Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

58/2013 Kröflulína 3

Árið 2015, þriðjudaginn 31. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson yfirlögfræðingur, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 58/2013, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 10. maí 2013 um að taka Blöndulínu 3 og fyrirætlun Landsnets hf. um Kröflulínu 3 ekki til sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. júní 2013, er barst nefndinni s.d., kærir eigandi Hóla í Öxnadal í Hörgársveit, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 10. maí 2013 að taka Blöndulínu 3 og fyrirætlun Landsnets hf. um Kröflulínu 3 ekki til sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Skipulagsstofnun verði gert að taka ákvörðun um slíkt sameiginlegt mat. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Skipulagsstofnun gert að taka málið á ný til efnismeðferðar.

Gögn málsins bárust frá Skipulagsstofnun 27. september 2013.

Málavextir: Blöndulína 3 er 220 kV háspennulína sem fyrirhuguð er á milli Blöndustöðvar og Akureyrar. Færi línan m.a. um land kæranda í Hörgársveit. Kröflulína 3 yrði 220 kV háspennulína frá tengivirki við Kröflustöð að tengivirki við Fljótsdalsstöð.

Hinn 26. febrúar 2013 auglýsti Skipulagsstofnun til kynningar tillögu framkvæmdaraðila að matsáætlun vegna Kröflulínu 3. Tillagan  lá frammi til kynningar til 15. mars 2013. Kærandi gerði athugasemdir við tillöguna með bréfi til stofnunarinnar, dags. 10. s.m. Í bréfi kæranda var þess krafist að stofnunin tæki til sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 þær framkvæmdir sem kærandi taldi vera í beinum tengslum við Kröflulínu 3 og heyrðu beint undir fyrirhugaða 220 kV hringtengingu flutningskerfis framkvæmdaaðila. Í kæru til úrskurðarnefndarinnar er tekið fram að um sé að ræða þá kafla sem falli undir Hólasandslínu 3 og Blöndulínu 3.

Skipulagsstofnun svaraði athugasemdum kæranda með bréfi, dags. 10. maí 2013. Í bréfi stofnunarinnar kom fram að ekki væri tilefni til að verða við kröfu kæranda um sameiginlegt mat, þar sem skilyrði 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum væru ekki uppfyllt.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að um eina samfellda háspennulínu sé að ræða sem fyrirhugað sé að reisa hringinn í kringum landið. Kröflulína 3 og Blöndulína 3, sem muni liggja um land kæranda, séu tengdar framkvæmdir. Kærandi hafi áður kært til úrskurðarnefndarinnar synjun Skipulagsstofnunar um að taka síðarnefndu framkvæmdina til sameiginlegs mats með öðrum hlutum hringtengingarinnar. Kærandi eigi því einnig aðild að kærumáli þessu og sé eðlilegt að kærumálin hljóti sameiginlega málsmeðferð fyrir úrskurðarnefndinni.

Skilyrði um sameiginlegt mat séu uppfyllt. Af gögnum framkvæmdaraðila, sem kynnt hafi verið á málþingi Skipulagsstofnunar 24. apríl 2012, sé ljóst að til standi að leggja háspennulínu frá Blöndu um Akureyri að Kröflu og áfram í Fljótsdal. Sé örðugt að skilja þau gögn á annan hátt en að þar sé átt við framkvæmdir sem séu háðar hver annarri og jafnvel að um sé að ræða sömu framkvæmd í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum.

Framkvæmdaraðili birti árlega áætlun um framkvæmdir í flutningakerfi rafmagns. Undir kaflanum „almenn undirbúningsverkefni“ sé fjallað um „styrkingu byggðarlínunnar“ á þann veg að telja verði að framkvæmdaraðili líti svo á að um sé að ræða eina heild, enda sé þar ítrekað vísað til „línunnar“ og talað um lagningu hennar „hringinn í kringum landið“. Ljóst sé að í huga framkvæmdaraðila sé í reynd um að ræða eina línu og mismunandi kafla hennar. Eigi að leggja að jöfnu hugtökin „verkefni í undirbúningi“, sem sé kaflaheitið í kerfisáætlun 2013-2017, og „fyrirhuguð framkvæmd“ í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000. Sé ljóst að hinir mismunandi kaflar séu hver öðrum háðir en það sé eitt skilyrða 2. mgr. 5. gr. laganna.

