Ár 2004, þriðjudaginn 23 nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon héraðsdómari, formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 56/2003, kæra húseigenda og íbúa að Teigagerði 1 og 2 og Steinagerði 2 og 4 í Reykjavík á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. september 2003 um að veita leyfi til stækkunar fyrstu hæðar og byggingar nýrrar rishæðar að hluta að Teigagerði 3 í Reykjavík.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 16. september 2003, sem barst nefndinni 17. s.m., kæra H og J, Teigagerði 1, B, Teigagerði 2, Ó og I, Steinagerði 2 og A, Steinagerði 4 Reykjavík ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. september 2003 um að veita leyfi til stækkunar fyrstu hæðar og byggingar nýrrar rishæðar að hluta að Teigagerði 3 í Reykjavík. Hin kærða ákvörðun var staðfest af borgarstjórn Reykjavíkur hinn 2. október 2003.
Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Seint á árinu 2000 var tekin fyrir af byggingarfulltrúanum í Reykjavík umsókn eigenda Teigagerðis 3 um leyfi til stækkunar og breytinga á húsi sínu. Erindið var sent í grenndarkynningu og synjað að henni lokinni á fundi skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 7. mars 2001. Jafnframt var á fundinum samþykkt að vinna deiliskipulag fyrir reit sem afmarkast af Teigagerði, Breiðagerði, Steinagerði og göngustíg sem liggur meðfram lóðunum nr. 15 við Teigagerði og nr. 18 við Steinagerði.
Tillaga að deiliskipulagi reitsins var auglýst til kynningar og samþykkt í skipulags- og byggingarnefnd hinn 18. desember 2002. Liggur ekki annað fyrir en að tillagan hafi hlotið lögboðna málsmeðferð. Var deiliskipulag reitsins staðfest í borgarráði Reykjavíkur hinn 7. janúar 2003 og öðlaðist gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 17. mars 2003. Engar kærur komu fram í kjölfar auglýsingar skipulagsins.
Umrætt deiliskipulag er sett fram á uppdrætti þar sem sýndir eru möguleikar til stækkunar og/eða hækkunar húsa á einstökum lóðum. Fáeinar lóðir á svæðinu eru merktar tákni um að þar séu hús nánast í upprunalegu ástandi og að mælst sé til að útlit þeirra og efnisnotkun njóti verndar. Eru slíkar merkingar m.a. á lóðunum nr. 1 og 3 við Teigagerði.
Auk uppdráttar er skipulagi svæðisins lýst í greinargerð. Er þar gerð grein fyrir aðdraganda skipulagsgerðarinnar, eldra skipulagi svæðisins og núverandi aðstæðum og niðurstöðum. Fjallað er um byggingarskilmála fyrir viðbyggingum og breytingum húsa á svæðinu og um nýtingarhlutfall. Segir að gert sé ráð fyrir að nýtingarhlutfall verði allt að 0,5 á lóðum þar sem um kjallara sé að ræða. Þar sem ekki sé um kjallara að ræða verði nýtingarhlutfall allt að 0,4 til að forðast mikla hækkun húsa.
Greinargerð skipulagsins fylgir húsakönnun Árbæjarsafns og listi yfir byggingarmagn á lóðum og hvað heimilt sé á hverri lóð.
Eftir gildistöku umrædds deiliskipulags sóttu eigendur Teigagerðis 3 um byggingarleyfi til stækkunar á kjallara og fyrstu hæð hússins auk byggingar á nýrri rishæð úr steinsteypu. Var umsókn þeirra samþykkt af byggingarfulltrúa hinn 13. maí 2003. Kærendur skutu þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi hinn 10. júní 2003 og kröfðust þess að framkvæmdir yrðu stöðvaðar meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Ekki kom þó til þess að úrskurðarnefndin tæki þá afstöðu til þeirrar kröfu, þar sem byggingarfulltrúinn í Reykjavík stöðvaði, að eigin frumkvæði, framkvæmdir sem hafnar voru samkvæmt leyfinu. Var það niðurstaða hans að útreikningur hönnuðar á nýtingarhlutfalli væri rangur og að nýtingarhlutfallið væri hærra en deiliskipulagið gerði ráð fyrir.
