Ár 1999, föstudaginn 19. nóvember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru Gunnar Jóhann Birgisson hrl, varaformaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 56/1999; kæra K á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 31. ágúst 1999 um breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 8. nóvember 1999, sem barst nefndinni á símbréfi síðdegis sama dag, kærir Haraldur Blöndal hrl., f.h. K, til ógildingar, samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 31. ágúst 1999 um breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar frá 1. október 1987. Hin kærða ákvörðun var birt í B-deild stjórnartíðinda hinn 4. nóvember 1999 og felur í sér að landnotkun bakhúsa Aðalstrætis 4 er takmörkuð á þann veg að óheimilt er að reka þar veitinga- vínveitinga- og skemmtistaði. Kærandi, sem er leigutaki húsnæðis í bakhúsi Aðalstrætis 4 og rekur þar veitingastað, krefst ógildingar hinnar kærðu samþykktar og að réttaráhrifum hennar verði frestað meðan málið er til meðferðar í úrskurðarnefndinni.
Með vísun til 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér sérstaklega afstöðu málsaðila og borgaryfirvalda til þeirrar kröfu og gefið þeim kost á að tjá sig um hana.
Málavextir: Með bréfi Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 23. júlí 1999, var eiganda Aðalstrætis 4, Reykjavík tilkynnt að á fundi skipulags- og umferðarnefndar hinn 19. júlí 1999 hefði verið lögð fram tillaga um breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar að því er varðaði landnotkun á baklóð Aðalstrætis 4. Væri landnotkun takmörkuð á þann veg að óheimilt væri að reka þar vínveitinga- og skemmtistaði. Að öðru leyti væri heimilt að vera með aðra starfsemi í húsunum sem samræmdist landnotkun Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 og gildandi deiliskipulagi. Var húseiganda gefinn kostur á að tjá sig um tillöguna með vísun til ákvæða 2. mgr. 26. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og 2. mgr. gr. 3.1.4. (skipulagsreglugerðar) nr. 400/1998. Í bréfinu er tekið fram að leigutakar teljist einnig til hagsmunaaðila og að gert sé ráð fyrir því að húseigendur kynni erindið fyrir þeim.
Kærandi mun hafa fengið afhent afrit af bréfi þessu og því verið kunnugt um efni þess.
Með bréfi, dags. 5. október 1999, beindi lögmaður kæranda erindi til Skipulagsstofnunar þar sem hann kærði undirbúning og kynningu umræddrar skipulagstillögu. Eru sjónarmið kæranda rakin í bréfinu og m.a. sérstaklega að því fundið að grenndarkynningu hafi verið áfátt. Erindi þessu svaraði Skipulagsstofnun með bréfi dags. 12. október 1999 þar sem vakin er athygli á því að stofnunin fari ekki með úrskurðarvald í ágreiningsmálum á sviði skipulags- og byggingarmála. Verði því ekki tekin afstaða til kærunnar en tekið er fram að umrædd skipulagsbreyting hafi ekki enn verið endanlega afgreidd af stofnuninni þar sem óskað hafi verið eftir því að erindi Borgarskipulags um breytinguna fylgdi uppdráttur er sýndi fyrirhugaða landnotkunarbreytingu. Ekki hafi hins vegar verið gerð athugasemd við framkvæmd grenndarkynningarinnar. Þá sé þess vænst að yfirlýsing sveitarstjórnar skv. 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997 komi fram á væntanlegum uppdrætti. Að öðrum kosti verði leitað eftir því að yfirlýsingunni verið skilað til stofnunarinnar.
Ekki verður ráðið af fyrirliggjandi gögnum að fram hafi komið athugasemdir af hálfu eiganda Aðalstrætis 4 við skipulagstillöguna, en kynningu á henni lauk hinn 23. ágúst 1999. Var tillagan samþykkt á fundi borgarráðs hinn 31. ágúst 1999 en auglýsing um samþykkt hennar var fyrst birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 4. nóvember 1999. Barst úrskurðarnefndinni í framhaldi af því kæra í máli þessu, dags. 8. nóvember 1999, eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að öll aðferð við undirbúning og kynningu hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið ólögmæt. Einnig sé ólögmætt að breyta skipulagi með þeim hætti sem hér sé gert, einungis til þess að losna við lögmæta starfsemi úr húsi, ekki síst þegar haft sé í huga að kærandi hafi öll tilskilin leyfi og hinu megin götunnar sé skemmtistaður sem öldungis eins sé ástatt um. Kærandi styður kröfu sína um stöðvun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar þeim rökum að það myndi valda honum óbærilegu tjóni, sem óvíst sé hvort hann fengi bætt, kæmi til þess að veitingastað hans yrði lokað. Enginn hafi hins vegar neina fjárhagsleg hagsmuni af lokun staðarins.
Málsrök borgaryfirvalda: Úrskurðarnefndin gaf borgaryfirvöldum kost á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kröfu kæranda um stöðvun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar áður en sú krafa yrði tekin til úrskurðar. Með greinargerð, dags. 15. nóvember 1999, reifar Borgarskipulag sjónarmið borgaryfirvalda um þennan þátt málsins. Er því haldið fram að beita eigi ákvæðum 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um kröfu kæranda um stöðvun réttaráhrifa. Í þeirri grein komi fram sú meginregla að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Undantekning frá reglunni komi fram í 2. mgr. greinarinnar, en samkvæmt henni sé æðra stjórnvaldi heimilt að fresta réttaráhrifum meðan kæra er til meðferðar „…þar sem ást¬æður mæla með því.” Þessa undantekningarreglu beri að skýra þröngt.
