Árið 2020, þriðjudaginn 10. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 57/2020, kæra á afgreiðslu Skipulagsstofnunar frá 15. nóvember 2019 á frummatsskýrslu vegna 10.000 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. júní 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Landssamband veiðifélaga þá „ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 15. nóvember 2019 að meðferð og afgreiðsla umsóknar Arnarlax ehf. um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi fari eftir eldri ákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. ákvæði II til bráðabirgða.“ Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Skipulagsstofnun að afgreiða umsókn Arnarlax ehf. samkvæmt núgildandi lögum nr. 71/2008.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 6. júlí 2020.
Málsatvik: Í desember 2016 gerði Arnarlax ehf. tillögu að matsáætlun vegna fyrirhugaðrar framleiðslu á 10.000 tonnum af laxi á ári í Ísafjarðardjúpi. Tillagan var kynnt frá 4. til 20. janúar 2017 og féllst Skipulagsstofnun á hana með athugasemdum 15. júní s.á.
Framkvæmdaraðili sendi Skipulagsstofnun drög að frummatsskýrslu vegna fiskeldisins 20. júní 2019. Degi síðar sendi stofnunin honum bréf þar sem fram kom hvernig málsmeðferð yrði háttað í ljósi nýsamþykktra breytinga á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. lög nr. 101/2019 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi (áhættumat, úthlutun eldissvæða o.fl.), sem samþykkt voru á Alþingi 20. júní 2019. Tók stofnunin fram að verklag hennar hefði verið á þá leið að senda framkvæmdaraðila athugasemdir um þær lagfæringar sem gera þyrfti á frummatsskýrslu til að uppfylla skilyrði til opinberrar kynningar hennar skv. 10. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Stofnunin hefði með þessu verklagi ekki nýtt sér heimild nefndrar lagagreinar til að hafna frummatsskýrslum með formlegum hætti heldur leiðbeint framkvæmdaraðilum um frekari vinnslu þeirra. Lagaskil gerðu það að verkum að stofnunin þyrfti, þar sem það ætti við, að taka afstöðu til þess með formlegri hætti hvort frummatsskýrslur fullnægðu skilyrðum um efni og framsetningu þeirra sem fram kæmu í 9. gr. laga nr. 106/2000 og matsáætlun, sbr. einnig 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum. Þyrfti stofnunin m.a. sérstaklega að hafa í huga meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Ekki myndi koma til þess að frummatsskýrslu yrði hafnað nema á henni væru verulegir annmarkar hvað varðaði þær kröfur sem gerðar væru í lögum og matsáætlun til efnis og framsetningar frummatsskýrslu. Að öðrum kosti yrði frummatsskýrsla tekin til meðferðar og ef með þyrfti yrði framkvæmdaraðila leiðbeint um atriði sem bæta þyrfti úr áður en frummatsskýrslan yrði auglýst til opinberrar kynningar. Var framkvæmdaraðila bent á að hann ætti þann kost að lagfæra frummatsskýrslu sína og senda stofnuninni að nýju, fram að gildistöku laga um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengdust fiskeldi. Lög nr. 101/2019 voru birt í A-deild Stjórnartíðinda 18. júlí 2019 og tóku gildi degi síðar.
Með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 15. nóvember 2019, var framkvæmdaraðila tilkynnt að stofnunin teldi drög hans að frummatsskýrslu, dags. 8. júlí s.á., í meginatriðum uppfylla kröfur 9. gr. laga nr. 106/2000 og 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015, og uppfylla jafnframt skilyrði um framlagningu frummatsskýrslu, sbr. ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Áður en stofnunin auglýsti skýrsluna skv. 10. gr. laga nr. 106/2000 þyrfti þó að bregðast við tilteknum athugasemdum.
