Ár 2000, föstudaginn 3. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru Gunnar Jóhann Birgisson hrl., varaformaður nefndarinnar, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 56/1999; kæra K á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 31. ágúst 1999 um breytingu á staðfestu deiliskipulagi Kvosarinnar frá 1. október 1987 með síðari breytingum.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags 8. nóvember 1999, sem barst nefndinni sama dag, kærir Haraldur Blöndal hrl., f.h. K, Ystaseli 28, Reykjavík, samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 31. ágúst 1999 um breytingu á staðfestu deiliskipulagi Kvosarinnar frá 1. október 1987. Kærandi krefst þess að hin kærða samþykkt verði felld úr gildi og að réttaráhrifum hennar verði frestað meðan úrskurðarnefndin hafi málið til meðferðar. Féllst úrskurðarnefndin á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa með úrskurði uppkveðnum hinn 19. nóvember 1999.
Borgaryfirvöld Reykjavíkur gera aðallega þá kröfu að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Til vara er þess krafist að ákvörðun borgarráðs frá 31. ágúst 1999, um að breyta deiliskipulagi Kvosarinnar frá 1. október 1987 með síðari breytingum, verði látin standa óbreytt.
Málavextir: Með bréfi Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 23. júlí 1999, var eiganda Aðalstrætis 4, Reykjavík tilkynnt að á fundi skipulags- og umferðarnefndar hinn 19. júlí 1999 hefði verið lögð fram tillaga um breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar að því er varðaði landnotkun á baklóð Aðalstrætis 4. Væri landnotkun takmörkuð á þann veg að óheimilt væri að reka þar vínveitinga- og skemmtistaði. Að öðru leyti væri heimilt að vera með aðra starfsemi í húsunum sem samræmdist landnotkun Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 og gildandi deiliskipulagi. Var húseiganda gefinn kostur á að tjá sig um tillöguna með vísun til ákvæða 2. mgr. 26. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og 2. mgr. gr. 3.1.4. skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Í bréfinu er tekið fram að leigutakar teljist einnig til hagsmunaaðila og að gert sé ráð fyrir því að húseigendur kynni erindið fyrir þeim.
Kærandi mun hafa fengið afhent afrit af bréfi þessu og því verið kunnugt um efni þess.
Upplýst er í málinu að áður en húseiganda var ritað ofangreint bréf hafði hann, með yfirlýsingu dags. 15. júlí 1999, fyrirfram lýst yfir að hann myndi ekki gera athugasemdir við fyrirhugaða breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar er fæli í sér að óheimilt yrði að reka veitingahús, vínveitingastarfsemi eða skemmtistaði í bakhúsunum að Aðalstræti 4. Er tekið fram í yfirlýsingu þessari að húseigandinn muni ekki hafa uppi kröfur á hendur borgarsjóði Reykjavíkur vegna breytingarinnar. Þá er tekið fram að þinglýsa megi yfirlýsingunni sem kvöð á eignina og var skjali þessu þinglýst hinn 19. júlí 1999.
Með bréfi, dags. 5. október 1999, beindi lögmaður kæranda erindi til Skipulagsstofnunar þar sem hann kærði undirbúning og kynningu umræddrar skipulagstillögu. Eru sjónarmið kæranda rakin í bréfinu og m.a. sérstaklega að því fundið að grenndarkynningu hafi verið áfátt. Erindi þessu svaraði Skipulagsstofnun með bréfi, dags. 12. október 1999, þar sem vakin er athygli á því að stofnunin fari ekki með úrskurðarvald í ágreiningsmálum á sviði skipulags- og byggingarmála. Verði því ekki tekin afstaða til kærunnar en tekið er fram að umrædd skipulagsbreyting hafi ekki enn verið endanlega afgreidd af stofnuninni þar sem óskað hafi verið eftir því að erindi Borgarskipulags um breytinguna fylgdi uppdráttur er sýndi fyrirhugaða landnotkunarbreytingu. Ekki hafi hins vegar verið gerð athugasemd við framkvæmd grenndarkynningarinnar. Þá sé þess vænst að yfirlýsing sveitarstjórnar skv. 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997 komi fram á væntanlegum uppdrætti. Að öðrum kosti verði leitað eftir því að yfirlýsingunni verði skilað til stofnunarinnar.