Ekki sé skilyrt í lögum að einungis megi hefja umhverfismat á framkvæmd hafi hún þá þegar samþykkt í aðalskipulagi og sé kærandi ósammála þeirri afstöðu framkvæmdaraðila að ekki eigi að hefja mat á umhverfisáhrifum fyrir Hólasandslínu 3 þar sem sá kafli línunnar sé ekki enn kominn í aðalskipulag allra hlutaðeigandi sveitarfélaga. Þá hafi framkvæmdaraðili nú þegar hafið mat á umhverfisáhrifum á öðrum köflum línunnar þó svo að skipulagsferli þess sé ólokið. Skipulagsstofnun hafi skilgreint hugtakið „fyrirhuguð framkvæmd“ skv. lögum nr. 106/2000 of þröngt. Framkvæmd þurfi ekki að vera tæk til málsmeðferðar skv. IV. kafla laganna og telji kærandi að hér sé verið að rugla sama hugtökum. Megi vísa í lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, sérstaklega hvað varði skilgreiningu á hugtakinu „áætlanir“. Ljóst sé að Hólasandslína 3 hafi verið í undirbúningi um langt skeið. Hafi línan ásamt Kröflulínu 3 verið samhliða í undirbúningi þrátt fyrir að framkvæmdaraðili hafi síðar ákveðið að annar kaflinn skyldi fara fyrr í matsáætlun. Sá tilgangur laganna að draga fram heildaráhrif framkvæmdar væri að engu hafður ef framkvæmdaraðili gæti að vild hlutað niður nátengdar framkvæmdir á lokastigi undirbúnings í því skyni að fá mat á umhverfisáhrifum þeirra bútað niður. Hafi úrskurður ráðherra frá 28. janúar 2010 um Suðvesturlínur ekki fordæmisgildi hér.

Loks sé ákvörðun Skipulagsstofnunar háð formgalla, þar sem stofnunin hafi ekki leitað til leyfisveitenda, sem séu viðkomandi sveitarfélög og Orkustofnun, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000. Slíkt sé jafnframt brot á 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.   

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er vísað til bréfs stofnunarinnar frá 10. maí 2013. Niðurstaða stofnunarinnar hafi verið að þar sem ekki væri hægt að líta svo á að aðrar framkvæmdir en Kröflulína 3 væru fyrirhugaðar í skilningi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum væri ekki forsenda að taka ákvörðun á grundvelli 2. mgr. 5. gr. laganna. Sú niðurstaða hafi ekki falið í sér stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og beri að vísa stjórnsýslukæru kæranda frá, sbr. 1. ml. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þá bendi stofnunin á, vegna kröfugerðar kæranda þar um, að úrskurðarnefndin hafi ekki valdheimild til að leggja fyrir stofnunina að taka ofangreindar framkvæmdir til sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum.

Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 þurfi m.a. að vera um að ræða fleiri en eina „fyrirhugaða“ matsskylda framkvæmd. Ekki séu til staðar forsendur til að taka ákvörðun um hvort umhverfisáhrif framkvæmda skuli metin sameiginlega sé þetta skilyrði laganna ekki uppfyllt. Stofnunin hafi talið að til þess að framkvæmd geti talist „fyrirhuguð“ í skilningi ákvæðisins þurfi hún að vera komin í tiltölulega fastar skorður. Án þess sé hvorki hægt að meta eðli eða umfang slíkrar framkvæmdar né taka afstöðu til þess hvort rétt sé að meta umhverfisáhrif hennar sameiginlega með öðrum framkvæmdum. Því sé ekki nóg að framkvæmd sé á áætlunarstigi heldur þurfi hún að vera fastmótuð og tæk til málsmeðferðar skv. IV. kafla nefndra laga. Ráðuneytið hafi tekið undir þennan skilning stofnunarinnar í úrskurði umhverfisráðherra frá 28. janúar 2010 vegna Suðvesturlínu.