Skipulags- og byggingarnefnd staðfesti á fundi sínum hinn 2. júlí 2003 þessa ákvörðun byggingarfulltrúans um stöðvun framkvæmda á lóðinni. Einnig var lagt til að umrætt byggingarleyfi yrði afturkallað þar sem nýtingarhlutfall virtist brjóta gegn samþykktu deiliskipulagi. Var samþykkt að veita byggingarleyfishöfum 10 daga frest til þess að tjá sig um tillögu um afturköllun leyfisins. Engar athugasemdir bárust frá byggingarleyfishöfum vegna þessarar tillögu heldur lögðu þeir fram umsókn um nýtt byggingarleyfi með breytingum sem þeir töldu leiða til þess að byggingaráform þeirra samræmdust deiliskipulagi svæðisins.
Nýtt byggingarleyfi var veitt í samræmi við þessa nýju umsókn á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 9. júlí 2003, en jafnframt var fyrra byggingarleyfi afturkallað. Ákvörðun þessi var staðfest á fundi borgarráðs hinn 15. júlí 2003 og var kærendum tilkynnt um þessi málalok með bréfum, dags. 21. júlí 2003. Skutu þeir málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfum, dags. 18. ágúst 2003.
Með úrskurði til bráðabirgða, uppkveðnum 2. september 2003, stöðvaði úrskurðarnefndin framkvæmdir við breytingar á húsinu nr. 3 við Teigagerði, sem hafnar voru á grundvelli hins nýja byggingarleyfis, enda taldi nefndin enn leika vafa á um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar.
Eftir að fyrir lá ákvörðun úrskurðarnefndarinnar um stöðvun umræddra framkvæmda sóttu eigendur Teigagerðis 3 enn á ný um byggingarleyfi sem fól í sér að dregið yrði úr umfangi framkvæmdanna. Var umsókn þessi samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 10. september 2003 en jafnframt var byggingarleyfið frá 9. júlí 2003 afturkallað.
Með bréfi, dags. 17. september 2003, vísuðu kærendur málinu enn til úrskurðarnefndarinnar og kröfðust ógildingar hins nýja byggingarleyfis. Jafnframt kröfðust þeir þess að framkvæmdir yrðu stöðvaðar meðan málið væri til meðferðar fyrir nefndinni.
Þar sem að hin kærða ákvörðun hafði ekki hlotið lögboðna staðfestingu borgarstjórnar þegar kæran barst úrskurðarnefndinni hinn 18. september 2003 beindi nefndin þeim tilmælum til byggingarfulltrúans í Reykjavík að hann hlutaðist til um að framkvæmdum yrði ekki fram haldið meðan svo væri ástatt. Ritaði byggingarfulltrúinn bréf til eigenda Teigagerðis 3, dags. 23. september 2003, þar sem m.a. var áréttað „að framkvæmdir við húsið að Teigagerði 3, í samræmi við samþykkt byggingarfulltrúa frá 8. september 2003, eru háðar staðfestingu borgarstjórnar.“ Samkvæmt fyrirliggjandi úttektum mun þrátt fyrir þetta hafa verið unnið að breytingum á húsinu að Teigagerði 3 eftir 10. september 2003 og fram til þess að borgarstjórn staðfesti hina kærðu ákvörðun á fundi sínum hinn 2. október 2003. Mun framkvæmdum við útveggi og þök viðbygginga og ytra byrði hækkunar á þaki þá hafa verið að mestu lokið. Með úrskurði, uppkveðnum hinn 9. október 2003, synjaði úrskurðarnefndin kröfu kærenda um að framkvæmdir við stækkun hússins að Teigagerði 3 yrðu stöðvaðar með þeim rökum að framkvæmdir væru svo langt á veg komnar að ekki þætti hafa þýðingu að stöðva þær meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, enda væru framkvæmdir við bygginguna á þeim tíma á ábyrgð og áhættu húseigenda.