Frummatskýrsla, dags. 6. maí 2020, vegna 10.000 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi var auglýst til kynningar 13. s.m. á vefsíðu Skipulagsstofnunar, þar sem skýrslan var jafnframt aðgengileg, í Lögbirtingablaði, Morgunblaðinu, Fréttablaðinu og Bændablaðinu með fresti til athugasemda til 26. júní s.á. Skýrsluna var einnig hægt að nálgast á Safnahúsinu á Ísafirði og Þjóðarbókhlöðunni og mun hafa verið kynnt á fundi 10. júní 2020 í Ráðhúsi Bolungarvíkurkaupstaðar. Kom kærandi að athugasemdum með bréfi, dags. 25. júní 2020, sem lutu að lagaskilum vegna breytinga á lögum nr. 71/2008, umfjöllun í frummatsskýrslunni um valkosti og andstöðu hennar við lög um náttúruvernd nr. 60/2013.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar um kæruheimild til 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. einkum 3. tl., sbr. og 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Kveðst kærandi byggja aðild sína á d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Kærandi séu hagsmunasamtök sem starfi skv. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Aðildarfélög séu öll veiðifélög landsins enda sé aðild þeirra lögbundin, sbr. greint ákvæði. Þau séu töluvert fleiri en 30 talsins. Kæra þessi samrýmist tilgangi kæranda, sbr. m.a. 5. mgr. 4. gr. laga um lax- og silungsveiði og 2. gr. samþykktar kæranda frá árinu 2012. Kæran lúti að broti á þátttökurétti almennings í skilningi d-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verulegur ágalli sé á valkostamati í frummatsskýrslu og hafi almenningi, þ. á m. kæranda, ekki gefist tækifæri til að taka virkan þátt í ákvörðunarferlinu. Kærandi hafi fyrst orðið var við brotið þegar hann hafi sent Skipulagsstofnun bréf þar um, dags. 25. júní 2020, og þ.a.l. lagt fram kæru sína innan kærufrests.
Á því sé byggt að hin kærða ákvörðun sé haldin verulegum ágalla sem leiði til þess að hún sé ógild eða ógildanleg. Frummatsskýrsla hafi ekki borist fyrir gildistöku laga nr. 101/2019 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengist fiskeldi (áhættumat, úthlutun eldissvæða o.fl.) þar sem um hafi verið að ræða ófullnægjandi drög að slíkri skýrslu en ekki endanlega frummatsskýrslu. Þá hafi skýrslan verið, og sé enn, haldin verulegum ágöllum. Af þeim sökum sé með engu móti hægt að segja að frummatsskýrslu hafi verið skilað fyrir gildisstöku laganna, sbr. bráðabirgðaákvæði II. Við mat á því hvort frummatsskýrsla sé fullnægjandi í skilningi bráðabirgðaákvæðis II beri að taka mið af 9. gr. laga nr. 106/2000, sbr. 1. mgr. 10. gr., en verulega skorti þar á hvað varði þau drög sem lögð hefðu verið fram fyrir gildistöku laganna.
Ljóst sé að meðferð og afgreiðsla umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi skuli fara eftir eldri ákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi hafi frummatsskýrslu verið skilað fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Frummatsskýrslu framkvæmdaraðila hafi verið skilað í maí 2020. Meðferð og afgreiðsla umsóknar ætti því að fara eftir nýjum ákvæðum fiskeldislaga. Þau skýrsludrög sem skilað hafi verið fyrir gildistöku laganna hafi verið ófullnægjandi, m.a. í ljósi þeirra athugasemda sem Skipulagsstofnun hafi gert við drögin. Stofnunin hefði með réttu átt að hafna því að taka skýrsluna til athugunar, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000. Með hliðsjón af þessu sé ljóst að frummatsskýrslunni hafi verið skilað eftir gildisstöku bráðabirgðarákvæðis II og málsmeðferð hafi því átt að fara eftir nýjum ákvæðum fiskeldislaga. Hefði Skipulagsstofnun talið skil framkvæmdaraðila á frummatsskýrslunni uppfylla skilyrði laga hefði stofnunin átt að kynna skýrsluna með auglýsingu í Lögbirtingablaði, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000. Það hefði stofnunin ekki gert fyrr en hún kynnti frummatsskýrsluna sem lögð hefði verið fram í maí 2020.
