í farveginum milli stíflu og frárennslis frá stöðvarhúsi vegna þess að virkjunin muni nýta vatnið. Stærð virkjunar sé ákvörðuð út frá vetrarrennsli þannig að það dugi til að halda nær fullri raforkuframleiðslu. Lítið rennsli sé því ekki til marks um litla raforkuframleiðslu heldur fremur um að verið sé að nýta tiltækt vatnsmagn. Lagning jarðstrengja milli Prestbakka og Hnappavalla í Öræfasveit muni án efa bæta afhendingaröryggi raforku til Öræfasveitar, en það sé önnur saga. Jafnvel þó ætlunin sé að stöðva rekstur virkjunar þegar aurburður sé hvað mestur í Hverfisfljóti þá verði engu að síður mögulegt að keyra virkjunina á sama tíma ef þörf krefji. Þannig komi mikill aurburður ekki í veg fyrir að hægt sé að tryggja raforkuframleiðslu á svæðinu.
Áhrif virkjunar á aurburð í Hverfisfljóti séu mjög takmörkuð. Á sumrin, þegar aurburður sé hvað mestur, verði rennsli árinnar margfalt á við það sem hægt verði að veita til virkjunar og renni megnið af vatninu og aurburðinum þá um sinn náttúrulega farveg eins og áður. Áhrif á stærð uppfokssvæða verði takmörkuð við breytt vetrarrennsli í farvegi milli stíflu og stöðvarhúss, en tæplega sé hægt að tala um ný uppfokssvæði í því samhengi enda farvegurinn víðast hvar þröngur á umræddum kafla. Ekkert miðlunarlón verði sem skapað geti aursöfnun og ný uppfokssvæði heldur sé um rennslisvirkjun að ræða sem hleypi jafnt vatnsrennsli og aurburði niður farveginn jafn óðum. Vandséð sé hvernig virkjunin eigi að geta haft áhrif á grunnvatnsrennsli neðar á vatnasviðinu. Vatn verði leitt úr farveginum neðan ármóta við Eiríksfellsá og skilað aftur neðan Lambhagafossa, en leiðin eftir farveginum sé um 2,5 km að lengd og fallhæðin tæpir 130 m. Telja verði mjög ólíklegt að verulegur leki sé til grunnvatns beint úr farvegi Hverfisfljóts á nákvæmlega þessum hluta hans, svo mikill að það geti haft áhrif á grunnvatnsrennsli niður í byggð, í um 10 km fjarlægð. Til samanburðar megi geta þess að farvegur Hverfisfljóts ofan mælistaðar við Hnútu séu röskir 60 km að lengd, þar af séu meira en 40 km huldir jökli.
Í kæru sé vísað til skýrslu Veðurstofu Íslands um náttúrulegar breytingar og áhrif veitumannvirkja á vatnafar í Eldhrauni. Skemmst sé frá því að segja að veitumannvirki tengd Hnútuvirkjun verði ekki sambærileg þeim sem hafi haft áhrif á vatnafar á Skaftársvæðinu. Þau muni ekki skerða möguleika vatnsins til þess að renna út í hraunið umhverfis farveginn frá því sem nú sé.
Breytingar hafi orðið á vatnafari Hverfisfljóts síðustu ár og áratugi. Hverfisfljót hafi runnið í gljúfrið í Bárðarskarði síðan um Skaftárelda, en fram yfir síðustu öld hafi það líka runnið vestur fyrir Hnútu þegar mikið hafi verið í, en hafi ekki gert það síðustu áratugi. Langholtsfoss, sem hafi verið um 10 m á hæð, hafi horfið árið 2010 og þar myndast gljúfur. Það gæti hafa haft áhrif á vatnafar Þverárvatns en það viti þó enginn. Í kringum árið 1990 hafi varnargarðar verið settir upp á vegum Landgræðslu ríkisins vestan við Hverfisfljót til móts við túnin á Dalhöfða og innar. Þá sé farvegur Hverfisfljóts alltaf að grafa sig neðar og sjáist töluverður munur á síðustu 30 árum.
Mælingar sýni að rennsli Hverfisfljóts við Hnútu sé 91% til 98% af rennsli fljótsins við brú á þjóðvegi 1. Hlutfallið sé hæst þegar leysingar séu ofan Hnútu en lægst í þurrviðri að vetri til og endurspegli viðbótin þá innrennsli grunnvatns í farveginn milli staðanna. Erfitt sé að sjá hvernig þetta samhengi eigi að raskast með tilkomu virkjunar.
Varðandi ummæli Skipulagsstofnunar um að umfang fyrirhugaðrar 9,3 MW virkjunar séu að mestu sambærileg fyrri áformum um 15 MW virkjun sé bent á að fyrri áform hafi gengið út á að stífla Hverfisfljót nokkurn veginn á fossbrún Lambhagafossa og hefði myndast talsvert inntakslón við það á flæðunum ofan við fossana. Um hafi verið að ræða rennslisvirkjun með möguleika á að nýta rennslissveiflur í Hverfisfljóti. Líklega hefði orðið nokkur aursöfnun í inntakslóni. Núverandi áform gangi hins vegar út á mun minna inntakslón í tiltölulega þröngum farvegi Hverfisfljóts, skammt neðan ármóta Hverfisfljóts og Eiríksfellsár. Möguleikar á aursöfnun í inntakslóni verði mjög takmarkaðir og að sama skapi verði engir miðlunarmöguleikar. Ákvörðun um að uppsett afl virkjunar verði 9,3 MW byggi á greiningu á rennslisgögnum sem hafi leitt í ljós að með því að miða virkjað rennsli við 9,5 m3/s sé tryggt að virkjunin nái að halda fullum afköstum nær allt árið. Það feli í sér hagkvæmni.
Einnig bendi sveitarfélagið á að það sé skilyrði fyrir framkvæmdaleyfi að öll leyfi þurfi að vera til staðar þegar framkvæmdir hefjist, þ.m.t. virkjanaleyfi.
Að lokum vísar sveitarfélagið til álits Orkustofnunar, dags. 10. ágúst 2022, sem stofnunin veitti í tilefni af fyrirspurnum skipulagsnefndar sveitarfélagsins um áhrif virkjunarinnar á afhendingaröryggi raforku og væntanleg orkuskipti. Í svari stofnunarinnar kemur fram að almennt sé talið að orkuframleiðsla innan ákveðins svæðis geti haft jákvæð áhrif á afhendingaröryggi raforku innan svæðisins og jafnvel út fyrir það í gegnum byggðalínu sem svæðið tengist. Íslenska raforkukerfið sé samtengt og því megi segja að hægt sé að nýta alla raforku til orkuskipta á landsvísu óháð framleiðslustað. Ef gert sé ráð fyrir um 70% aflnýtingu á hinni fyrirhuguðu 9,3 MW virkjun þá yrði raforkuframleiðslan um 57 milljónir kWH á ári sem samsvari ársnotkun um 23.000 rafbíla eða rúmlega 10% fólksbíla í umferð á Íslandi.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur ítreka málsrök sín um að álit Skipulagsstofnunar hafi ekki verið lagt til grundvallar við veitingu framkvæmdaleyfisins því greinargerð hafi vantað. Breyti þar engu um að sveitarstjórn hafi fjallað um málið í aðalskipulagsbreytingu og deiliskipulagi, en lögum samkvæmt sé greinargerð nauðsynleg. Hverfisfljótið eigi sér enga hliðstæðu og sé gönguleiðin frá Miklafelli, um Hnútu og niður fyrir Lambhagafossa sem opin bók um áhrif elda og ísa. Sé áréttað að náttúrugersemar muni eyðileggjast með virkjuninni, en um áhrif á umhverfið sé vísað til kæru og álits Skipulagsstofnunar. Sérstöðu, mótunarsögu og virði þessa einstaka svæðis verði gjörspillt með áformuðum framkvæmdum.