Kynningu skipulagstillögunnar lauk hinn 23. ágúst 1999. Ekki verður ráðið af fyrirliggjandi gögnum að fram hafi komið athugasemdir af hálfu eiganda Aðalstrætis 4, enda hafði hann áður undirritað yfirlýsingu um að hann sætti sig við tillöguna. Var tillagan samþykkt á fundi borgarráðs hinn 31. ágúst 1999 en auglýsing um samþykkt hennar var fyrst birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 4. nóvember 1999. Barst úrskurðarnefndinni í framhaldi af því kæra í máli þessu, dags. 8. nóvember 1999, eins og að framan greinir.
Þegar mál þetta kom fyrst til meðferðar í úrskurðarnefndinni lýsti formaður nefndarinnar, Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, sig vanhæfan til setu í nefndinni í málinu. Tók varaformaður nefndarinnar, Gunnar Jóhann Birgisson hrl., sæti formanns við meðferð þess frá 10. nóvember 1999.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að öll aðferð við undirbúning og kynningu hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið ólögmæt. Einnig sé ólögmætt að breyta skipulagi með þeim hætti sem hér sé gert, einungis til þess að losna við lögmæta starfsemi úr húsi, ekki síst þegar haft sé í huga að kærandi hafi öll tilskilin leyfi og hinu megin götunnar sé skemmtistaður sem öldungis eins sé ástatt um.
Í greinargerð til úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. desember 1999, sem barst nefndinn 20. desember 1999, gerir lögmaður kæranda nánari grein fyrir málsrökum kæranda í málinu. Leggur hann þar áherslu á eftirtalin atriði:
Í fyrsta lagi hafi tillagan um hina umdeildu breytingu á deiliskipulagi ekki verið kynnt af skipulagsyfirvöldum fyrir kæranda, heldur fyrir húseiganda, sem hafi verið búinn að gera samning við borgaryfirvöld um málefnið. Skipulagsyfirvöldum hafi verið fullljóst, að kærandi hafi verið sá, er tillagan beindist gegn. Þess vegna hafi borið að kynna hana formlega fyrir honum, m.a. til þess, að honum yrði ljóst, að hann gæti mótmælt þegar í stað.
Í öðru lagi bendir kærandi á að tillagan hafi fjallað um breytta landnýtingu á lóð, en ekki hafi verið talað um hús, sem þó standi á lóðinni. Þá séu mörk lóðar hvergi skýrð og sé því sérstaklega mótmælt að uppdráttur sá, sem fylgdi deiliskipulaginu, geti eins og hér standi á talizt fullnægjandi. Sé í því sambandi rétt að benda á, að skv. skipulagsgögnum, sé bakhús lóðarinnar Aðalstræti 4 það hús, sem standi milli húsnæðis þess, sem kærandi hafi á leigu, og þess húss, sem standi við sjálft Aðalstrætið.
Í þriðja lagi heldur kærandi því fram að tillagan feli í sér misbeitingu á skipulagsvaldi. Augljóst sé að tillagan beinist að því að banna tiltekna starfsemi, starfsemi kæranda, en sú starfsemi sé leyfð á því skipulagssvæði sem hér sé um að ræða. Rétt sé að undirstrika, að Aðalstræti 4 (fram- og baklóð) sé í „Kvosinni”, sem svo sé ranglega kölluð. Ef ætlunin hafi verið að breyta þessu, hafi þurft að skoða skipulagssvæðið og mörk þess í heild sinni. Megi sérstaklega benda á, að hinum megin Fichersunds sé rekinn veitinga- og skemmtistaður, sem að öllu leyti sé sambærilegur við skemmtistað kæranda, að öðru leyti en því, að þann stað eigi konur, en konur skemmti í skemmtistað kæranda.
Loks telur kærandi deiliskipulagið ekki hafa verið auglýst og kynnt með venjulegum hætti, þannig að nágrannar hafi getað gert athugasemdir, en á að sé bent að íbúar í Grjótaþorpi hafi ekki síður gert athugasemdir við aðra veitingastaði í hverfinu. Deiliskipulag eigi einnig að taka tillit til óska íbúa um frekari skipulagningu.