Valkostamat í frummatsskýrslunni sé ófullnægjandi og afar rýrt, en einungis hafi verið skoðaður einn raunhæfur valkostur sem sé laxeldi með frjóum laxi. Skylda til að gera grein fyrir raunhæfum valkostum, sbr. 9. gr. laga nr. 106/2000, sé í órjúfanlegu samhengi við þátttökurétt almennings, sbr. ákvæði 4. mgr. 10. gr. laganna um að öllum, þ.e.a.s. almenningi, sé heimilt að gera athugasemdir við frummatsskýrsluna. Í lögunum segi einnig að gera skuli grein fyrir raunhæfum valkostum og bera þá saman með tilliti til umhverfisáhrifa, en þennan samanburð sé ekki að finna í skýrslunni.
Frummatsskýrslan gangi í berhögg við markmiðsákvæði laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, einkum 1. mgr. 1. gr. Þá hafi verið brotið gegn ákvæði 9. gr. laganna vegna þeirrar óvissu sem sé um notkun ófrjós lax, um útbreiðslu laxalúsar, hversu margir laxar sleppi og hvernig þeir blandist villtum laxi.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun vísar til þess að kæruheimild sé ekki fyrir hendi í málinu. Í bréfi sínu frá 15. nóvember 2019 lýsi stofnunin þeirri afstöðu sinni að frummatsskýrsla framkvæmdaraðila uppfylli í meginatriðum kröfur 9. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum. Uppfylli hún jafnframt skilyrði um framlagningu frummatsskýrslu, sbr. ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi.
Mótmælt sé þeim málsrökum kæranda að kæruheimild hans geti byggst á 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, sbr. einkum 3. tl., sbr. og 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Eins og tilvitnuð ákvæði 6. mgr. 14. gr. séu úr garði gerð fáist ekki séð að hægt sé að byggja á þeim sem grundvelli fyrir kærunni. Afstaða stofnunarinnar, sem birtist í framangreindu bréfi, falli ekki að þeim tilvikum sem talin séu upp í málsgreininni. Ákvæði 3. tl. nefndrar 6. mgr. taki til athafnar eða athafnaleysis stjórnvalda sem brjóti gegn þátttökurétti almennings og gildi ekki um umrædda afstöðu. Í framangreindum tölulið segi: „2.-4. mgr. 10. gr. um athugun Skipulagsstofnunar og matsskýrslu.“ Í tilvitnuðum málsgreinum séu ákvæði sem varði kynningu frummatsskýrslu og hvar hún sé aðgengileg, sem og ákvæði um athugasemdafrest.
Frummatsskýrsla framkvæmdaraðila hafi legið frammi til kynningar 13.-26. júní 2020. Skýrslan og kynning hennar hafi verið auglýst í Morgunblaðinu, Fréttablaðinu og Bændablaðinu. Almenningi hafi gefist kostur á að gera athugasemdir við skýrsluna til 26. júní s.á. Kærandi hafi sent athugasemdir við frummatsskýrsluna á kynningartíma með bréfi, dags. 25. s.m. Með hliðsjón af framangreindu sé ljóst að 3. tl. 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, sbr. d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, eigi ekki við í málinu.
Athugasemdir framkvæmdaraðila: Af hálfu framkvæmdaraðila er bent á að enga kæranlega ákvörðun sé að finna í umræddu bréfi Skipulagsstofnunar frá 15. nóvember 2019. Hafi stofnunin ekki tekið neina ákvörðun um meðferð umsóknar um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi og hafi ekki vald til afgreiðslu slíkra leyfa. Á hinn bóginn hafi stofnunin með höndum meðferð og afgreiðslu mats á umhverfisáhrifum á grundvelli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hún hafi enga aðkomu að leyfisveitingum í kjölfar slíks mats, þ.e. útgáfu rekstrarleyfa og starfsleyfa fiskeldisfyrirtækja. Útgáfa rekstrarleyfa sé verkefni Matvælastofnunar, sbr. lög nr. 71/2008 um fiskeldi, og sé það sú stofnun sem ákveði hvort meðferð umsóknar um rekstrarleyfi skuli fara eftir nýrri eða eldri ákvæðum laganna.
Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé skilgreint hvaða ákvarðanir hagsmunasamtök geti borið undir nefndina. Af ákvæðinu sé ljóst að ekki sé til staðar heimild í lögunum til að bera undir nefndina þá afstöðu Skipulagsstofnunar sem fram komi í nefndu bréfi. Enn síður geti kærandi haft kæruheimild á grundvelli laga nr. 106/2000. Í 1. mgr. 10. gr. laganna segi að innan tveggja vikna frá því að Skipulagsstofnun taki á móti frummatsskýrslu skuli stofnunin meta hvort skýrslan uppfylli þær kröfur sem gerðar séu til hennar. Í framangreindu bréfi stofnunarinnar sé að finna þá afstöðu hennar til innsendrar frummatsskýrslu, sbr. nefnda 1. mgr. 10. gr. Þessi niðurstaða athugunar Skipulagsstofnunar sé á hinn bóginn ekki kæranleg ákvörðun skv. 3. tl. 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Tilvitnaður 3. tl. 6. mgr. 14. gr. feli ekki í sér heimild til að kæra ákvarðanir sem grundvallist á 1. mgr. 10. gr. laganna þrátt fyrir að nær allur málatilbúnaður kæranda lúti að broti á því ákvæði. Með öðrum orðum þá nái kæruheimild 14. gr. laga nr. 106/2000 ekki til ágreiningsefnis þessa máls.
Þá beri að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni þar sem frestur kæranda hafi verið liðinn þegar hann hafi sett fram kæru sína. Fyrir liggi kæra, dags. 26. júní 2020, en í málinu sé fjallað um afstöðu Skipulagsstofnunar frá 15. nóvember 2019. Samkvæmt 2. mgr. 4. laga nr. 130/2011 sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda hafi verið kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina eða ætlað brot á þátttökurétti almennings.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur Skipulagsstofnun túlka kæruheimildir í þessu máli of þröngt. Í q-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé skilgreining á hugtakinu þátttökuréttur almennings. Þar segi að það sé réttur almennings til upplýsinga og réttur til að koma að athugasemdum og gögnum við málsmeðferð samkvæmt lögunum. Þátttökuréttur almennings samkvæmt þessari skilgreiningu taki til mun fleiri þátta en stofnunin vilji meina. Hún haldi sig við þrönga upptalningu 6. mgr. 14. gr. laganna, en það sé ekki réttur lagaskilningur. Í d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé ekki vísað til 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 heldur almennt til þátttökuréttar almennings. Sá réttur sé ekki takmarkaður við þau tilvik sem talin séu upp í 6. mgr. 14. gr. laganna og kæruheimild sé því ekki bundin við þau tilvik. Þar að auki þurfi að skýra hugtakið þátttökuréttur almennings með hliðsjón af alþjóðaskuldbindingum Íslands og í samræmi við hefðbundnar lögskýringarreglur, nánar tiltekið svonefndan Árósarsamning um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum.
Niðurstaða: Frummatsskýrsla Arnarlax, dags. 8. júlí 2019, vegna 10.000 tonna ársframleiðslu á laxi í Ísafjarðardjúpi, barst Skipulagsstofnun eftir að lög nr. 101/2019 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi (áhættumat, úthlutun eldissvæða o.fl.) voru samþykkt á Alþingi 20. júní 2019, en áður en þau tóku gildi 19. júlí s.á. Með breytingalögunum var bráðabirgðaákvæði II bætt við lög nr. 71/2008 um fiskeldi og kveður það á um að meðferð og afgreiðsla umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafi verið metin til burðarþols og þar sem málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé lokið fyrir gildistöku bráðabirgðaákvæðisins, eða frummatsskýrslu skilað til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. þeirra laga fyrir sama tímamark, fari eftir eldri ákvæðum laga nr. 71/2008.
