Árið 2019, mánudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 56/2019, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 26. apríl 2019 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir lagningu göngustígs meðfram Brautarholtsvegi milli Hofsgrundar og Arnarholtsvegar á Kjalarnesi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. júlí 2019, er barst nefndinni 10. s.m., kærir Byggingarfélagið Jörfi ehf., Jörfa, Kjalarnesi, þá ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 26. apríl 2019 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir lagningu göngustígs meðfram Brautarholtsvegi milli Hofsgrundar og Arnarholtsvegar á Kjalarnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og framkvæmdir samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þar sem málið þykir nú nægjanlega upplýst til þess að það verði tekið til endanlegs úrskurðar verður ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 27. ágúst og 22. október 2019.
Málavextir: Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkur hinn 26. apríl 2019 var, með vísan til umsóknar skrifstofu framkvæmda og viðhalds, dags. 4. apríl 2019, og til umsagnar skipulagsfulltrúa dags. 24. s.m., samþykkt framkvæmdaleyfi vegna lagningar göngustígs meðfram Brautarholtsvegi milli Hofsgrundar og Arnarholtsvegar. Kom fram að fyrirhugaður göngustígur væri í samræmi við gildandi Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030 og deiliskipulag sem samþykkt hafði verið 16. júlí 2009 og tók gildi 25. september s.á. Var framkvæmdaleyfið gefið út 30. apríl 2019.
Málsrök kæranda: Kærandi kveðst hafa orðið var við að framkvæmdir væru að hefjast á landi í eigu hans hinn 12. júní 2019. Komið hafi í ljós að verktaki á vegum Reykjavíkurborgar væri að byrja að grafa fyrir svokölluðum Brautarholtsstíg sem liggja ætti meðfram Brautarholtsvegi á Kjalarnesi. Hafi þetta komið kæranda á óvart enda engar samningaviðræður farið fram vegna stígagerðarinnar á hans landi eða heimildar aflað með öðrum hætti. Eignarréttur kæranda á landinu sé ótvíræður, sbr. afsöl, dags. 9. júlí 2008, 29. ágúst 1966 og 1. febrúar s.á. Samband hafi verið haft við verktaka verksins og Reykjavíkurborg og farið fram á að framkvæmdirnar yrðu stöðvaðar þegar í stað, sem orðið hafi verið við, a.m.k. að svo stöddu.
Vísað sé til þess að skv. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, sé eignarrétturinn friðhelgur. Má engan skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji og þurfi til þess lagafyrirmæli og fullt verð þurfi að koma fyrir. Samkvæmt lögmætisreglu íslensks réttar séu stjórnvöld bundin af lögum. Á vef Reykjavíkurborgar um umsókn um framkvæmdaleyfi sé sérstaklega tiltekið að samþykki landeiganda, ef við á, sé meðal þeirra gagna sem fylgja þurfi umsókn um framkvæmdaleyfi. Þetta virðist ekki hafa verið gert í tilviki þess hluta Brautarholtsstígs sem liggi um land kæranda. Þá segi í 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að sveitarstjórn skuli við útgáfu framkvæmdaleyfis ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og annarra laga og reglugerða sem við eigi. Ákvörðun Reykjavíkurborgar um útgáfu framkvæmdaleyfis án fullnægjandi heimildar landeiganda fari gegn 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga og framangreindri lögmætisreglu og beri því að fella leyfið úr gildi.
Kærandi vísar í kæruheimild 52. gr. skipulagslaga og sé hann eigandi landsins og á því lögvarinna hagsmuna að gæta vegna útgáfu framkvæmdaleyfisins. Þar sem honum hafi ekki verið kunnugt um útgáfu þess fyrr en eftir að framkvæmdir hófust á landinu hinn 12. júní 2019 telur hann að kærufrestur í máli þessu skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé ekki liðinn.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld telja að vísa eigi málinu frá úrskurðarnefndinni. Mál þetta snúist um ágreining um eignarrétt sem verði ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni heldur heyri sá ágreiningur undir lögsögu dómstóla.
Í afsali, dags. 1. febrúar 1966, þar sem seld hafi verið nánar tilgreind hús að Jörfa á Kjalarnesi, komi fram að hinum seldu húsum fylgi lóð sem takmarkist að sunnan af skurði, að austan af línu, sem hugsast dregin 25 metra austur fyrir fjósið, niður að skurðinum og að vestan af læk. Í afsali, dags. 9. júlí 2008, segi svo um lóðina sem fylgdi hinu selda að hinum seldu húsum fylgi 11.993 m2 eignarland sem takmarkist að sunnan af skurði.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum sé ljóst að Brautarholtsvegur og stígstæðið liggi utan lands kæranda. Mörk lands kæranda liggi að Arnarholtsvegi en fyrirhugaður stígur liggi utan gamla Arnarholtsvegar sem nú hafi verið lagður niður og því ekki innan lands kæranda. Umræddur stígur sé innan veghelgunarsvæðis Brautarholtsvegar sem hafi tekið við hlutverki Arnarholtsvegar, sem hafi verið í notkun á árunum 1966 til 1973.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á vanhæfi starfsmanns og stjórnvalds borgarinnar, en í máli þessu sé Reykjavíkurborg bæði framkvæmdaraðili og leyfisveitandi og telji sig auk þess eiganda þess lands sem kærandi hafi talið sig eiga síðan 1966. Umsækjandi um framkvæmdaleyfið sé skrifstofa framkvæmda og viðhalds sem heyri undir umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar. Undir framkvæmdaleyfið skrifi starfsmaður f.h. skipulagsfulltrúa sem einnig heyri undir umhverfis- og skipulagssvið borgarinnar. Þessi sami starfsmaður Reykjavíkurborgar hafi ítrekað komið fram f.h. skrifstofu framkvæmda og viðhalds og m.a. tvívegis sent kæranda bréf. Þá hafi Reykjavíkurborg, sem skráningaraðili landamerkjaskrár, túlkað gögn sér í hag og skráð sig eiganda þess lands sem kærandi telur sig eiga skv. skýru orðalagi afsals frá febrúar 1966.