Þrátt fyrir að ekki hafi verið leitað upplýsinga eða viðhorfa frá leyfisveitendum, þ.e.a.s. sveitarfélögum og Orkustofnun, hafni stofnunin þeirri staðhæfingu kæranda að um hafi verið að ræða brot á 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 sé úr garði gert sé ekki með berum orðum gert ráð fyrir því að stofnuninni sé skylt að leita til leyfisveitenda um upplýsingagjöf heldur skuli hún hafa samráð við töku ákvörðunar um hvort umhverfisáhrif framkvæmda skuli metin sameiginlega.

Ekki verði ráðið af fyrirliggjandi gögnum um áformaðar framkvæmdir í tengslum við Kröflulínu 3 að fyrirhugaðar séu aðrar framkvæmdir á vegum framkvæmdaaðila sem til álita komi að meta sameiginlega með fyrrgreindri framkvæmd. Ekki sé fallist á þá ályktun kæranda að hugtökin „verkefni í undirbúningi“, sem sé kaflaheitið í kerfisáætlun 2013-2017, og „fyrirhuguð framkvæmd“ í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, hafi sama inntak.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili tekur undir athugasemdir Skipulagsstofnunar og bendir auk þess á að kærandi geti ekki talist eiga lögvarða hagsmuni í máli þessu, líkt og gert sé ráð fyrir varðandi kæruaðild í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Kærandi búi erlendis og sé þinglýstur eigandi jarðarinnar Hóla í Öxnadal í Hörgársveit, en Kröflulína 3 liggi hvorki um landareign kæranda né umrætt sveitarfélag.

Niðurstaða: Í máli þessu er m.a. gerð krafa um frávísun með þeim rökum að fyrirhuguð framkvæmd við Kröflulínu 3 snerti ekki lögvarða hagsmuni kæranda og skorti því á að skilyrði um kæruaðild séu uppfyllt, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Í nefndu lagaákvæði segir að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Þó geta umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök átt aðild, m.a. vegna ákvarðana Skipulagsstofnunar um sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum, án þess að sýna fram á einstaklingsbundna lögvarða hagsmuni. Um slíkt er ekki að ræða í þessu tilviki og kemur þá til skoðunar hvort að kærandi eigi lögvarinna hagsmuni að gæta í málinu, en fyrrgreint ákvæði þar um verður að skýra í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er.

Í kæru vísar kærandi til eignarhalds síns á landi sem Blöndulína 3 mun liggja um en kærandi hefur einnig kært til úrskurðarnefndarinnar þá niðurstöðu Skipulagsstofnunar að mat á umhverfisáhrifum þeirrar línu verði ekki sameiginlegt með öðrum tilteknum framkvæmdum, sbr. úrskurð nefndarinnar sem kveðinn var upp fyrr í dag í kærumáli nr. 72/2012. Mál þetta snýst hins vegar um þá afgreiðslu Skipulagsstofnunar, sem fram kemur í bréfi stofnunarinnar frá 10. maí 2013, að ekki séu forsendur fyrir því að taka ákvörðun á grundvelli 2. mgr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Liggur fyrir að krafa kæranda þar um var gerð af því tilefni að tillaga að matsáætlun vegna Kröflulínu 3 lá fyrir til ákvörðunar Skipulagsstofnunar. Lítur úrskurðarnefndin svo á að málið snúi að framkvæmdum vegna þeirrar línu, en hún mun liggja fjarri landareign kæranda í öðrum landshluta. Vísar kærandi til þess í kæru að ljóst sé að stefnt sé að tengingu á flutningskerfi raforku sunnanlands og norðan og að tengja eigi saman þau tvö kerfi. Kerfið sem vísað sé til fyrir norðan nái frá Blöndu til Fljótsdals. Verður með hliðsjón af því sem að framan er rakið ekki séð að kærandi hafi hagsmuni umfram aðra landsmenn af því að umhverfisáhrif Kröflulínu 3 verði metin sameiginlega með öðrum framkvæmdum, s.s. Blöndulínu 3.

Að teknu tilliti til alls framangreinds verður ekki séð að afgreiðsla Skipulagsstofnunar snerti lögvarða hagsmuni kæranda þannig að það skapi honum kæruaðild. Verður máli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________    
Ómar Stefánsson                                             Ásgeir Magnússon    

______________________________              _____________________________    
Geir Oddsson                                                   Þorsteinn Þorsteinsson