Í máli þessu er kærð afgreiðsla Skipulagsstofnunar á frummatsskýrslunni sem kemur fram í bréfi stofnunarinnar, dags. 15. nóvember 2019. Í bréfinu er tekið fram að stofnunin telji skýrsluna í meginatriðum uppfylla kröfur 9. gr. laga nr. 106/2000 og 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum og jafnframt uppfylla skilyrði um framlagningu frummatsskýrslu, sbr. ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008. Áður en stofnunin auglýsi skýrsluna skv. 10. gr. laga nr. 106/2000 þurfi þó að bregðast við tilteknum athugasemdum. Er af kæru að skilja að kærandi telji nefnda afgreiðslu Skipulagsstofnunar leiða til þess að meðhöndla beri umsókn framkvæmdaraðila um rekstrarleyfi vegna eldis þess sem skýrslan fjallar um samkvæmt eldri ákvæðum laga nr. 71/2008. Vísar kærandi um kæruheimild til 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, einkum 3. tl. hennar, sbr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Er m.a. mælt fyrir um kæruheimildir til úrskurðarnefndarinnar í 14. gr. laga nr. 106/2000. Samkvæmt 1. mgr. nefndrar 14. gr. sæta kæru til úrskurðarnefndarinnar matsskylduákvarðanir, ákvarðanir um sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum fleiri framkvæmda og ákvarðanir um endurskoðun að loknu mati á umhverfisáhrifum. Þá er mælt fyrir um í 3. mgr. 14. gr. að framkvæmdaraðili geti kært ákvörðun Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 8. gr. um synjun matsáætlunar eða breytingar á henni og ákvörðun stofnunarinnar skv. 1. mgr. 10. gr. um að hafna frummatsskýrslu sem ekki uppfylli þær kröfur sem gerðar séu í 9. gr. eða sé ekki í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr. Með breytingalögum nr. 89/2018 var nefndri 14. gr. laga nr. 106/2000 breytt á þann veg að athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem brýtur gegn þátttökurétti almennings á nánar tilgreindum grundvelli sætir nú einnig kæru til úrskurðarnefndarinnar. Sá grundvöllur sem um ræðir er talinn upp í fimm töluliðum í 6. mgr. 14. gr. og í 3. tl. ákvæðisins, sem kærandi tiltekur sem kæruheimild, er vísað til 2.-4. mgr. 10. gr. laganna um athugun Skipulagsstofnunar og matsskýrslu. Í þeim málsgreinum er kveðið á um að Skipulagsstofnun kynni hina fyrirhuguðu framkvæmd og frummatsskýrslu með tilkynningu á vef stofnunarinnar og auglýsingu í Lögbirtingablaði og öðrum fjölmiðlum, framkvæmdaraðili kynni framkvæmd og frummatsskýrslu í samráði við stofnunina eftir að skýrslan hafi verið auglýst nema stofnuninni þyki sýnt að framkvæmdin og skýrslan hafi hlotið fullnægjandi kynningu, auk þess sem mælt er fyrir um hvar frummatsskýrslan skuli vera aðgengileg, hve lengi og hver frestur sé til athugasemda við skýrsluna. Loks er tiltekið að öllum sé heimilt að gera athugasemdir við framlagða frummatsskýrslu.
Eins og rakið er í málavaxtalýsingu var umrædd frummatsskýrsla framkvæmdaraðila kynnt og auglýst á vef Skipulagsstofnunar, í Lögbirtingablaði og í fjölmiðlum, hún lá frammi í tiltekinn tíma, kynningarfundur var haldinn og gefinn var kostur á að koma að athugasemdum við skýrsluna, sem kærandi og gerði. Dregur kærandi í sjálfu sér ekki í efa að kynning hafi farið fram með tilskildum fresti til athugasemda og því um líkt, heldur beinast athugasemdir hans einkum að því að frummatsskýrslan, dags. 8. júlí 2019, hafi verið ófullnægjandi. Hún hafi ekki verið auglýst fyrr en 13. maí 2020 og þannig augljóslega ekki verið fullnægjandi fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Skipulagsstofnun taldi hins vegar ekki ástæðu til að hafna frummatsskýrslu framkvæmdaraðila heldur leiðbeindi hún honum um atriði sem lagfæra þyrfti áður en skýrslan yrði auglýst. Svo sem áður er rakið getur framkvæmdaraðili skv. 3. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 kært ákvörðun Skipulagsstofnunar skv. 1. mgr. 10. gr. sömu laga um að hafna frummatsskýrslu, en stofnunin hefur samkvæmt ákvæðinu tvær vikur til að meta hvort skýrslan uppfylli tilskildar kröfur. Verður orðalagið ekki skilið á annan hátt en að kæruheimildin, hvort sem er vegna höfnunar Skipulagsstofnunar eða óhóflegs dráttar hennar umfram tímamörk 1. mgr. 10. gr., sé bundin við framkvæmdaraðila, sbr. til að mynda úrskurð úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 13/2016.
