Árið 2020, föstudaginn 14. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 56/2020, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 2. apríl 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Esjumela á Kjalarnesi vegna lóðarinnar nr. 6-8 við Koparsléttu.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. júní 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Mosfellsbær þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 2. apríl 2020 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Esjumela á Kjalarnesi vegna lóðarinnar nr. 6-8 við Koparsléttu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 2. júlí 2020.
Málavextir: Hinn 11. desember 2019 samþykkti skipulags- og samgönguráð Reykjavíkur að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi Esjumela á Kjalarnesi vegna lóðarinnar nr. 6-8 við Koparsléttu. Í breytingunni fólst að heimilt væri að starfrækja malbikunarstöð á lóðinni. Borgar-ráð samþykkti tillöguna til auglýsingar á fundi sínum 9. janúar 2020 og var hún auglýst til kynningar með fresti til athugasemda frá 20. s.m. til 2. mars s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma og var afstaða tekin til þeirra í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 13. mars 2020. Skipulags- og samgönguráð vísaði tillögunni til afgreiðslu borgarráðs 1. apríl s.á. sem sam-þykkti deiliskipulagsbreytinguna á fundi sínum 2. s.m. Með erindi, dags. 24. apríl 2020, sendu borgaryfirvöld Skipulagsstofnun deiliskipulagsbreytinguna til lögboðinnar yfirferðar. Með bréfi, dags. 22. maí s.á, tilkynnti stofnunin að hún gerði ekki athugasemd við birtingu aug-lýsingar um samþykkt deiliskipulagsins og birtist auglýsing um gildistöku þess í B-deild Stjórnartíðinda 29. s.m.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að deiliskipulagsbreytingin vegna lóðarinnar nr. 6-8 við Koparsléttu feli í sér að verið sé að breyta stórum hluta „athafnasvæðisins“ á Esjumelum í „iðnaðarsvæði“ í skilningi skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Slík breyting samræmist ekki gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Óheimilt sé að breyta landnotkun sem ákveðið hafi verið í aðalskipulagi með deiliskipulagsbreytingu. Óumdeilt sé að umrætt svæði á Esju-melum sé skilgreint sem „athafnasvæði (AT)“ í aðalskipulagi. Deiliskipulagsbreytingin feli í sér að verið sé að heimila starfsemi sem geti haft mengun í för með sér. Í breytingunni felist þ.a.l. rýmkun á landnotkun sem samræmist ekki aðalskipulagi. Hafi breytingin vegna framan-greindra lóða ekki verið kynnt kæranda. Slíkt brjóti í bága við ákvæði 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Annars vegar sé skýrt kveðið á um að athafnasvæðið á Esjumelum sé ekki ætlað undir iðnaðarstarfsemi en hins vegar sé að finna vissar heimildir fyrir slíkri starfsemi. Í ljósi framangreinds verði því að túlka aðalskipulagið á þann veg að iðnaðarstarfsemi verði eingöngu heimiluð í algjörum undantekningartilvikum.
Umrætt svæði á Esjumelum sé nálægt sveitarfélagamörkum kæranda og í næsta nágrenni við stóra íbúðabyggð bæjarins. Aðeins sé um einn km milli nýrrar malbikunarstöðvar og þéttrar byggðar. Starfsemin hafi einnig í för með sé neikvæð sjónræn áhrif auk neikvæðra umhverfis-áhrifa sem gætu skert gæði útivistar fyrir nærliggjandi svæði sem margir höfuðborgarbúar nýti sér. Kærandi telur sig eiga lögvarða hagsmuni í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þótt hin kærða ákvörðun beinist ekki sérstaklega að kæranda varði hún hagsmuni hans og réttindi umfram aðra. Lagaleg skylda hvíli á borgaryfirvöldum að haga skipulagsáætlunum sínum til samræmis við skipulagsáætlanir kæranda. Skipulagslöggjöfin geri beinlínis ráð fyrir því að hagsmunir aðliggjandi sveitarfélaga fari saman við uppbyggingu á svæðum á sveitarfélagamörkum.