Í því máli, sem hér sé til umfjöllunar, séu engin þau sjónarmið fyrir hendi sem leiði til þess að beita eigi greindri heimild 2. mgr. 29. gr. Þvert á móti séu fyrir hendi ríkir almannahagsmunir af því að ákvörðunin verði ekki felld úr gildi. Mikið ónæði hafi verið af rekstri veitingastaðar í umræddum bakhúsum en þau standa mjög nálægt svæði sem skilgreint sé sem íbúðasvæði í aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016. Af þeim ástæðum hafi borgaryfirvöldum þótt rétt að takmarka landnotkun á umræddri baklóð með almannahagsmuni í huga. Þeirri ákvörðun sé ekki beint gegn þeim rekstri sem þar sé nú heldur sé verið tryggja betri næturró og frið í íbúðahverfinu til frambúðar. Til að komast að niðurstöðu um það hvort réttmætt sé að fresta réttahrifum kærðar ákvörðunar verði einnig að líta til þess hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt. Rök kæranda fyrir því að breyting deiliskipulagsins hafi verið ólögmæt séu þau að grenndarkynning hafi verið ófullnægjandi og að ólögmætt hafi að breyta skipulagi með þessum hætti.
Þeirri fullyrðingu að grenndarkynningin hafi verið ófullnægjandi verði að vísa á bug. Sú venja hafi skapast í málum sem hér um ræðir að breytingar séu kynntar fyrir húseigendum sem talið sé að hagsmuna eigi að gæta. Þeim sé hins vegar alltaf gert ljóst að leigutakar húsnæðis teljist einnig til hagsmunaaðila og bent á að kynna erindið fyrir þeim. Önnur leið sé vart fær enda oft ógerningur að komast að því hverjir séu leigutakar þar sem ekki liggi fyrir þinglýstir leigusamningar, en þannig sé því einmitt háttað í því tilviki sem hér sé til umfjöllunar. Fyrir liggi að kæranda hafi verið kynnt umrædd breyting af eigendum hússins. Hann hafi því haft tækifæri til þess að koma athugasemdum sínum á framfæri á kynningartímanum. Þá hafi Skipulagsstofnun fallist á að breytingin yrði auglýst í B-deild Stjórnar¬tíðinda.
Þeirri fullyrðingu kærenda að ólögmætt sé að breyta deiliskipulagi með þeim hætti sem gert var verði einnig að vísa á bug. Ekki hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu með hinni kærðu ákvörðun.
Með vísan til framangreinds, og þá sérstaklega meginreglu 29. gr. laga nr. 37/1993, stjórnsýslulaga, fyrri úrskurða nefndarinnar og almannahagsmuna sé þess krafist að úrskurðarnefndin hafni kröfum kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar.
Afstaða eiganda Aðalstrætis 4: Með bréfi, dags. 16. nóvember 1999, var eiganda Aðalstrætis 4 gefinn kostur á að tjá sig um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa. Hefur hann ekki séð ástæðu til þess að tjá sig um þá kröfu sérstaklega en áskilið sér rétt til að koma sjónarmiðum sínum að við efnismeðferð málsins.
Niðurstaða: Með ákvæði 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er úrskurðarnefndinni fengið vald til þess að úrskurða um að framkvæmdir skuli stöðvaðar meðan kærumál er til meðferðar í nefndinni. Í ákvæðinu felst að heimilt er að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar sem veitir leyfi til framkvæmda. Enda þótt ákvæðið sé einskorðað við heimild til þess að stöðva framkvæmdir verður að telja að úrskurðarnefndin geti, með hliðsjón af ákvæðinu og með stoð í 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, frestað réttaráhrifum annarra ákvarðana sveitarstjórna þótt ekki felist í þeim leyfi til tiltekinna framkvæmda. Er ljóst að sumar ákvarðanir um skipulagsmál geta raskað lögvörðum hagsmunum einstaklinga eða lögaðila svo verulega að jafnað verði til þess þegar leyfi er veitt til framkvæmda. Verður úrskurðarnefndin í slíkum tilvikum að meta hvort ástæður mæli með frestun réttaráhrifa með hliðsjón af ákvæði 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 og með heimild í 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga.
Augljóst er að kærandi á ríka lögvarða hagsmuni því tengda að vera ekki meinað að halda áfram atvinnustarfsemi sinni í húsnæði því sem hann hefur á leigu og hin kærða ákvörðun tekur til. Hagsmunir borgaryfirvalda eru hins vegar þeir að geta firrt íbúa í nágrenni Aðalstrætis 4 ónæði sem þeir hafa kvartað yfir að stafi frá starfsemi kæranda. Engra gagna nýtur í málinu um það í hverju ónæði þetta birtist og torveldar það mat á því hversu ríkir þeir almannahagsmunir eru sem borgaryfirvöld telja sig vera að gæta með hinni kærðu ákvörðun. Ekki verður framhjá því litið að nokkrir annmarkar virðast á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar og framkvæmd grenndarkynningar í málinu og álitaefni er hvort hin kærða ákvörðun sé reist á lögmætum sjónarmiðum, svo og hvort hún samræmist jafnræðisreglu. Þegar virtir eru andstæðir hagsmunir í málinu og sá vafi sem fyrirsjáanlegur er um efnisniðurstöðu málsins telur úrskurðarnefndin að fallast beri á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar. Verður hún því ekki lögð til grundvallar við töku ákvarðana um réttarstöðu kæranda eða annarra meðan málið er til úrlausnar hjá nefndinni.
Úrskurðarorð:
Frestað er réttaráhrifum ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 31. ágúst 1999 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar frá 1. október 1987, breyttu 2. febrúar 1989. Breytingin, sem birt var með auglýsingu nr. 728/1999 í B-deild Stjórnartíðinda hinn 4. nóvember 1999, hefur því ekki gildi frá uppkvaðningu úrskurðar þessa meðan málið er til meðferðar í úrskurðarnefndinni.
