Árið 2020, þriðjudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 57/2019, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 11. júní 2019 um að gefa út framkvæmdaleyfi vegna lagningar götunnar Silfursmára, frá Hæðasmára að Smárahvammsvegi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. júlí 2019, er barst nefndinni 9. s.m., kærir Norðurturninn hf., eigandi fasteignarinnar Hagasmára 3, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 11. júní 2019 að gefa út framkvæmdaleyfi vegna lagningar götunnar Silfursmára, frá Hæðasmára að Smárahvammsvegi. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir á grundvelli framkvæmdaleyfisins yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 19. júlí 2019 var stöðvunarkröfu kæranda hafnað.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 17. júlí 2019.
Málavextir: Hinn 3. júní 2019 var á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar lagt fram erindi framkvæmdadeildar umhverfissviðs bæjarins þar sem óskað var eftir framkvæmdaleyfi fyrir gatnagerð við nýja götu, Silfursmára, ásamt breytingum á skipulagi núverandi gatna á svæðinu. Var erindið samþykkt af skipulagsráði og var sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarráðs 6. s.m. og á fundi bæjarstjórnar 11. s.m. Samkvæmt leyfinu felst framkvæmdin í að núverandi gata Hagasmári, milli Hæðasmára og Smárahvammsvegar, verði lögð niður og ný gata, Silfursmári, gerð í stað hennar og núverandi umferðaljós á Smárahvammsvegi við Hagasmára verði lögð niður. Framkvæmdin nái til jarðefnaskipta, gatnagerðar og tenginga við Hæðasmára og Smárahvammsveg og lagna veitustofnana að undanskildum yfirborðsfrágangi. Var leyfið gefið út hinn 14. júní 2019.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að með dómi Landsréttar 7. júní 2019 hafi verið viðurkennt að samkvæmt stofnskjali fyrir lóðirnar Hagasmára 1, Hagasmára 3 og Hagasmára 5, sem útgefið hafi verið 21. apríl 2008, hvíli kvaðir á lóðunum Hagasmára 1 og Hagasmára 3 um samnýtingu bílastæða o.fl. Áður hafi Kópavogsbær og Eignarhaldsfélagið Smáralind hf. hafnað tilvist kvaðarinnar og í krafti þess skipulagt fyrirhugaðar framkvæmdir á umræddri lóð. Kærandi sé eigandi Hagasmára 3 og því eigandi óbeinna eignarréttinda á lóðinni Hagasmára 1. Lóðum við Silfursmára hafi verið skipt út úr Hagasmára 1 og taki því kvöð samkvæmt framangreindum dómi jafnframt til þeirra lóða.
Framkvæmdaleyfishafi hafi ekki aflað samþykkis kæranda, sem eiganda óbeinna eignarréttinda á lóðinni, fyrir framkvæmdinni og sé hún í andstöðu við hans vilja. Beiðni um framkvæmdaleyfi stafi því ekki frá aðila sem hafi full yfirráð framkvæmdasvæðisins. Framkvæmdir á lóðinni, sem miði að skerðingu réttinda í eigu kæranda, séu óheimilar án samþykkis hans sem eiganda óbeinna eignarréttinda samkvæmt fyrirliggjandi kvöð. Með bréfi, dags. 26. júní 2019, hafi kærandi mótmælt hinu kærða framkvæmdaleyfi án árangurs.
Samkvæmt c-lið 1. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 beri sveitarstjórn að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Kærandi telji að bæjarstjórn Kópavogsbæjar hafi við meðferð hvers konar leyfa á umræddum lóðum vanrækt að gæta lögvarinna hagsmuna kæranda.
Fyrirliggjandi dómur Landsréttar staðfesti það sem kærandi hafi haldið fram að á lóðunum Hagasmára 1 og 3 hvíli sameiginlegar kvaðir um samnýtingu bílastæða, um samnýtingu fráveitulagna og um gagnkvæman umferðarrétt. Kvaðir þessar komi m.a. fram í þinglýstum lóðarleigusamningi um Hagasmára 3, sem sé undirritaður af Kópavogsbæ og eigendum Hagasmára 1 og 3 hinn 18. apríl 2008. Kvaðir þessar komi einnig fram á stofnskjali útgefnu og undirrituðu af byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar 21. apríl 2008. Stofnskjali þessu hafi verið þinglýst á fasteignirnar Hagasmára 1 og Hagasmára 3. Á grundvelli þessara skjala hafi svo eigendur Hagasmára 1 og Hagasmára 3 gert með sér samninga sem báðir séu bundnir af.
Kópavogsbær hafi verið aðili framangreinds dómsmáls og sé því kunnugt um rétt kæranda sem eiganda Hagasmára 3. Að þessu hafi í engu verið gætt við málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar enda þótt dómurinn hafi fallið áður en endanleg ákvörðun bæjarstjórnar hafi verið tekin. Eignarréttindi kæranda séu varin af 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og hafi sveitarfélaginu því verið óheimilt að veita leyfi til framkvæmda sem bersýnilega brjóti gegn þessum réttindum.
Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að framkvæmdasvæðið sem hin kærða ákvörðun taki til sé samkvæmt þinglýstum heimildum bæjarland. Verði því ekki séð að Kópavogsbæ hafi verið skylt sem framkvæmdaleyfishafa að leita eftir samþykki kæranda fyrir greindu framkvæmdarleyfi. Jafnframt sé rétt að benda á að skipulagsvaldið sé í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Sveitarstjórn hafi töluvert svigrúm við þróun byggðar og umhverfis. Hin kærða ákvörðun sé í fullu samræmi við gildandi deiliskipulag, en með úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 14. mars 2016 í máli nr. 29/2016 hafi kröfum kæranda um ógildingu greinds deiliskipulags verði hafnað. Þá hafi málsmeðferð framkvæmdaleyfisins verið í fullu samræmi við ákvæði laga og reglna.