Málsrök borgaryfirvalda: Frávísunarkrafa borgaryfirvalda er í fyrsta lagi á því byggð að kærufrestur hafi verið liðinn er kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni. Í málinu liggi fyrir að kærandi hafi í síðasta lagi þann 5. október 1999 haft vitneskju um að búið væri að breyta deiliskipulaginu, en þann dag hafi umboðsmaður hans, Haraldur Blöndal hrl., sent erindi til Skipulagsstofnunar vegna málsins. Samkvæmt 4. mgr. 39. gr., laga nr. 73/1997 sé kærufrestur til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála mánuður frá því að aðila er kunnugt um afgreiðslu sveitarstjórnar. Kærufrestur þessi sé áréttaður í 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997. Þar sem fyrir liggi að kærandi hafi vitað um ákvörðunina a.m.k. frá 5. október 1999 hafi kærufrestur hans runnið út í síðasta lagi þann 5. nóvember 1999. Kæra í málinu hafi ekki borist úrskurðarnefndinni fyrr en 8. nóvember 1999 og beri af þessum sökum að vísa kærunni frá. Reykjavíkurborg telji, að þegar ákvörðun hafi ekki verið birt aðila sérstaklega, beri að miða upphaf kærufrests við þann tíma þegar hann sannanlega vissi um ákvörðun sveitarstjórnar, sbr. skýrt orðalag 4. mgr. 39. gr. laga 73/1997 og 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997. Í slíkum tilvikum beri ekki að miða við opinbera birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda. Þá sé því hafnað að 2. tl. 28. gr. laga nr. 37/1993, stjórnsýslulaga, eigi við eins og hér stendur á, miðað við hagsmuni kæranda.
Í öðru lagi er frávísunarkrafan á því byggð að hagsmunir kæranda séu óverulegir og að hann hafi ekki gert athugasemdir við tillöguna á kynningartímanum. Kærandi sé leigutaki í húsnæði sem deiliskipulagsbreytingin lúti að og séu hagsmunir leigutaka af breytingum á skipulagi í flestum tilvikum óverulegir. Flytja megi starfsemina og finna henni annan stað. Einnig verði að líta til þess að borgarsjóður hafi lýst því yfir að hann taki að sér að bæta það tjón sem einstakir aðilar kunna að verða fyrir við breytinguna auk þess sem kærandi eigi hugsanlega bótarétt á hendur leigusala. Í samræmi við framangreint verði að telja, að hagsmunir leigutaka séu tryggðir og breytingin hafi óveruleg áhrif á starfsemi hans og hagsmuni til framtíðar litið.
Borgaryfirvöld hafna þeirri málsástæðu kæranda að skylt hafi verið að kynna honum sérstaklega fyrirhugaða breytingu á deiliskipulaginu og að ekki hafi verið nægilegt að fela húseiganda að annast kynninguna þar sem hann hafi þá þegar verið búinn að semja við borgaryfirvöld um málið. Er bent á að sú venja hafi skapast við framkvæmd kynninga, skv. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, að senda eigendum fasteigna, sem taldir séu eiga hagsmuna að gæta, bréf, þar sem kynntar séu fyrirhugaðar breytingar. Á það sé alltaf bent í slíkum bréfum að leigutakar húsnæðis teljist einnig til hagsmunaaðila og að gert sé ráð fyrir að eigendur húsnæðis kynni fyrirhugaða breytingu fyrir þeim. Sé þessi háttur hafður á þar sem leigusamningum sé ekki alltaf þinglýst auk þess sem aðilaskipti geti orðið að leigusamningum á kynningartímanum. Í því tilviki sem hér um ræði hafi leigusamningi við kæranda ekki verið þinglýst. Skipulagsyfirvöld hafi því ekki getað með vissu vitað hver leigutaki húsnæðisins væri. Þessi leið hafi því verið talin rétt, eðlileg og í samræmi við lög. Í þessu sambandi verði einnig að hafa í huga réttarsamband leigusala og leigutaka. Leigutakar leiði rétt sinn frá leigusala og eigi því ekki betri rétt enn hann. Leigusala beri því að gæta réttar leigutaka húsnæðis, þ.m.t. gagnvart opinberum fyrirmælum, sem skert geti hagsmuni leigjenda, sbr. 5. tl. 60. gr. laga nr. 36/1994, enda geti leigusali orðið ábyrgur gagnvart leigutaka, á grundvelli framangreinds ákvæðis, með athafnaleysi um að andmæla slíkum fyrirmælum eða athafnaleysi um að benda leigutaka á að gera slíkt, eigi leigusalinn þess kost. Réttarstaða leigutaka hafi því verið talin nægilega tryggð með þessu móti. Hafi Skipulagsstofnun ekki gert athugasemd við þessa framkvæmd og ekki séð ástæðu til að gera það í því máli sem hér um ræði eins og ráða megi af bréfum stofnunarinnar til umboðsmanns kæranda og til Borgarskipulags varðandi málsmeðferð skipulagstillögunnar.