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er byggt á því að hið umdeilda byggingarleyfi samræmist ekki skipulagsskilmálum. Ekki sé unnt að skilja skilmála deiliskipulagsins á þann veg að einungis þurfi að fylgja hæðarpunktum og stærðarmörkum án tillits til annarra ákvæða skilmálanna. Grenndaráhrif viðbyggingar og hækkunar hússins verði veruleg og langt umfram það sem þörf krefji, enda séu ekki nýttar heimildir til stækkunar aðalhæðar hússins heldur einblínt á hækkun þess. Þá sé ekki tekið nægjanlegt tillit til verndunarsjónarmiða við fyrirhugaðar breytingar hússins. Ný útfærsla samkvæmt hinu nýja byggingarleyfi sé ekki til þess fallin að laga breytingarnar að skilmálum skipulagsins um að gæta skuli verndarsjónarmiða við breytingar hússins. Þá séu stigin vafasöm skref með því að gera ráð fyrir að hluti kjallara hússins verði fylltur upp til þess eins að skapa grundvöll fyrir hækkun þess. Eftir breytingar samkvæmt umdeildu byggingarleyfi muni húsið ekki fullnægja kröfum um hreinlætis- og þvottaaðstöðu. Þá sé samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi gert ráð fyrir því að sorpgeymsla fyrir Teigagerði 3 sé staðsett á lóðamörkum húsanna að Teigagerði 1 og 3, sem hvorki falli að deiliskipulagi né hafi verið samþykkt af lóðarhafa Teigagerðis 1. Ennfremur benda kærendur á að inntak hitaveitu og mælar ásamt öðrum búnaði sé í því rými sem loka skuli og fylla eigi upp. Ekki hafi verið gerð grein fyrir því hvernig úr þessu verði bætt.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg krefst þess að hin kærða ákvörðun verði staðfest. Bent sé á að samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi sé gert ráð fyrir að sökkulrýmið verði fyllt og að hætt hafi verið við hluta hækkunar hússins. Nýtingarhlutfall lóðarinnar eftir breytinguna sé því orðið 0,45. Án kjallara sé nýtingarhlutfallið 0,39, þ.e. lægra en hámarks nýtingarhlutfall þeirra húsa sem ekki séu með kjallara en það sé 0,4. Það liggi því ljóst fyrir að nýtingarhlutfall lóðarinnar miðað við hina samþykktu umsókn sé ekki hærra en deiliskipulagið leyfi.
Reykjavíkurborg telji umfjöllun kærenda um sökkulrýmið, s.s. um það hvort það hafi verið notað eða ekki, hafi enga þýðingu í málinu enda ljóst að byggingarleyfishöfum beri, hvað sem fortíðinni líði, að fylla rýmið. Þá sé á það minnt að rými þetta hafi aldrei verið samþykkt af borgaryfirvöldum og því ekki um breytingu að ræða, sbr. eldri uppdrætti af húsinu.
Engin hús á deiliskipulaginu sem samþykkt hafi verið í borgarráði Reykjavíkur hinn 7. janúar 2003 séu friðuð. Hvað friðunarsjónarmið varði þá hafi engin hús á skipulagssvæðinu verið hverfisvernduð. Hafi það verið ígrunduð ákvörðun þar sem lagt hafi verið mat á verndargildi húsanna gagnvart hagsmunum eigenda húsanna um að breyta þeim og stækka með hliðsjón af breyttum kröfum samtímans. Ekki hafi verið talið réttlætanlegt að setja á þessi hús frekari kvaðir. Þau hús sem talin voru hafa verndargildi, samkvæmt húsakönnun Árbæjarsafns, hafi engu að síður verið merkt með bláum punkti til þess að eigendum þeirra og hönnuðum væri ljóst að þessi hús hefðu byggingarsögulegt gildi umfram önnur hús á svæðinu. Samkvæmt skilmálum skipulagsins hafi ekki verið lagðar frekari kvaðir eða takmarkanir á þessi hús um breytingar en önnur hús og gildi sömu skilmálar um þau. Þannig sé gert ráð fyrir stærri byggingarreitum við þau öll, að undanskyldu húsi nr. 1 við Bakkagerði, auk þess sem heimilt sé að hækka þau öll utan húsanna nr. 1 við Bakkagerði og 11 við Steinagerði. Hafi það verið ætlun borgaryfirvalda að vernda húsin hefðu borgaryfirvöld, annað tveggja, hverfisverndað þau eða sett um þau sérstaka skilmála sem takmörkuðu breytingar á þeim. Það hafi ekki verið gert og því sé heimilt að breyta þeim í samræmi við skilmála eins og samþykkt hafi verið vegna hússins að Teigagerði 3. Síðasta setningin í 5. mgr. skilmálanna, þar sem mælst sé til að halda lítið breyttum húsum í upprunalegu ástandi, breyti ekki framangreindu.