Bent sé á að virkjunina eigi að tengja inn á tengivirki við Prestbakka og þar með inn á almenna raforkunetið. Virkjunin muni því ekki auka framboð raforku að neinu ráði í Skaftárhreppi meira heldur en á landinu öllu, nema að Skaftárhreppur aftengist almenna netinu. Rök sveitarfélagsins hvað varði sjálfbæra þróun innan þess séu því haldlaus. Raforkuöryggi í Skaftárhreppi sé með því besta á landinu eins og frammistöðuskýrslur Landsnets sýni fram á. Ef sú ólíklega staða kæmi upp að netið myndi rofna frá báðum áttum þá væri í þeim tilvikum nærtækara, hagkvæmara og umhverfisvænna að koma upp varaaflstöð þar sem rafmagn væri geymt á rafhlöðum. Ótækt sé að halda því fram að öll samfélög á landinu þurfi virkjun til að tryggja eyjakeyrslu. Í öllu falli þyrfti að fara fram valkostagreining á mögulegri varaaflstöð eða frekari raforkuvinnslu þar sem Hnútuvirkjun sé langt því frá að vera eini kosturinn. Þar að auki hyggi Landsvirkjun á stækkun Sigöldustöðvar um 65 MW, en sú aukning muni fara inn á almenna netið og berast tengivirkinu við Prestbakka beint. Tenging við almenna netið veiti næga raforku og takmarkist af afhendingargetu en ekki raforkuframleiðslu.
Fullyrðingar sveitarfélagsins um aukna atvinnumöguleika á svæðinu séu órökstuddar og rangar, en ekki verði um aukna atvinnumöguleika að ræða þar sem raforkan fari inn á almenna netið og framboðsaukning á raforku því ómarktæk. Vatnsaflsvirkjanir séu margar mannlausar og eftirlit með þeim geti verið fjarstýrt hvar sem er á landinu. Ekkert atvinnuleysi sé í Skaftárhreppi, þvert á móti hafi þurft að „flytja inn“ vinnuafl. Þá muni virkjunin hafi neikvæð áhrif á undirstöðuatvinnugrein sveitarfélagsins, þ.e. náttúrutengda ferðaþjónustu og útivist. Hvað varði málsrök um orkuskipti ökutækja sé bent á þá staðreynd að hleðslustöðvar séu tengdar almenna raforkukerfinu. Jafnvel þó allur bílafloti landsmanna yrði rafvæddur yrði það einungis 3–5% aukning á raforkunotkun landsmanna samkvæmt skýrslu Rafbílasambands Íslands. Orkuskipti ökutækja séu því vel framkvæmanleg án Hnútuvirkjunar. Sveitarfélagið hafi hvorki skilning á inntaki náttúruverndar né skerðingu víðerna en ljóst sé að nálægð fyrirhugaðra virkjunarmannvirkja verði langt innan 5 km fjarlægðar í skilgreiningu laga nr. 60/2013 um náttúruvernd á víðernum. Þar af leiðandi muni virkjunin hafa bein áhrif til þess að rýra víðerni innan miðhálendis Íslands. Að lokum sé bent á ósamræmi í umsögn sveitarfélagsins og deiliskipulagi varðandi rennslislón. Í deiliskipulagi komi fram að gert sé ráð fyrir rennslislóni en í umsögninni sé því haldið fram að ekkert lón verði til staðar.
Málsrök leyfishafa: Við meðferð málsins barst nefndinni minnisblað verkfræðistofu sem tekið var saman fyrir leyfishafa. Þar kemur m.a. fram að aur verði veitt jafn óðum um veitumannvirki og eftir atvikum um virkjun enda ekki um miðlun vatns eða aurburðar að ræða. Á vetrum þegar nær allt vatn fari um virkjun sé hverfandi aurburður í Hverfisfljóti. Á sumrum þegar aurburður sé hvað mestur verði rennsli árinnar margfalt á við það sem hægt verði að veita til virkjunar og renni megnið af vatninu og aurburðinum þá um náttúrulegan farveg. Ekkert miðlunarlón verði við virkjunina sem geti skapað aursöfnun og ný uppfokssvæði.
——-
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun sveitarstjórnar Skaftárhrepps frá 27. apríl 2022 að veita framkvæmdaleyfi fyrir Hnútuvirkjun í Hverfisfljóti. Verður fyrst tekin afstaða til aðildar kærenda að málinu en óskað var nánar skýringa um hagsmuni þeirra, umfram það sem greint var frá í kæru og bárust þær með bréfi, dags. 9. janúar 2023.
Það er skilyrði aðildar í málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta tengda viðkomandi ákvörðun, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, nema lög mæli á annan veg. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt ber þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir lögverndaða hagsmuni þeirra að fá leyst úr ágreiningi kærumálsins.
Þverárfélagið ehf. á jörðina Þverá, sem liggur að jörðinni Dalshöfða um Skaftáreldahraun. Um tveir kílómetrar eru frá framkvæmdasvæðinu að landi jarðarinnar. Hins vegar eru 10-15 kílómetrar þaðan heim að bænum á Þverá. Telja eigendur félagsins að töluverð sjónmengun verði vegna fyrirhugaðrar virkjunar, annars vegar frá „rörinu“ sem muni liggja frá framkvæmdasvæðinu og hins vegar frá „ljósaborginni“ sem muni sjást frá jörðinni. Af þessu tilefni má athuga að gert er ráð fyrir því að þrýstipípa virkjunarinnar verði að mestu grafin niður og mun hún því naumast verða greinileg, þótt unnt verði að sjá önnur mannvirki virkjunarinnar úr fjarlægð. Þar sem hins vegar er um verulega fjarlægð að ræða að meginframkvæmdasvæði virkjunarinnar verður ekki talið að þessir hagsmunir séu svo verulegir að játuð verði kæruaðild vegna grenndar.
Af hálfu félagsins hefur jafnframt verið vísað til þess að „vatn úr fljótinu fari undir hraunið og komi í ána Þverá.“ Sjóbirtingur sé í ánni og geti fiskrækt og veiði orðið fyrir „hnjaski“, ef rennsli í ánni minnki. Þessi meintu áhrif fá ekki hald í áliti Skipulagsstofnunar frá 3. júlí 2020 um mat á umhverfisáhrifum virkjunar í Hverfisfljóti. Þar segir að áhrif á vatnafar felist fyrst og fremst í skertu rennsli á þeim hluta Hverfisfljóts sem verði virkjaður. Ekki sé að vænta áhrifa vegna vatnssöfnunar eða breytingu á grunnvatni og uppsprettum þar sem gert sé ráð fyrir rennslisvirkjun án miðlunar. Áhrif á vatnafar séu staðbundin og að mestu leyti bundin við fyrstu fjóra mánuði ársins. Afleidd áhrif á fisk verði engin þar sem áin sé ekki fiskgeng á framkvæmdasvæðinu. Telur nefndin ekki efni, á þeim grundvelli, til að þetta veiti aðild að málinu.