——–
Eftir að kærumál þetta barst úrskurðarnefndinni var fyrrnefndur dómur Landsréttar staðfestur með dómi Hæstaréttar í máli nr. 39/2019, sem kveðinn var upp hinn 4. júní 2020.
Niðurstaða: Með hinu kærða framkvæmdaleyfi var heimiluð lagning nýrrar götu, Silfursmára, sem liggja mun um bílastæði á lóðinni Hagasmára 1, sem kærandi hefur afnotarétt af samkvæmt dómi Hæstaréttar í máli nr. 39/2019.
Lagning umræddrar götu var talin framkvæmdaleyfisskyld af leyfisveitanda, sbr. 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, en nýir vegir og enduruppbygging vega geta verið háð framkvæmdaleyfi skv. 1. mgr. 5. gr. sömu reglugerðar.
Bæjarstjórn Kópavogsbæjar samþykkti framkvæmdaleyfið 11. júní 2019 skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og skipulagsstjóri gaf það út 14. s.m., sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Framkvæmdin á stoð í gildandi deiliskipulagi umrædds svæðis, svo sem því var breytt með samþykkt bæjarstjórnar 25. nóvember 2015, og fylgdu umsókninni um leyfið fullnægjandi gögn, sbr. 2. mgr. 7. gr. sömu reglugerðar. Var framangreind afgreiðsla í samræmi við skipulagslög og reglugerð um framkvæmdaleyfi. Bæjaryfirvöld hafa upplýst að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi hafi byrjað innan árs frá samþykkt þess og er leyfið því ekki úr gildi fallið skv. 2. mgr. 15. gr. skipulagslaga.
Með dómi Hæstaréttar í máli nr. 39/2019 var staðfestur dómur Landsréttar frá 7. ágúst 2019 þar sem viðurkennt var að samkvæmt stofnskjali fyrir lóðirnar Hagasmára 1, Hagasmára 3 og Hagasmára 5, dags. 21. apríl 2008, hvíli kvaðir á lóðunum Hagasmára 1 og Hagasmára 3 um samnýtingu bílastæða og fráveitulagna og um gagnkvæman umferðarrétt og að þær kvaðir veiti Norðurturninum hf., sem eiganda Hagasmára 3, rétt til nýtingar á bílastæðum á lóðinni Hagasmára 1. Í dómi Hæstaréttar er tekið fram að kvöð um samnýtingu bílastæða á lóðunum hafi stofnast með gagnkvæmum samningi á einkaréttarlegum grundvelli. Í framangreindu stofnskjali kemur fram að afmörkun lóðar komi fram á meðfylgjandi mæliblaði, útgefnu af Kópavogsbæ 27. mars 2008, og sé það hluti stofnskjalsins. Samkvæmt mæliblaðinu nær lóðin Hagasmári 1 m.a. til þess svæðis sem hið kærða framkvæmdaleyfi tekur til og fyrir liggur að kærandi á þau óbeinu eignarréttindi sem viðurkennd voru með framangreindum dómi Hæstaréttar.
Samkvæmt 20. tölul. 2. gr. skipulagslaga eru skipulagskvaðir skilgreindar sem kvaðir sem lagðar eru á einstakar lóðir eða landsvæði í deiliskipulagi, svo sem um umferðarrétt og legu lagna. Þær kvaðir sem um ræðir í máli þessu eru ekki lagðar á með deiliskipulagi og teljast því ekki skipulagskvaðir. Kvaðir þessar eru því einkaréttarlegs eðlis, líkt og fram kemur í dómi Hæstaréttar í máli nr. 39/2019 og geta sem slíkar haft áhrif á innbyrðis réttarstöðu lóðarhafa en geta ekki bundið hendur skipulagsyfirvalda Kópavogsbæjar, sem að lögum annast útgáfu framkvæmdaleyfa.
Samkvæmt 5. mgr. 4. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi veitir framkvæmdaleyfi ekki heimild til framkvæmda sem brjóta í bága við gildandi skipulagsáætlanir og ákvæði laga og reglugerða eða rétt annarra. Ekki er tekið sérstaklega fram í ákvæðinu að þau atriði sem þar eru talin upp varði ógildingu leyfisins eða að ekki sé heimilt að gefa út framkvæmdaleyfi sem sé andstætt þeim atriðum, líkt og sérstaklega er tekið fram í 2. mgr. 11. gr. og 2. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar. Einungis er tekið fram að leyfið veiti ekki heimild til framkvæmda sem brjóta í bága við framangreind atriði. Ljóst er hins vegar að réttindi þriðja manns geta staðið því í vegi að ráðist verði í heimilaðar framkvæmdir, eftir atvikum þar til samningar hafa náðst við eigendur um bætur vegna réttindanna eða ákvörðun tekin um eignarnám, sbr. 50. gr. skipulagslaga.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar og þar sem ákveðið var að bíða niðurstöðu Hæstaréttar í fyrrgreindu máli kæranda og Kópavogsbæjar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs frá 11. júní 2019 um að gefa út framkvæmdaleyfi vegna lagningar götunnar Silfursmára, frá Hæðasmára að Smárahvammsvegi.