Hækkun hússins að Teigagerði nr. 3 samræmist ótvírætt 3. mgr. skilmálanna um hækkun portbyggingar þaks. Þar komi m.a. fram að upprunalegu þakformi skuli haldið „…hvað varðar mænisstefnu og þakhalla.“ Hið kærða byggingarleyfi sé í samræmi við þennan áskilnað, þ.e. bæði mænisstefnunni og þakhallanum sé haldið. Þá samræmist það öðrum skilyrðum sem þar komi fram s.s. varðandi hæðir og kvisti. Með þessu ákvæði hafi verið ákveðið að koma í veg fyrir að mænisstefnu húsa á svæðinu yrði breytt t.d. þannig að aðal mænisás yrði samsíða götu. Ástæða þess sé að slíkar breytingar hefðu raskað götumyndum gatnanna. Upphafleg umsókn eigenda Teigagerðis 3, sem grenndarkynnt hafi verið á sínum tíma, hafi gert ráð fyrir slíkri breytingu.
Hvað varði kaflann „Viðhald og endurbætur“ þá sé hann ekki hluti byggingarskilmála/skipulagsskilmála deiliskipulagsins enda sé hann sérstakur kafli. Hann sé því ekki bindandi með sama hætti og skilmálarnir, sbr. skilgreiningu hugtaksins skipulagsskilmála í grein 1.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, en ótvírætt sé að samþykkt byggingarleyfi að Teigagerði 3 sé í samræmi við skilmálana. Það sé a.m.k. ljóst að fyrsta setning kaflans sé leiðbeinandi sbr. orðalagið „…leitast skal við…“. Hún hafi því augljóslega ekki bindandi áhrif við umfjöllun og afgreiðslu byggingarleyfisumsókna. Í samræmi við aðra setningu kaflans sé efnisnotkun hússins aftur á móti óbreytt. Þá verði að telja, jafnvel þó litið yrði svo á að kaflinn væri bindandi, að úrskurðarnefndin væri ekki til þess bær að endurskoða „frjálst mat“ Reykjavíkurborgar um þennan þátt byggingarleyfisins.
Reykjavíkurborg telji sjónarmið kærenda um skerðingu á „…rétti til einkalífs…“ og möguleika til útivistar og sólar í aðliggjandi görðum ekki geta leitt til ógildingar byggingarleyfisins. Ljóst sé að breytingin hafi einhver grenndaráhrif og muni auka skuggavarp inn á lóðir kærenda, einkum þegar sól sé lægst á lofti, eins og búast megi við þegar gerðar séu breytingar á húsum. Við umfjöllun um grenndarsjónarmið verði aftur á móti að hafa í huga að í skipulags- og byggingarlögunum sé gert ráð fyrir að sveitarstjórnir hafi heimildir til að vinna og breyta skipulagsáætlunum, sbr. t.d. 25. og 26. gr. Eigendur fasteigna í þéttbýli geti því ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar breytingar. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. Þannig hátti til í því máli sem hér um ræði, enda almennt heimilt að gera þær breytingar á húsum, þ.m.t. á húsum kærenda, sem samþykktar hafi verið að Teigagerði 3. Að minnsta kosti sé ljóst að grenndaráhrif breytingarinnar á húsinu að Teigagerði 3 séu ekki svo veruleg að leitt geti til ógildingar byggingarleyfisins á grundvelli almennra reglna grenndarréttarins. Í því sambandi verði einnig að hafa í huga að þær samræmist samþykktu deiliskipulagi sem ekki sé til umfjöllunnar í kærumáli þessu. Telji aðilar sig aftur á móti hafa orðið fyrir tjóni umfram það sem almennt gerist eigi þeir bótarétt skv. ákvæðum 33. gr. laganna. Um bótarétt sé úrskurðarnefndin ekki bær til að fjalla. Með vísan til kafla 1.1 í greinargerð deiliskipulagsins sé einnig á það minnt að deiliskipulagsskilmálarnir séu að mestu í samræmi við markmið hverfaskipulags frá árinu 1988. Kærendum hafi því mátt vera ljóst að til sambærilegra breytinga og samþykktar hafi verið að Teigagerði nr. 3 gæti komið á húsum í nágrenni við þá.