Þá kemur fram af hálfu félagsins að í gegnum tíðina hafi gerst að Hverfisfljót hafi hlaupið í Þverá og að það muni frekar gerast ef fyrirstaða eða lón sé í fljótinu. Hvorki í matsskýrslu framkvæmdar né áliti Skipulagsstofnunar um framkvæmdina er vikið að þessari áhættu. Virðist enda langsótt að varnargarðar og stíflumannvirki á þessu svæði geti haft afgerandi áhrif um flóðastefnu þannig að aukin hætta verði á því að vatni verði veitt inn á land Þverár við þessar aðstæður. Verður því ekki heldur játuð aðild á þessum grundvelli.
Að endingu telur félagið að rök standi til þess að játa því aðild vegna þess að það eigi á hættu að þegar lónið tæmist verði mikið „drullu- og sandfok“ yfir jörðina. Vegna þessa má athuga, sem segir í niðurstöðum álits Skipulagsstofnunar, að vegna mikils aurburðar þurfi að loka fyrir inntak virkjunarinnar og hleypa öllu rennsli framhjá inntaki hennar um tveggja mánaða tíma á ári hverju. Jafnframt verði seti skolað reglulega burt frá inntaksmannvirkjum. Þá verði inntaksmannvirki hönnuð með það fyrir augum að skola aur aftur út í farveg árinnar neðan stíflu. Er í deiliskipulagi virkjunarinnar auk þessa mælt fyrir um bann við haugsetningu sets frá virkjuninni, í samræmi við álitið. Í ljósi þess að hönnun og útfærsla mannvirkja sem ætlað sé að veita aur hjá virkjuninni liggur ekki að öllu leyti fyrir, er að mati nefndarinnar rétt að játa Þverárfélaginu aðild að málinu.
Kærandi A á sumarbústaðinn Seljaland sem stendur á lóð í landi þeirrar jarðar í hlíðinni nokkru austan við Dalshöfða. Kemur fram af kæranda hálfu að vegagerð að virkjuninni muni á löngum kafla eiga sér stað í landi Seljalands. Muni vegurinn liggja í túnfæti Seljalands, um 100 m frá bæjardyrum, og fyrirsjáanlega lækka jörðina mjög í verði og rýra lífsgæði ábúenda. Einnig verði áfok af framkvæmdunum. Þessir hagsmunir eru ekki skýrðir nánar í neinu verulegu og er A ekki meðal eigenda jarðarinnar Seljalands. Þótt ekki sé útilokað að A verði fyrir einhverjum áhrifum af framkvæmdum vegna aukinnar umferðar um veg sem liggur að vísu nokkuð frá lóð hennar verða þeir ekki taldir svo verulegir að henni verði játuð kæruaðild.
Að endingu kemur fram að B eigi jörðina Hruna á Brunasandi. Bæjarhús þeirrar jarðar eru í um 13–14 km fjarlægð frá meginframkvæmdasvæði virkjunarinnar. Fram kemur að veiðiréttur í Eldvatni fylgi þeirri jörð, en það renni saman við Hverfisfljót og að fiskgengd gæti raskast. Þá er gefið yfirlit um hlunnindamat í fasteignabók. Af þessu tilefni vísast til þess sem áður segir um áhrif á fiska í umfjöllun í áliti Skipulagsstofnunar. Þá er greint frá landamerkjum jarðarinnar og að þau liggi að Dalshöfða á Brunasandi norðan þjóðvegar, án þess að gefin sé nánari skýring á grenndarhagsmunum. Verður ekki álitið að B njóti kæruaðildar að málinu vegna grenndar á grundvelli þessa.
——-
Undirbúningur að virkjun Hverfisfljóts í Skaftárhreppi við Hnútu hefur staðið um nokkurt skeið svo sem áður er rakið. Var upphaflega gert ráð fyrir að uppsett afl virkjunar yrði 2,5 MW, en í tillögu að matsáætlun frá árinu 2008 vegna mats á umhverfisáhrifum samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum var ráðgert að reisa 15 MW virkjun. Í frummatsskýrslu leyfishafa frá september 2017 er greint frá áformum um að reisa 9,3 MW virkjun. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sem lá fyrir 3. júlí 2020, tók mið af þeirri framkvæmd.
Kærendur telja hina fyrirhuguðu virkjanaframkvæmd í mótsögn við markmið umhverfislöggjafar þar sem hún hafi áður verið í biðflokki í rammaáætlun samkvæmt lögum nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laganna er með þeirri áætlun mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem er að finna virkjunarkosti megi nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau eða kanna frekar. Í 3. mgr. lagagreinarinnar er gildissvið áætlunarinnar m.a. bundið við virkjunarkosti sem hafi uppsett rafafl 10 MW eða meira og fellur hin kærða framkvæmd því ekki undir áætlunina.
Í athugasemdum við 3. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 48/2011 segir að það horfi til einföldunar að miða við ákveðin stærðarmörk og að gildandi stjórnsýsluferlar hverju sinni nægi til að tryggja þá hagsmuni sem frumvarpinu sé ætlað að vernda þegar um sé að ræða smærri virkjanir. Að áliti nefndarinnar vekja þessi viðmið um stærðarmörk uppsetts afls virkjunar spurningar um staðlaða aðferðarfræði við flokkun virkjunarkosta. Þrátt fyrir framangreint verður þó ekki talinn ágalli á hinu kærða framkvæmdaleyfi að breytt áform um uppsett afl virkjunarinnar, sem gerð er nánari grein fyrir í matsskýrslu framkvæmdar, hafi leitt til þess að hún félli utan gildissviðs verndar- og orkunýtingaráætlunar.
——-
Kærendur hafa í máli þessu haldið því fram að þörf sé á áliti EFTA-dómstólsins við úrlausn málsins. Í lögum nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið er kveðið á um heimildir dómara til að afla ráðgefandi álits EFTA- dómstólsins vegna mála sem rekin eru fyrir héraðsdómstólum, Félagsdómi og Hæstarétti. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að nefndum lögum kemur fram að í 34. gr. samnings milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls sé kveðið á um lögsögu EFTA-dómstólsins til þess að gefa ráðgefandi álit um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið. Segir svo að EFTA-ríkjunum sé veitt heimild í ákvæðinu til að takmarka rétt dómstóla sinna til að leita álits sem þessa við þá dómstóla sem kveði upp úrlausnir sem sæti ekki málskoti samkvæmt lögum. Þá er tekið fram að sú leið sé valin að leggja til að héraðsdómstólum verði veitt þessi heimild til jafns við Hæstarétt. Loks að taka verði tillit til þess að Félagsdómur kveði upp endanlega dóma á sínu sviði en á vettvangi hans geti reynt á atriði sem lúti að skýringu EES-reglna.