Bendir kærandi á að skv. 1. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef hann sé aðili máls, fyrirsvarmaður eða umboðsmaður aðila. Sama gildi ef að öðru leyti séu fyrir hendi þær aðstæður sem séu fallnar til að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu, sbr. 6. tl. 1. mgr. 3. gr. Í málinu hafi Reykjavíkurborg einkaréttarlegra hagsmuna að gæta sem framkvæmdaraðili og landeigandi. Sveitarfélagið sé aðili máls og jafnframt leyfisveitandi. Slíkt fari í bága við ákvæði 1. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, sérstaklega þegar ekki sé gætt betur að aðgreiningu milli starfseininga borgarinnar og raun beri vitni í þessu máli.
Með tölvupósti, dags. 10. júlí 2019, hafi borgaryfirvöld upplýst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála um að allar framkvæmdir á umræddu svæði hefðu verið stöðvaðar og yrðu ekki hafnar að nýju fyrr en skorið hefði verið úr um eignarhald svæðisins. Hinn 16. ágúst s.á. hafi kæranda borist bréf þar sem honum hafi verið tilkynnt einhliða að borgin myndi innan sjö daga hefja framkvæmdir á ný. Ítrekun hafi borist með tölvupósti 4. september s.á. gegn vilja kæranda, sbr. bréf hans til Reykjavíkurborgar, dags. 6. september 2019.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti framkvæmdaleyfis vegna lagningar göngustígs meðfram Brautarholtsvegi á Kjalarnesi. Framkvæmdaleyfið var gefið út hinn 30. apríl 2019 og var áætlaður framkvæmdatími frá maí til nóvember s.á. Uppi er ágreiningur um það hvort göngustígurinn liggi um land kæranda eða sé á landi Reykjavíkurborgar.
Lagning umrædds göngustígs er framkvæmdaleyfisskyld skv. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, sbr. 1. mgr. 5. gr. sömu reglugerðar, og skal vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Í samræmi við 7. gr. reglugerðarinnar fylgdi umsókninni um framkvæmdaleyfið ódagsett yfirlitsmynd og teikningar í mælikvarðanum 1:500, dags. í mars 2019, sem sýna legu stígsins meðfram Brautarholtsvegi milli Hofsgrundar og Arnarholtsvegar.
Samkvæmt 1. og 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 samþykkir sveitarstjórn umsóknir um framkvæmdaleyfi og annast útgáfu þess. Við undirbúning og útgáfu leyfa nýtur hún atbeina skipulagsnefndar, skipulagsfulltrúa eða annars aðila sem falið hefur verið það hlutverk skv. lögum eða samþykkt sveitarstjórnar, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Skipulagsfulltrúi hefur heimild til að afgreiða framkvæmdarleyfi samkvæmt samþykkt nr. 715/2013 um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, sbr. breytingu á þeirri samþykkt nr. 1052/2015. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að framkvæmdin og lega stígsins sé í samræmi við gildandi aðalskipulag og deiliskipulag svæðisins. Um fastmótaða framkvæmd í skipulagi er að ræða sem ákveðin var og undirbúin af þar til bærum stjórnvöldum lögum samkvæmt. Um er að ræða framkvæmd í þágu almannahagsmuna sem eðli máls samkvæmt er á verksviði yfirvalda sveitarfélaga að annast. Verður ekki fallist á rök kæranda um vanhæfi við leyfisveitinguna skv. 1. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem ekki liggur fyrir að þeir aðilar sem komu að undirbúningi og töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi átt persónulegra hagsmuna að gæta í málinu. Þá liggja ekki fyrir aðrar þær vanhæfisástæður sem tíundaðar eru í 2.-6. tl. ákvæðisins.
Tekið skal fram að skv. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Ágreiningur um bein eða óbein eignarréttindi verður því ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni heldur eftir atvikum fyrir dómstólum.
Með vísan til þess sem að framan greinir verður kröfu kæranda um ógildingu hins kærða framkvæmdaleyfis hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar skipulagsfulltrúa Reykjavíkur um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir lagningu göngustígs meðfram Brautarholtsvegi milli Hofsgrundar og Arnarholtsvegar á Kjalarnesi.