Esjumelar séu m.a. í nágrenni við íbúðarbyggð og svæði á náttúruminjaskrá sem séu innan sveitarfélagamarka kæranda. Kærandi hafi því augljósra hagsmuna af því að gæta að uppbyggingu á iðnaðarsvæðum á Esjumelum enda sé fyrirséð að slík landnotkun í næsta nágrenni muni hafa veruleg takmarkandi áhrif á athafnir kæranda og skipulagsáætlanir til frambúðar. Mengun og aukin umferð vörubíla og stórvirkra vinnuvéla frá slíku iðnaðarsvæði kunni að takmarka möguleika á uppbyggingu þeirra svæða sem standi næst Esjumelum. Þá séu ótalin þau sjónrænu áhrif sem fylgi malbikunarstöðvum og annarri mengandi iðnaðarstarfsemi rétt utan við bæjardyr.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg telur að ljóst sé að eftir breytingu á Aðal-skipulagi Reykjavíkur 2010-2030, sem samþykkt hafi verið í borgarráði 20. júní 2019 og staðfest af Skipulagsstofnun 2. september s.á. og hafi m.a. tekið til atvinnusvæðisins á Esju-melum, sé heimilt að vera með iðnaðarstarfsemi á lóðinni nr. 6-8 við Koparsléttu enda sé starfsemin tilgreind sérstaklega í deiliskipulagi og háð sérstöku mati á umhverfisáhrifum viðkomandi starfsemi. Í þeirri ákvörðun hafi m.a. verið lagt mat á það hvort forsvaranlegt væri að viðkomandi svæði, sem áður hafi verið ætlað að taka við þrifalegri iðnaðarstarfsemi, taki við grófari starfsemi.
Kærandi hafi ekki sýnt fram á að hvaða marki hann telji að aðalskipulagið samræmist ekki skipulagsáætlunum sveitarfélags kæranda. Tillaga að deiliskipulagsbreytingu hafi verið auglýst skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og hafi sérstakrar lýsingar ekki verið þörf enda hafi allar meginforsendur legið fyrir í aðalskipulaginu. Ekki sé heldur fallist á að verið sé að skilgreina landnotkun rýmra í deiliskipulaginu en aðalskipulagið geri ráð fyrir.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Esjumela á Kjalarnesi vegna lóðarinnar nr. 6-8 við Koparsléttu.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hefur þetta skilyrði verið túlkað svo að þeir einir teljist eiga lögvarða hagsmuni sem eiga einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulags og ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags innan marka sveitarfélags, sbr. 1. mgr. 38. gr. laganna. Taki deiliskipulagstillaga til svæðis sem liggur að mörkum aðliggjandi sveitarfélags skal tillagan kynnt sveitarstjórn þess sveitarfélags skv. 41. gr. skipulagslaga. Að öðru leyti gera lögin ekki ráð fyrir aðkomu nágrannasveitarfélaga við deili-skipulagsgerð annars sveitarfélags. Samráð nágrannasveitarfélaga um sameiginleg hagsmuna-mál á vettvangi skipulagsmála fer fram við gerð svæðisskipulags.
Í 3. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 kemur fram að sveitarfélög séu sjálfstæð stjórnvöld og er í 7. gr. laganna fjallað um almennar skyldur þeirra. Um lögvarða hagsmuni af úrlausn kæru-máls þessa hefur kærandi vísað í kæru sinni m.a. til þess að umþrætt svæði sé nálægt sveitarfélagamörkum og í næsta nágrenni við stóra íbúðabyggð bæjarins en aðeins sé um einn km á milli fyrirhugaðrar malbikunarstöðvar og þéttrar byggðar. Þá hafi starfsemin í för með sér neikvæð sjónræn áhrif ásamt neikvæðum umhverfisáhrifum, sem geti m.a. skert gæði útivistar á nærliggjandi svæðum sem margir höfuðborgarbúar nýti sér. Verður að telja að framangreind málsrök lúti fyrst og fremst að gæslu hagsmuna sem ekki teljist til einstaklingsbundinna hagsmuna kæranda. Getur kærandi því hvorki talist aðili að hinni kærðu ákvörðun í skilningi 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né átt þá einstaklega lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem eru skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Með hljóðsjón af því sem að framan er rakið telst kærandi ekki eiga aðild að kærumáli þessu og verður því af þeirri ástæðu málinu vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