Hvorki er í nefndum lögum né frumvarpi vikið að úrskurðarnefndum, þótt allnokkrar væru starfandi á þeim tíma, eða heimildum þeirra. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála var sett á fót með lögum nr. 130/2011, sem tóku gildi 1. janúar 2012. Á sama tíma fóru fram viðamiklar lagabreytingar, sbr. einkum lög nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins. Löggjafinn breytti hins vegar ekki lögum nr. 21/1994 af því tilefni. Verður ekki séð af framangreindu að úrskurðarnefndin geti leitað ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins og þykir rétt að árétta í því sambandi að úrskurðum nefndarinnar verður skotið til dómstóla, sem eftir atvikum geta leitað slíks álits samkvæmt ákvæðum laga nr. 21/1994.
——-
Í 11. gr. laga nr. 106/2000 er fjallað um álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum en slíkt mat er veigamikill þáttur í rannsókn máls þegar leyfi er gefið út vegna matsskyldra framkvæmda. Samkvæmt 1. mgr. lagagreinarinnar skal Skipulagsstofnun gefa rökstutt álit sitt á því hvort matsskýrsla uppfylli skilyrði laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt. Í álitinu skal m.a. gera grein fyrir helstu forsendum matsins, þ.m.t. gildi þeirra gagna sem liggja því til grundvallar, og niðurstöðum þess. Jafnframt skal fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á athugasemdum og umsögnum við frummatsskýrslu. Eru þannig gerðar kröfur um form og efni álits stofnunarinnar í þeim tilgangi að renna styrkari stoðum undir síðari ákvarðanir á grunni þess. Þá kemur fram í 2. mgr. ákvæðisins að telji Skipulagsstofnun að setja þurfi frekari skilyrði fyrir framkvæmdinni eða áskilja frekari mótvægisaðgerðir en fram komi í matsskýrslu skuli stofnunin tilgreina skilyrðin og mótvægisaðgerðirnar og færa rök fyrir þeim.
Meðal þess sem tilgreint er í áliti Skipulagsstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar er hvaða gögn lágu fyrir við meðferð málsins, m.a. matsskýrsla framkvæmdaaðila og umsagnir og athugasemdir er bárust vegna frummatsskýrslu ásamt viðbrögðum framkvæmdaaðila við þeim. Er álitið að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglna um mat á umhverfisáhrifum og m.a. greint frá því að í henni hafi komið fram og verið skoðaðir aðrir kostir um staðsetningu aðkomuvegar og útfærslu virkjunar auk þess sem bæði aflmeiri og aflminni virkjun hafi komið til skoðunar á fyrri stigum. Nánar er greint frá þessum valkostum í álitinu.
Í álitinu er fjallað um áhrif framkvæmdanna á ólíka umhverfisþætti og þeim gefin vægiseinkunn. Í niðurstöðu er ályktað að Hnútuvirkjun muni hafa neikvæð áhrif á Skaftáreldahraun, sem hafi hátt verndargildi á lands- og heimsvísu og hafi umtalsverða sérstöðu. Hvers kyns rask á hrauninu rýri verndargildi þess og sé því ekki sé hægt að horfa til stærðar hraunsins og hlutfallslegs rasks þess eins og gert sé í matsskýrslu. Svæðið njóti sérstakrar verndar á grundvelli 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og þótt ákveðin óvissa sé fyrir hendi um hve stór hluti þess sé sandorpinn eða gróinn hafi svæðið sérstakt verndargildi umfram flest önnur hraun vegna jarðsögulegs mikilvægi þess og hafi ekki verið sýnt fram á brýna nauðsyn þess að hrauninu verði raskað.
Fram kemur að horfa þurfi til þess að framkvæmdirnar séu innan Kötlu-jarðvangs sem hafi hlotið viðurkenningu UNESCO sem jarðvangur (e. Global Geopark). Einnig liggi fyrir að Núpahraun verði fyrir talsverðu raski, en það njóti einnig sérstakrar verndar samkvæmt lögum um náttúruvernd. Áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á jarðmyndanir verði verulega neikvæð og skoða þurfi vel í skipulagsgerð og áður en leyfi verði veitt hvort það rask á hraunum sem þeim fylgi sé ásættanlegt. Þá vísar stofnunin til þess að samkvæmt Landsskipulagsstefnu 2015–2026 skuli sérkennum miðhálendisins og náttúrugæðum viðhaldið m.a. með verndun víðerna og landslagsheilda. Sambærileg sjónarmið eigi við um áhrifasvæði virkjunar í Hverfisfljóti sem sé neðan miðhálendismarkanna.
Fyrirhugaðar framkvæmdir muni hafa verulega neikvæð áhrif á jarðmyndanir, landslag og víðernisupplifun og talsverð neikvæð áhrif á ferðaþjónustu og útivist. Áhrif á vatnafar felist aðallega í skertu rennsli á 2,5 km löngum kafla, einkum frá miðjum desember fram í apríl þegar rennsli á þeim kafla verði hverfandi. Bent sé á að Lambhagafossar njóti verndar samkvæmt 61. gr. laga nr. 60/2013. Að lokum telji Skipulagsstofnun nauðsynlegt að í deiliskipulagi og leyfum til virkjunarinnar verði sett skilyrði um að set, sem safnist ofan stíflu, skuli komið aftur út í farveg árinnar en ekki haugsett utan hans með tilheyrandi hættu á sandfoki. Skipulagsstofnun telur loks að ekki hafi verið sýnt fram á brýna nauðsyn fyrir röskun á Skaftáreldahrauni, þ.e. brýna almannahagsmuni, sem vísað hafi verið til í skýringum með 61. gr. laga nr. 60/2013. Í ljósi sérstöðu hraunsins verði að gera kröfu um að sýnt sé fram á það með afdráttarlausari hætti í skipulagsgerð vegna framkvæmdaáformanna og áður en komi til leyfisveitinga.
—–
Fjallað er um framkvæmdaleyfi í skipulagslögum nr. 123/2010. Samkvæmt 4. mgr. 13. gr. laganna skal sveitarstjórn við útgáfu framkvæmdaleyfis fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir, en jafnframt skal hún ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd og annarra laga og reglugerða sem við eiga. Þar að auki hafa 14. gr. sömu laga, sem og 13. gr. laga nr. 106/2000, þýðingu þegar um matsskylda framkvæmd er að ræða. Í 2. mgr. beggja þessara lagagreina er fjallað um hvernig líta skuli til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Lengst af voru þessar lagagreinar samhljóða um að við leyfisveitingu bæri leyfisveitanda að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar.
Með lögum nr. 96/2019 var lögum nr. 123/2010 og lögum nr. 106/2000 breytt og er nú kveðið á um að leyfisveitanda beri að leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar til grundvallar. Jafnframt er kveðið á um að taka skuli saman greinargerð um afgreiðslu leyfis. Í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga er mælt fyrir um að þetta skuli gert í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum, en í 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 er kveðið á um að í slíkri greinargerð skuli gera grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu er vikið frá niðurstöðu álitsins. Einnig skuli leyfisveitandi taka afstöðu til tengdra leyfisveitinga þegar tilefni er til ef um það er fjallað í áliti Skipulagsstofnunar.