Auk þess, sem að framan sé rakið, liggi fyrir að kæranda hafi verið kynnt sú breyting sem fyrirhuguð hafi verið enda hafi hann kvittað fyrir móttöku afrits af bréfi Borgarskipulags, dags. 23. júlí 1999, til eiganda Aðalstrætis 4. Hafi kærandi því sannanlega fengið greint kynningarbréf og getað kynnt sér efni þess. Fráleitt verði að telja að það, að húseigandinn hafi afhent kæranda bréfið, en það ekki verið sent honum sérstaklega með pósti, hafi þýðingu um gildi kynningarinnar. Orðalag kynningarbréfsins hafi verið alveg skýrt í þá veru að kærandi ætti rétt til að koma að athugasemdum um breytinguna. Um tillöguna hafði einnig verið fjallað í fjölmiðlum og hafi kæranda því mátt vera ljóst að breytingin gæti varðað hagsmuni hans og í hverju hún væri fólgin. Kæranda hafi því borið, á þeim tíma, að andmæla breytingunni eða kynna sér efni hennar nánar en í framangreindu bréfi hafi verið á það bent að nánari upplýsingar um breytinguna væru veittar á skrifstofu Borgarskipulags. Kærandi hafi hins vegar látið þetta undir höfuð leggjast. Því hafi borgaryfirvöld talið ljóst að hann hefði ekki athugasemdir við framangreinda tillögu og hafi auðvitað verið litið til þess við samþykkt breytingarinnar.
Varðandi þá fullyrðingu umboðsmanns kæranda að tillagan hafi fjallað um breytta landnýtingu á lóð, en ekki hafi verið talað um hús sem standi á lóðinni, er af hálfu borgaryfirvalda bent á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur þann 31. ágúst 1999, en þar segi:
„Landnotkun bakhúsa Aðalstrætis 4 er takmörkuð á þann veg að óheimilt er að reka þar veitinga- vínveitinga- og skemmtistaði. Að öðru leyti er heimilt að vera með aðra starfsemi í húsunum sem samræmist landnotkun aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 og gildandi deiliskipulags.”
Það sé því rangt að ekki sé fjallað um hús í deiliskipulaginu. Í kynningarbréfi því sem kæranda hafi verið kynnt hafi bæði verið fjallað um „…baklóð…” Aðalstrætis 4 og húsin á þeirri lóð. Hafi það verið gert til að taka af allan vafa um við hvaða fasteignir væri átt.
Þá telja borgaryfirvöld ekki ljóst hvað kærandi eigi við með þeirri fullyrðingu að lóðarmörk hafi ekki verið skýrð og deiliskipulagsuppdrátturinn geti ekki talist fullnægjandi. Sé litið til orðalags deiliskipulagsins verði að telja alveg skýrt við hvaða hús sé átt. Á deiliskipulagsuppdrættinum sé dreginn rammi utan um bæði bakhúsin og því mjög skýrt til hvaða húsa takmörkunin taki.
Ekki verði ráðið af kærunni hvers vegna kærandi telji deiliskipulagsuppdráttinn ekki fullnægjandi. Uppdrátturinn sé unnin í fullu samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Skipulagsstofnun hafi farið yfir uppdráttinn og talið hann fullnægjandi. Af þessum sökum verði að telja að fullyrðingar kæranda eigi ekki við rök að styðjast.
Borgaryfirvöld telja einnig óljóst við hvað kærandi eigi er hann fullyrði að aðferð við undirbúning tillögunnar hafi verið andstæð lögum. Sé þeirri fullyrðingu vísað á bug og bent á það sem áður hafi verið rakið um kynningu tillögunnar. Hafi málsmeðferðin að öðru leyti einnig verið í fullu samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.