Í q-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 er þátttökuréttur almennings skilgreindur sem réttur almennings til upplýsinga og réttur til að koma að athugasemdum og gögnum við málsmeðferð samkvæmt lögunum. Þótt fyrir liggi að kæranda hafði gefist tækifæri til að koma að, og kom raunar að, athugasemdum við auglýsta frummatsskýrslu hefur hann vísað til þess að um brot á þátttökuréttindum hafi verið að ræða. Ekki megi skýra þröngt kæruheimildir sem taki til slíkra réttinda. Samkvæmt fyrirmælum 6. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 skal framkvæmdaraðili vinna endanlega matsskýrslu þar sem hann skal m.a. gera grein fyrir framkomnum athugsaemdum og taka afstöðu til þeirra. Skipulagsstofnun skal svo í áliti sínu fjalla um þá afgreiðslu framkvæmdaraðila, sbr. 1. mgr. 11. gr. laganna. Athugasemdir kæranda við frummatsskýrsluna, sem m.a. lutu að gæðum hennar og lagaskilum, eiga því eftir að koma til skoðunar í því mati á umhverfisáhrifum sem fram fer og er það hluti af þeirri þátttöku almennings sem lög gera ráð fyrir. Í þessu sambandi er rétt að benda á að ákvörðun sem ekki bindur enda á mál verður almennt ekki kærð til kærustjórnvalds fyrr en málið hefur verið til lykta leitt, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Frá því eru undantekningar í lögum, s.s. þær kæruheimildir sem áður er lýst vegna athafna og athafnaleysis stjórnvalda sem brjóta gegn þátttökurétti almennings. Þær er að finna í fimm töluliðum 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, en í meðförum Alþingis var því hins vegar hafnað að bæta við lögin kæruheimild sem fæli í sér „eins konar safnlið“ sem samkvæmt frumvarpi til laganna myndi mæla fyrir um að tilvik sambærileg þeim sem rakin væru í 1.-5. tl. 6. mgr. 14. gr. sættu kæru til úrskurðarnefndarinnar. Tók umhverfis- og samgöngunefnd undir þau sjónarmið að ekki væri tilefni til lögfestingar slíks ákvæðis, auk þess sem orðalag þess byði upp á túlkunarágreining um inntak kæruheimildarinnar, en sjónarmiðum um skýrleika bæri að gefa sérstakan gaum við lagasetningu til að tryggja að réttaróvissa skapaðist ekki. Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið verður kæruheimild 3. tl. 6. mgr. 14. gr. ekki túlkuð þannig að hún heimili kæranda málskot vegna efnis hinnar kærðu afgreiðslu Skipulagsstofnunar. Þá er ljóst að tilvísun 4. gr. laga nr. 130/2011 til þess að kæra megi ætlað brot á þátttökurétti almennings hefur ekki sjálfstæða þýðingu hér. Fjallar sú lagagrein enda um málsmeðferð og aðild fyrir úrskurðarnefndinni en ekki um kæruheimildir sem kveðið er á um í ýmsum öðrum lögum á sviði umhverfis- og auðlindamála, eins og fram kemur í 1. gr. laga nr. 130/2011. Verði leyfi hins vegar veitt fyrir umræddu fiskeldi er sú ákvörðun eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar og sætir málsmeðferð vegna hennar þá lögmætisathugun nefndarinnar, þ. á m. á því hvernig staðið hafi verið að mati á umhverfisáhrifum og hvort lagaskilareglum hafi réttilega verið beitt.
Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að kæruheimildir 14. gr. laga nr. 106/2000 taki ekki til þess ágreinings sem er efni kærumáls þessa, en annar ágreiningur, sem kann að rísa um framkvæmd þeirra laga og ekki er tilgreindur í 14. gr. þeirra eða í öðrum lögum, sætir ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar, enda ekki mælt fyrir um það í lögum, eins og títtnefnd 1. gr. laga nr. 130/2011 áskilur. Verður máli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