Í athugasemdum með þeirri grein frumvarps þess er varð að lögum nr. 96/2019 kemur fram að þessi breyting á orðalagi um að álit Skipulagsstofnunar sé lagt til grundvallar við ákvörðun, sé í samræmi við breytingu á 8. gr. tilskipunar 2011/92/ESB sem gerð hafi verið með tilskipun 2014/52/ESB. Fyrir þá breytingu hafi sagt: „Í tengslum við málsmeðferð við veitingu leyfis ber að taka mið af niðurstöðum samráðs og þeim upplýsingum sem teknar hafa verið saman skv. 5., 6. og 7. gr.“ en nú segi: „Við málsmeðferð við veitingu leyfis fyrir framkvæmd ber að taka viðeigandi tillit til niðurstaðna úr samráði og þeirra upplýsinga sem teknar hafa verið saman skv. 5. til 7. gr.“
Í 18. gr. breytingarlaga nr. 96/2019 er kveðið á um lagaskil og skulu matsskyldar framkvæmdir hlíta málsmeðferð samkvæmt eldri lögum ef tillaga að matsáætlun hefur borist Skipulagsstofnun fyrir gildistöku laga nr. 96/2019, svo sem hér hagar til. Samkvæmt 2. mgr. 13. laga nr. 106/2000 var því sveitarstjórn skylt að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Sambærilegt lagaskilaákvæði var ekki sett í tengslum við áðurgreinda breytingu á skipulagslögum og bar því að leggja álit Skipulagsstofnunar til grundvallar leyfisveitingu, í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sem gilti við samþykkt hins kærða framkvæmdaleyfis. Það verður þó ekki séð að í þessu hafi falist sú efnisbreyting að hafi þýðingu við úrlausn þessa máls, svo fremi að báðum ákvæðum sé fullnægt.
Þótt að álit Skipulagsstofnunar skuli lagt til grundvallar með þessum hætti er það ekki bindandi í þeim skilningi að leyfisveitandi geti ekki vikið frá athugasemdum eða ábendingum sem þar eru settar fram, enda sé það gert með fullnægjandi rökstuðningi. Það er í samræmi við þá verkaskiptingu sem löggjafinn hefur ákveðið, þ.e. að sveitarstjórnir hafi vald til að annast gerð skipulagsáætlana og veiti framkvæmdaleyfi, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga, en Skipulagsstofnun hafi í samræmi við 4. gr. sömu laga eftirlit með framkvæmd þeirra laga auk þess að framfylgja ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum.
Verður nú fjallað um hvort skilyrðum til veitingar framkvæmdaleyfis hafi verið fullnægt í máli því sem hér er til úrlausnar. Kemur þar til skoðunar málsmeðferð við hina kærðu leyfisveitingu, m.a. að teknu tilliti til þess mats á umhverfisáhrifum sem fram fór sem hluti af undirbúningi hennar. Er ljóst að skyldur sveitarstjórnar sem leyfisveitanda eru ríkar við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum og er í lögum kveðið á um ákveðna málsmeðferð og skilyrði þess að leyfi verði veitt. Auk skipulagslaga og laga nr. 106/2000, sem áður eru nefnd, ber að líta til stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, svo og til ýmissa verndarákvæða í lögum, eftir því sem við á, s.s. í lögum nr. 60/2013, lögum nr. 64/1994 um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum sem og lögum nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði.
——
Með umsókn til skipulags- og byggingarfulltrúa Skaftárhrepps, dags. 5. apríl 2022, sótti framkvæmdaraðili um leyfi fyrir allt að 9,3 MW vatnsaflsvirkjun í Hverfisfljóti. Umsókninni fylgdi álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og var tekin afstaða til helstu atriða í álitinu í umsókninni. Var þar einkum vísað til umfjöllunar sveitarstjórnar Skaftárhrepps við meðferð deiliskipulags sem og skilmála deiliskipulagsins, sem víkja m.a. að hönnun mannvirkja og að því að set sem safnist saman ofan stíflu skuli komið aftur í farveg árinnar en sé ekki haugsett. Í greinargerð sem fylgdi umsókninni kom m.a. fram að framkvæmdin væri áfangaskipt á 30–36 mánuði og væri áætluð gangsetning virkjunar um áramótin 2024/2025. Þar var sett fram nánari lýsing á umfangi framkvæmdar jafnframt því að byggt var á og fjallað um aðalskipulag og deiliskipulag framkvæmdarinnar. Þá var þar greint frá niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar á þá áhrifaþætti sem skilgreindir voru í matsferlinu og dregin saman áhrif þeirra með því að gefa þeim svonefnda vægiseinkunn. Þar kom m.a. fram að mikil áhersla væri lögð á ítarlegt framkvæmdaeftirlit þannig að raski á eldhrauni yrði haldið í algjöru lágmarki. Þetta ætti einkum við gerð aðkomuvegar að stöðvarhúsi, en einnig gerð stöðvarhússins sjálfs, frárennsliskurðar og hluta af þrýstipípu.
Á fundi skipulagsnefndar Skaftárhrepps 25. apríl 2022 var tekin fyrir umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir Hnútuvirkjun. Á fundinum var bókað að lagt væri til við sveitarstjórn að leyfið yrði veitt samkvæmt framlögðum gögnum og gefið út skv. reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Jafnframt var bókað að framkvæmdaraðila væri bent á nauðsyn þess að taka tillit til vegabóta á heimreið frá þjóðvegi að Dalshöfða. Tillaga skipulagsnefndar Skaftárhrepps um veitingu hins kærða leyfis var samþykkt á fundi sveitarstjórnar 27. apríl 2022. Enginn sérstakur rökstuðningur eða greinargerð fyrir samþykkt leyfisins virðist hafa legið fyrir við undirbúning málsins hjá sveitarstjórn. Í fundargerð sveitarstjórnar við umfjöllun um málið er að finna bókun meirihluta sveitarstjórnar þar sem segir: „Sveitarstjórn Skaftárhrepps telur að virkjun í Hverfisfljóti muni bæta tekjumöguleika sveitarfélagsins til framtíðar, bæði með beinum og óbeinum hætti, hvort sem er með störfum á uppbyggingartíma eða til framtíðar. Jafnframt muni virkjunin gefa græna orku sem aflað er innan sveitarfélagsins á ábyrgan hátt og með sjálfbærni að leiðarljósi. Virkjunin mun einnig bæta öryggi á afhendingu raforku í sveitarfélaginu. Framkvæmd þessi samræmist aðgerðaráætlun stjórnvalda varðandi orkuskipti á landinu en í henni er stefnt að því að auka hlutdeild innlendra endurnýjanlegra orkugjafa á kostnað jarðefnaeldsneytis“. Í bókun minnihluta sveitarstjórnar var lagst gegn veitingu leyfisins, en efni þeirrar bókunar verður ekki rakið hér. Hið útgefna framkvæmdaleyfi, dags. 12. maí 2022, vísar til og tekur upp efni þessara bókana jafnframt því að vísað er til umsóknar um framkvæmdaleyfi, en hefur ekki að geyma sjálfstæðan rökstuðning. Þar er auk þess engin afstaða tekin til annarra leyfisveitinga.