Þeirri fullyrðingu umboðsmanns kæranda að breytingin feli í sér misbeitingu á skipulagsvaldi vísa borgaryfirvöld alfarið á bug, enda sé það er eitt meginhlutverk skipulagsáætlana að stýra notkun lands, sbr. t.d. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1997, og þar með starfsemi. Hugtakið landnotkun sé skilgreint þannig í 2. gr. skipulags- og byggingarlaga og skipulagsreglugerð: „Ráðstöfun lands til mismunandi nota, svo sem undir íbúðir, iðnað, verslun, útivist og landbúnað.” Samkvæmt 2. mgr. gr. 3.1.4 reglugerðar nr. 400/1998, sé heimilt að skilgreina landnotkun þrengra í deiliskipulagi en gert sé í aðalskipulagi. Sé þannig heimilt að kveða á um mismunandi notkun einstakra reita, lóða, bygginga eða byggingarhluta, sbr. 3. mgr. gr. 5.4.2. reglugerðar nr. 400/1998. Það fari alfarið eftir landnotkun skipulagsáætlana hvaða starfsemi megi vera hvar. Skipulagsvald sé eina lögmæta stjórntækið á notkun/landnotkun.
Tekið er fram að í húsi því er kærandi leigi hafi um langt árabil verið rekinn veitingastaður í óþökk íbúa í nágrenninu eins og fyrirliggjandi gögn beri með sér. Viðlíka kvartanir hafi í gegnum árin ekki borist vegna annarra skemmtistaða í nágrenni við Grjótaþorpið. Að auki hafi legið fyrir að eigendur hússins hafi ekki verið andsnúnir breytingunni. Bakhús Aðalstrætis 4 liggi inn að íbúðarbyggðinni á meðan t.d. Hlaðvarpinn (bakhús Aðalstrætis 2) og Aðalstræti 10-12 séu á jöðrum svæðisins. Aðstaðan varðandi þau hús, sem breytingin hafi náð til, hafi því verið önnur en varðandi annað húsnæði eða veitingastaði á svæðinu. Jafnræðisregla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiði ekki til þess að ekki megi vera mismunur á úrlausn sambærilegra mála. Fyrir hendi þurfa þó að vera frambærileg og málefnaleg sjónarmið og hafi svo verið í hinu kærða tilviki. Ekki verði því talið að borgaryfirvöldum hafi borið skylda til þess að taka með sama hætti á öðru húsnæði eða skemmtistöðum í hverfinu.
Rétt þyki að taka fram að breytingin hafi ekki verið til komin vegna eðlis þeirrar veitingastarfsemi sem kærandi reki í húsnæðinu nú (þ.e. nektardansstaðar) og ekki beinst sérstaklega að kæranda sjálfum. Hún hafi verið gerð til að koma í veg fyrir frekari veitingarekstur í húsunum til frambúðar og tryggja þannig betra næði á aðliggjandi íbúðasvæði vegna kvartana frá íbúum til margra ára.
Loks er tekið fram að á fundi borgarráðs þann 20. júlí hafi ráðið samþykkt að fela Borgarskipulagi að undirbúa tillögu um hverfisvernd í Grjótaþorpi með það að markmiði m.a. að hugað yrði að starfsemi í og við þorpið. Vinnu við gerð þessarar tillögu ljúki innan tíðar. Fyrir skömmu hafi lokið athugasemdafresti við tillögu að breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 er lúti að miðborgarhluta þess. Í þeirri tillögu sé gert ráð fyrir að á jaðarsvæðum miðborgarsvæðisins, þ.á.m. þeim hluta miðborgarsvæðisins sem liggi fyrir ofan Aðalstræti, verði veitingatími áfengis takmarkaðri en á öðrum svæðum þess. Borgin sé þannig að vinna að breytingum er takmarka eigi óþægindi íbúa á íbúðasvæðum sem liggi að miðborgarsvæðinu þar á meðal á umræddu svæði. Það hafi þó, að mati borgarinnar, verið nauðsynlegt að breyta notkun bakhúsa Aðalstrætis 4 strax vegna fjölda þeirra kvartana sem borist hefðu vegna veitingareksturs þar.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunnar vegna kæru þeirrar sem hér er til umfjöllunar. Í umsögn stofnunarinnar segir m.a: „Með bréfi Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 8. september 1999 var Skipulagsstofnun gerð grein fyrir umræddri breytingu deiliskipulags Kvosarinnar og málsmeðferð vegna hennar. Með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 15. september 1999, var Borgarskipulagi tilkynnt um þá afstöðu stofnunarinnar að breyta þyrfti þágildandi deiliskipulagsuppdrætti þannig að inn á hann væri merkt baklóð Aðalstrætis 4 og sú skýring að á henni skuli vera óheimilt að reka veitinga-, vínveitinga- og skemmtistaði. Með bréfi dags. 4. nóvember 1999 tilkynnti Skipulagsstofnun Borgarskipulagi um yfirferð deiliskipulagsbreytingarinnar og að ekki væri gerð athugasemd við að hún yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda að gerðum tilteknum lagfæringum á uppdrætti.