Hvað varði sorpgeymslu á lóðarmörkum þá hafi hún þegar verið byggð þegar núverandi eigendur hafi eignast húsið, að þeirra sögn. Ekki sé fyrirhuguð breyting á henni heldur sé núverandi ástand sýnt á uppdrætti, sbr. ákvæði byggingarreglugerðar. Rétt sé að taka fram að slíkar geymslur hafi almennt ekki verið sýndar á teikningum á þeim tíma sem húsið hafi verið byggt og því ekki gert ráð fyrir henni á eldri uppdráttum. Jafnframt sé á það bent að byggingarleyfið hafi verið samþykkt með þeim fyrirvara að frágangur á lóðarmörkum skyldi gerður í samráði við lóðarhafa aðliggjandi lóða. Byggingarleyfishöfum sé því óheimilt að ráðast í breytingar á skýlinu nema að fengnu samþykki eigenda Teigagerðis 1. Vilji lóðarhafar að Teigagerði 1 ekki una því að skýlið standi á núverandi stað sé það annað mál sem taka þurfi sérstaklega til skoðunar m.t.t. þess hvort skýlið hafi staðið á þessum stað frá upphafi og hvaða réttaráhrif það geti haft o.s.frv. Það geti aftur á móti ekki haft áhrif á gildi þess byggingarleyfis sem hér um ræði.
Andmæli byggingarleyfishafa: Byggingarleyfishafi mótmælir kröfu kærenda og telur það vera í fullu samræmi við deiliskipulag hverfisins. Málefnaleg rök séu engin og verði ekki betur séð en að kæran sé eingöngu sett fram til að gera byggingarleyfishöfum erfitt fyrir, þrátt fyrir að þeir séu búnir að fá á ný útgefið byggingarleyfi sem eigi að fullu að vera í samræmi við gildandi deiliskipulag.
Niðurstaða: Eins og að framan greinir ákvað byggingarfulltrúinn í Reykjavík á fundi hinn 10. september 2003 að veita leyfi það sem um er deilt í máli þessu. Krefjast kærendur ógildingar leyfisins, m.a. með þeim rökum að það samræmist ekki skipulagsskilmálum.
Á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag er borgarráð samþykkti hinn 7. janúar 2003 og birt var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 17. mars 2003. Samkvæmt skipulaginu er heimiluð stækkun á húsinu nr. 3 við Teigagerði en húsið er jafnframt auðkennt þannig að það sé talið hafa verndargildi samkvæmt húsakönnun. Samkvæmt skilmálum skipulagsins er sú merking þó ekki bindandi heldur felur hún aðeins í sér tilmæli um að útlit húsa og efnisnotkun njóti verndar. Verður því ekki fallist á að hið umdeilda byggingarleyfi fari gegn fyrirmælum skipulagsskilmála að þessu leyti.
Ekki verður annað séð en að byggingarleyfið samræmist gildandi deiliskipulagi svæðisins um önnur atriði, svo sem nýtingarhlutfall og hæð og umfang viðbyggingar. Verður leyfið því ekki fellt úr gildi með þeim rökum að það fari í bága við skipulagsskilmála.
Kærendur styðja kröfu sína um ógildingu byggingarleyfisins jafnframt þeim rökum að viðbyggingin sem leyfið heimilar muni hafa í för með sér veruleg grenndaráhrif og muni rýra afnot nærliggjandi garða og skyggja á sól. Þegar litið er til þess að í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 er beinlínis gert ráð fyrir að framkvæmd skipulags geti haft í för með sér röskun á einstökum fasteignaréttindum, eftir atvikum gegn greiðslu skaðabóta, sbr. 33. gr. laganna, verður ekki fallist á að grenndaráhrif þau sem hér um ræðir séu slík að leiða eigi til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Aðrar málsástæður kærenda sem fram eru færðar í máli þessu, svo sem um frágang sorpgeymslu á lóðamörkum og fyrirkomulag á inntaki lagna, þykja ekki þess eðlis að leiða eigi til ógildildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna þess fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. september 2003 um að veita leyfi til stækkunar fyrstu hæðar og byggingar nýrrar rishæðar að hluta að Teigagerði 3 í Reykjavík er hafnað.
_________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