Það gerðist síðar, á fundi sveitarstjórnar Skaftárhrepps 9. ágúst 2022, að samþykkt var ný bókun um Hnútuvirkjun, í tilefni af umsögn sveitarfélagsins í kærumáli þessu. Líta verður svo á að í bókuninni komi fram fyllri rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun. Þar var lögð áhersla á að til yrðu, að framkvæmdum loknum, varanleg tvö til þrjú störf, auk afleiddra starfa tengdum viðhaldi mannvirkja o.fl. Þá var rakið að raforkunotkun í sveitarfélaginu fari vaxandi. Segir þar í dæmaskyni frá að býli í 20 tonna kjötframleiðslu auk nokkurrar ferðaþjónustu þurfi að fjárfesta í 80 kW varaaflsstöð til að geta haldið fullum afköstum í rafmagnsleysi. Þá megi einnig benda á að hraðhleðslustöð fyrir rafmagnsbíla taki 150 kW. Á þessu sjáist að smávirkjanir, allt að 200 kW, séu engan veginn nægar til að tryggja það raforkuöryggi sem þurfi „hér á milli sanda“ komi til langvarandi straumleysis auk þess að vandséð sé hvar slíkar smávirkjanir ættu að vera. Síðan segir: „Ljóst er að virkjunarframkvæmd sem þessi, eins og aðrar slíkar, hafa raskanir í för með sér, einkum á framkvæmdatíma og þær breyta ásýnd lands, slíkt á einnig við um smávirkjanir. Þessi framkvæmd við Hnútu hefur hins vegar afar jákvæð áhrif á atvinnuuppbyggingu og raforkuöryggi í Skaftárhreppi, ásamt möguleika á eyjurekstri raforkukerfisins, komi til einhverskonar áfalla í dreifikerfi raforku. Jafnframt má reikna með jákvæðum áhrifum á ferðaþjónustuna, þar sem bætt aðgengi mun skapast að einstakri náttúruperlu innan Skaftárhrepps. Þar er um að ræða gljúfur Hverfisfljóts í Bárðarskarði, stórbrotin náttúruundur sem myndast hafa frá Skaftáreldum árið 1783. Gljúfur sem alfarið eru utan framkvæmdasvæðis virkjunarinnar.“
Í málsrökum sveitarfélagsins fyrir úrskurðarnefndinni kemur fram að athugasemdir Skipulagsstofnunar hafi verið lagðar til grundvallar við endanlega afgreiðslu aðalskipulagsbreytingar og deiliskipulags fyrir umrætt svæði. Í deiliskipulagi fyrir framkvæmdasvæðið, dags. í október 2021, sem samþykkt var í sveitarstjórn 20. janúar 2022, er greint frá matsskýrslu framkvæmdar og áliti Skipulagsstofnunar. Þar er áhrifasvæði virkjunarinnar lýst sem og staðháttum á skipulagssvæðinu. Í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins er fjallað um áhrif á nánar tilgreinda umhverfisþætti og lýst mögulegum mótvægisaðgerðum. Loks eru settir skilmálar í deiliskipulaginu fyrir fyrirhugaða framkvæmdaþætti virkjunarinnar. Varða þeir útfærslu framkvæmda og hönnun mannvirkja, útskolun á seti sem safnist í stíflu, efnistökuáætlun, endurheimt lands, landmótun og frágang, hönnun vega, vernd garðhleðslna, umhverfisstjórnunaráætlun og frágang vinnubúða, stöðvarhúss og tengdra mannvirkja. Fram kemur að skilmálar þessir byggi á áliti Skipulagsstofnunar og hafi verið settar í deiliskipulagið samkvæmt ábendingu stofnunarinnar, þar sem mikilvægt hafi verið talið að skilyrði sem sett væru fram í álitinu ættu sér stoð í skipulagsákvæðum deiliskipulagsins.
Að áliti nefndarinnar verður ekki hjá því litið að við undirbúning eða útgáfu hins kærða leyfis var ekki tekin saman sérstök greinargerð um afgreiðslu framkvæmdaleyfisins þar sem álit Skipulagsstofnunar væri beinum orðum lagt til grundvallar, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, en sveitarfélaginu bar jafnframt, svo sem áður er rakið, að taka rökstudda afstöðu til álits stofnunarinnar, skv. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Verður skortur á sérstakri greinargerð þessari þó ekki látinn valda ógildingu hins kærða framkvæmdaleyfis einn og sér heldur verður litið til efnislegs innihalds viðkomandi fundargerðar sveitarstjórnar, sbr. einnig það sem áður er rakið um efni rökstuðnings. Til þess er þá að líta að eigi verður ráðið af hinni kærðu ákvörðun hvort sveitarstjórn hafi við útgáfu framkvæmdaleyfis kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kannað hvort framkvæmdin væri sú sem lýst sé í matsskýrslu. Þá voru þeir skilmálar sem settir voru í deiliskipulagi ekki teknir upp í hinni kærðu ákvörðun né nokkur tilvísun gerð til fyrri meðferðar málsins eða lýsingu framkvæmdar í leyfisumsókn.
Lögbundin skylda til rökstuðnings er mikilvægur þáttur í málsmeðferð leyfisveitingar vegna framkvæmdar sem sætt hefur mati á umhverfisáhrifum, enda til þess fallin að stuðla að því að markmið b-liðar 1. gr. skipulagslaga verði náð, sem og markmið laga um mat á umhverfisáhrifum sem talin eru upp í 1. gr. þeirra laga. Verður því að telja þetta til verulegs annmarka við meðferð þessa máls.
——
Samkvæmt 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga skal sveitarstjórn, við útgáfu framkvæmdaleyfis, ganga úr skugga um að gætt hafi verið að ákvæðum laga um náttúruvernd og annarra laga og reglugerða sem við eiga. Í 61. gr. laga nr. 60/2013 er fjallað um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja. Nær verndin m.a. til eldhrauna, gervigíga og hraunhella sem myndast hafa eftir að jökull hvarf af landinu á síðjökultíma, sem og fossa og nánasta umhverfis þeirra að því leyti að sýn að þeim spillist ekki, sbr. 2. mgr. ákvæðins, en í 3. mgr. er tiltekið að m.a. beri að forðast að raska jarðminjum sem taldar séu upp í 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Þá beri áður en leyfi er veitt að leita umsagnar Umhverfisstofnunar og viðkomandi náttúruverndarnefndar nema fyrir liggi staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag þar sem umsagnir skv. 1. og 2. mgr. 68. gr. liggi fyrir, en svo hagar til hér.
Í áliti Skipulagsstofnunar, dags. 3. júlí 2020, er rakið svo sem áður segir, að Hnútuvirkjun muni hafa neikvæð áhrif á Skaftáreldahraun, sem hafi hátt verndargildi á lands- og heimsvísu og hafi umtalsverða sérstöðu. Hvers kyns rask á hrauninu rýri verndargildi þess og sé því ekki hægt að horfa til stærðar hraunsins og hlutfallslegs rasks þess eins og gert sé í matsskýrslu. Svæðið njóti sérstakrar verndar á grundvelli 61. gr. laga um náttúruvernd og þótt ákveðin óvissa sé fyrir hendi um hve stór hluti þess sé sandorpinn eða gróinn hafi svæðið sérstakt verndargildi umfram flest önnur hraun vegna jarðsögulegs mikilvægi þess og hafi ekki verið sýnt fram á brýna nauðsyn þess að hrauninu verði raskað.
Samkvæmt matsskýrslu eru í raun öll mannvirki virkjunarinnar staðsett á eldhrauni. Tekið er fram um leið að útlit hraunanna sé mismunandi, en Núpahraun, þar sem gert sé ráð fyrir inntaksmannvirkjum virkjunar og stórum hluta þrýstipípu og slóðar meðfram henni, sé til að mynda grasi gróið. Fyrirhugaður aðkomuvegur að virkjuninni muni liggja í austanverðum jaðri Skaftáreldahrauns, meðfram Hverfisfljóti. Hraunið á því svæði sé ýmist sandorpið eða gróið mosaþembu. Þá kemur fram í matsskýrslu að virkjun rennslis Hverfisfljóts muni valda rennslisskerðingu í fljótinu og verði ummerki helst sýnileg um hávetur þegar lítið vatn er í fljótinu og gæti því haft neikvæð áhrif á ásýnd Lambhagafossa.
Í umhverfisskýrslu í greinargerð deiliskipulags fyrir Hnútuvirkjun er leitast við að greina nánar frá áhrifum framkvæmda á eldhraun. Þar er m.a. greint frá því að framkvæmdir við virkjunina muni hafa staðbundin bein og varanleg neikvæð áhrif á eldhraun. Í framhaldi er þessum áhrifum lýst nánar, bæði á Núpahraun og þó einkum Skaftáreldahraun, þar sem lagður verði aðkomuvegur með farvegi Hverfisfljóts. Tekið er fram að horfa verði á staðbundin áhrif og rýna í eiginleika og ásýnd hraunsins, sem að hluta til hafi látið á sjá vegna aurburðar. Á vegarkafla frá fyrirhuguðu brúarstæði og að svæði þar sem girðing þveri hraunið muni aðkomuvegur falla ágætlega inn í umhverfið og hafa minni áhrif á ásýnd hraunsins. Frá girðingunni að fyrirhuguðu stöðvarhúsi sé ásýnd hraunsins líkara því sem Skaftáreldahraun sé þekkt fyrir. Á þeim kafla muni vegurinn hafa áhrif á ásýnd hraunsins á mjög afmörkuðu svæði.
Þar sem fyrirhugaður aðkomuvegur komi til með að liggja samsíða farvegi Hverfisfljóts og ekki svo langt frá hraunkantinum, muni vegurinn hafa áhrif á heildarmynd hraunsins í nálægð árinnar. Af sömu ástæðu, það er að fyrirhugaður aðkomuvegur muni liggja samsíða farvegi Hverfisfljóts og ekki svo langt frá hraunkantinum, muni vegurinn hafa minni áhrif á heildarmynd hraunsins. Stöðvarhús og frárennslisskurður verði síðan í jaðri Eldhrauns. Þrátt fyrir að umfang rasks verði mjög lítið í samhengi við stærð hraunbreiðunnar er talið að um verði að ræða verulega neikvæð en staðbundin áhrif á jarðmyndanir. Framkvæmdirnar muni hins vegar hafa óveruleg áhrif á gildi þess á heimsvísu vegna lítils umfangs. Þá muni áhrif framkvæmdanna á ferðaþjónustu vera talsvert neikvæð vegna röskunar óbyggðs víðernis, en um leið nokkuð jákvæð vegna bætts aðgengis að Hverfisfljóti eða Lambhagafossum sem sé áningarstaðar ferðamanna.
Í umhverfisskýrslunni segir jafnframt að vatnsaflsvirkjanir séu í eðli sínu orkukostur úr endurnýjanlegri auðlind, sem afli raforku án loftmengunar, þótt næsta umhverfi verði fyrir áhrifum vegna röskunar á landi og árfarvegum. Þótt eldhraun verði fyrir áhrifum, hafi framkvæmdaraðili uppi áform um að draga úr þeim og felist það einkum í því að lágmarka vegagerð og efnistöku í eldhrauni. Samhliða fyrirhugaðri virkjun muni RARIK styrkja dreifikerfi raforku á svæðinu og þá aukist skammhlaupsafl í 19kV dreifikerfi frá Prestbakka með tilkomu virkjunar sem bæti spennugæði á svæðinu. Framkvæmdaraðili telji þannig, svo sem segir í deiliskipulaginu, að virkjun Hverfisfljóts stuðli að því að raforkuafhending verði öruggari og öflugri á svæðisvísu komi til bilana í kerfinu á öðrum stöðum og stuðli framkvæmdin þannig að ríkum almannahag.
Í bókun meirihluta sveitarstjórnar Skaftárhrepps, frá 27. apríl 2022, sem áður er frá greint, voru færð fram sjónarmið sem eru í sömu átt og færð voru fram við skipulagsgerðina og varða það hvort réttlætanlegt sé að raska náttúruminjum vegna virkjunarinnar, þótt ekki sé vísað beinum orðum til laga nr. 60/2013. Vísað er til þess að virkjunin muni gefa græna orku sem aflað sé innan sveitarfélagsins á ábyrgan hátt og með sjálfbærni að leiðarljósi. Virkjunin muni einnig bæta öryggi á afhendingu raforku í sveitarfélaginu og að hún samræmist aðgerðaráætlun stjórnvalda varðandi orkuskipti á landinu, þar sem stefnt sé að því að auka hlutdeild innlendra endurnýjanlegra orkugjafa á kostnað jarðefnaeldsneytis. Álykta má að þetta séu þeir almannahagsmunir sem sveitarstjórn telur að réttlæti þá röskun á náttúruminjum sem leiðir af byggingu virkjunarinnar. Hefur sveitarstjórn einnig í viðbótarbókun bent á jákvæð áhrif á ferðaþjónustu, með aðgengi um veg að ferðamannastað, þ.e. gljúfrum Hverfisfljóts í Bárðarskarði.
Í 61. gr. laga nr. 60/2013 er Skipulagsstofnun ekki falið að leggja sjálfstætt mat á það hvort skilyrði um brýna nauðsyn framkvæmda sé hverju sinni uppfyllt. Það mat er á verksviði leyfisveitanda, sem skylt er að leggja réttan grundvöll að slíku mati, þ.m.t. með öflun lögboðinna umsagna, eftir því sem við á. Játa verður sveitarstjórn nokkuð svigrúm við mat á því hvað teljist til brýnna hagsmuna almennings skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 og verður talið að málefnalegt geti verið að líta með heildstæðum hætti til þeirra sjónarmiða sem færð voru fram við undirbúning hins kærða leyfis um aukið raforkuöryggi, aukna framleiðslu rafmagns, aukin atvinnutækifæri og bætt aðgengi að ferðamannastað. Um leið verður að gera þá kröfu að beiting þessara sjónarmiða sé málefnaleg og forsvaranleg. Þarf með því að rökstyðja þá brýnu nauðsyn sem til er að dreifa og að hún sé þá þyngri á metunum en þeir hagsmunir sem rýrna og lagagreinin slær vörð um. Má af þessu tilefni benda á það sem komið hefur fram í úrskurðum úrskurðarnefndarinnar, að það liggur í hlutarins eðli að því neikvæðari sem afstaða Skipulagsstofnunar er til fyrirhugaðrar framkvæmdar sem sveitarstjórn hyggst leyfa, þeim mun strangari kröfur verður að gera til þess að hún taki með vönduðum hætti rökstudda afstöðu til álits stofnunarinnar.
Að áliti úrskurðarnefndarinnar skortir nokkuð á að rökstuðningar sveitarstjórnar sé fullnægjandi um hvort brýna nauðsyn beri til hinnar kærðu framkvæmdar. Þannig er ekki rakið nægilega með hvaða hætti Hnútuvirkjun muni bæta raforkuöryggi innan hreppsins, en skilja má rökstuðning sveitarstjórnar þannig að með henni verði minni þörf á varaaflsstöðvum hjá stærri fyrirtækjum eða bændum. Helst er að sækja upplýsingar hér um til greinargerðar með deiliskipulagi, þar sem segir að spennugæði muni batna, en í umsögn sem sveitarfélagið aflaði frá Orkustofnun, dags. 10. ágúst 2022, segir einvörðungu að „almennt sé talið“ að orkuframleiðsla innan ákveðins svæðis geti haft jákvæð áhrif á afhendingaröryggi raforku innan svæðis og jafnvel út fyrir það í gegnum byggðalínu sem svæðið tengist. Hér má einnig nefna að staðhæft er að nýr vegur að stöðvarhúsi Hnútuvirkjunar muni bæta aðgengi að ferðamannastað, en ekki er vikið að því hvort vegurinn muni bera slíka almenna umferð eða yfirleitt vera opinn fyrir henni. Hvað loks snertir þjóðfélagslegt mikilvægi aukinnar framleiðslu rafmagns þá virðast slíkir hagsmunir í máli þessu geta haft nokkra en þó naumast afgerandi þýðingu við mat á brýnni nauðsyn skv. 61. gr. laga nr. 60/2013, en þá væri um leið eðlilegt að lagt yrði mat á það hversu hagkvæmur virkjanakostur Hverfisfljót við Hnútu er og þá eftir því sem mögulegt er í samanburði við aðra möguleika eða valkosti á landsvísu.
Nefndin mælist til þess að komi beiðni um framkvæmdaleyfi fyrir Hnútuvirkjun að nýju til meðferðar hjá Skaftárhreppi að tekið verði mið af þessum ábendingum.
——
Í greinargerð sinni um afgreiðslu framkvæmdaleyfis skal leyfisveitandi taka afstöðu til tengdra leyfisveitinga þegar tilefni er til ef um það er fjallað í áliti Skipulagsstofnunar, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Í áliti Skipulagsstofnunar í máli þessu er greint frá því að afla þurfi virkjunarleyfis Orkustofnunar skv. 4. gr. raforkulaga nr. 65/2003, til að reisa og reka ný raforkuver. Með þessu er mögulegt að sett verði skilyrði í virkjunarleyfi sem geti lotið að sömu þáttum og fjallað verði um í framkvæmdaleyfi og ber framkvæmdaraðili áhættu af þeirri hættu sem með því er fyrir hendi um árekstur skilmála ólíkrar leyfisveitingar.
Við málsmeðferð umsóknar um virkjunarleyfi er m.a. tekið mið af ákvæðum vatnalaga nr. 15/1923 varðandi miðlun vatns og stíflumannvirki auk þess að heimilt er að binda virkjunarleyfi skilyrðum sem lotið geta m.a. að landnýtingu og umhverfisvernd sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 65/2003. Slík skilyrði geta verið ákvörðuð með hliðsjón af fyrirliggjandi umhverfismati og nauðsynlegum framkvæmdum sem virkjun tengjast að vegnum öðrum hagsmunum og samfélagslegum þáttum, einnig að teknu tilliti til þess hvort umhverfisáhrifin eru umtalsverð vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar eða ekki. Þá hafa hér þýðingu umhverfismarkmið sett á grundvelli laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, en gögn málsins bera ekki með sér að ástand vatnshlota hafi verið metin né heldur að gætt hafi verið ákvæða 16.–18. gr. laganna, eftir því sem við eigi.
Samkvæmt 1. mgr. 68. gr. vatnalaga ber að afla leyfis Orkustofnunar til vatnsmiðlunar eða breytinga á henni ef flatarmál miðlunarlóns að því loknu er 1.000 m2 eða stærra við hæstu vatnsstöðu. Samkvæmt matsskýrslu verður fyrirhugað inntakslón Hnútuvirkjunar á rekstrartíma um 2,5 ha og 3,5 ha í flóðum og því vel yfir þessum mörkum. Í matsskýrslu segir að vísu að Hnútuvirkjun sé rennslisvirkjun án miðlunar, en inntakslóni er þó auðsjálega ætlað að hægja á straumhraða og miðla vatni ýmist til virkjunar eða í farveg Hverfisfljóts, svo sem nánar er lýst í matsskýrslu. Standa því haldbær rök til þess að inntakslónið falli undir þessa málsgrein, en tilgangur hennar er fyrst og fremst að fyrirbyggja flóðahættu vegna mögulegs stíflurofs og auka þannig öryggi almennings og forða tjóni, svo sem segir í greinargerð með 51. gr. frumvarps til laga um breytingu á vatnalögum nr. 15/1923, sem síðar varð að lögum nr. 132/2011.
Í lokamálslið 1. mgr. 68. gr. laga nr. 15/1923 segir að ef framkvæmd vatnsmiðlunar er liður í virkjun fallvatns til raforkuframleiðslu þá skuli miðlunarleyfið talið hluti af virkjunarleyfi samkvæmt raforkulögum og skuli þá leita leyfis í samræmi við þau lög. Sama skilnings gætir í 49. gr. vatnalaga, sem varðar rétt landeiganda til orkunýtingar, þar sem m.a. segir í 2. mgr. að um leyfi til að virkja vatnsfall fari samkvæmt raforkulögum.
Í 1. mgr. 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 er tilgreint hvaða gögn skuli fylgja umsókn um framkvæmdaleyfi og er þar m.a. í 5. tl. málsgreinarinnar mælt fyrir um að fyrir þurfi að liggja samþykki og/eða leyfi annarra leyfisveitenda sem framkvæmd kann að vera háð samkvæmt öðrum lögum, ásamt upplýsingum um önnur leyfi sem framkvæmdaraðili er með í umsóknarferli eða hyggst sækja um. Í hinu kærða leyfi er eigi tekið fram að sækja skuli um virkjunarleyfi. Þess má þó geta að í leyfisumsókn, dags. 5. apríl 2022, sagði að sótt yrði um virkjunarleyfi til Orkustofnunar. Nefndin hefur leitað upplýsinga hjá Orkustofnun um hvort svo hafi verið gert og kom fram í svari stofnunarinnar 22. nóvember 2022 að engin slík umsókn hefði þá borist.
Með þessu var fyrirmælum reglugerðar um framkvæmdaleyfi ekki gætt við ákvörðun um veitingu hins kærða framkvæmdaleyfis sem verður að telja til annmarka.
——
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður að telja að hin kærða ákvörðun að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir virkjun í Hverfisfljóti við Hnútu sé háð þeim annmörkum að ógildingu varði.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Skaftárhrepps frá 27. apríl 2022 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir virkjun í Hverfisfljóti við Hnútu.
Vísað er frá úrskurðarnefndinni kæru A, eiganda bústaðarins Seljalands í Skaftárhreppi og kæru B, eiganda jarðarinnar Hruna í Skaftárhreppi.