Við umfjöllun Skipulagsstofnunar um framangreinda breytingu á deiliskipulagi var þess ekki gætt að yfirfara málsmeðferð m.t.t. efnislegs lögmætis hennar. Við umfjöllun um fram komna kæru verður litið til annarra atriða en gert var við framangreinda umfjöllun.
Samkvæmt 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er eitt markmiða laganna að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Skipulagsstofnun telur að þessu markmiði verði ekki náð nema stjórnvöld gæti þess að skipulagsákvarðanir séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og beinist að öllum þeim sem eins er ástatt um á tilteknum svæðum, en ekki eingöngu gegn einstökum lögaðilum eða einstaklingum. Ef í ljós kemur að starfsemi sem rekin er í samræmi við gildandi skipulag og tilskilin leyfi samræmist ekki annarri landnotkun á svæðinu getur verið réttmætt að breyta
skipulagi. Með því eru eignarheimildir fasteignaeigenda og annarra sem kunna að njóta takmarkaðra eignarheimilda á viðkomandi svæði takmarkaðar og því verður að gera þá kröfu til skipulagsyfirvalda að slíkar ákvarðanir séu almennar, þ.e.a.s. nái til allra sem eins er ástatt um og byggðar á almenningsþörf.
Í gögnum málsins kemur fram að fleiri skemmtistaðir séu í næsta nágrenni við Aðalstræti 4. Ekki eru hins vegar gögn sem sýna fram á að „ónæði sem íbúar nærliggjandi íbúðarhúsa hafa orðið fyrir” sbr. orðalag í greinargerð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar, stafi eingöngu frá bakhúsi Aðalstrætis 4, en ekki frá annarri veitingastarfsemi í nærliggjandi húsum einnig. Til að bregðast við ónæðinu hefði því að mati Skipulagsstofnunar, m. t. t. jafnræðissjónarmiða, verið eðlilegra að takmarka heimildir til starfrækslu veitinga- og skemmtistaða á stærra svæði, t. d. í tiltekinni fjarlægð frá nærliggjandi íbúðarhúsum, til að
koma í veg fyrir ónæði fyrir íbúa.”
Afstaða eiganda Aðalstrætis 4: Með bréfi, dags. 16. nóvember 1999, var eiganda Aðalstrætis 4 gefinn kostur á að tjá sig um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa. Sá hann ekki ástæðu til þess að tjá sig um þá kröfu sérstaklega en áskildi sér rétt til að koma sjónarmiðum sínum að við efnismeðferð málsins. Engin greinargerð hefur hins vegar borist frá honum en fyrir liggur afstaða hans til hinnar umdeildu deiliskipulagsbreytingar í þinglýstri yfirlýsingu. dags. 15. júlí 1999.
Niðurstaða: Úrskurðarnefndin fellst ekki á að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra í máli þessu barst nefndinni. Hin kærða ákvörðun var háð opinberri birtingu og telur úrskurðarnefndin að líta verði til 2. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við ákvörðun upphafs kærufests þegar um slíkar ákvarðanir er að ræða. Hefði upphaf kærufrests því átt að miðast við birtingu ákvörðunarinnar í B-deild Stjórnartíðinda hinn 4. nóvember 1999. Jafnvel þótt fallist væri á sjónarmið borgaryfirvalda um að miða bæri upphaf frestsins við 5. október 1999, er kærandi hafði sannanlega fengið vitneskju um hina kærðu ákvörðun, leiddi það til sömu niðurstöðu. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga, ber ekki að telja með þann dag sem frestur er talinn frá. Eins mánaðar kærufrestur hefði því verið til 6. nóvember 1999, en þann dag bar upp á laugardag. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga lengist kærufrestur þegar svo stendur á til næsta opnunardags, sem í þessu tilviki var 8 nóvember 1999, eða sá dagur er kæran var móttekin hjá úrskurðarnefndinni. Barst kæran því innan kærufrests hvort sem beitt er rýmri eða þrengri skýringarkosti. Þá verður hvorki fallist á að hagsmunir kæranda séu svo óverulegir að hann eigi ekki kæruaðild af þeim sökum né að hann hafi firrt sig kærurétti með því að andmæla ekki hinni umdeildu deiliskipulagstillögu á kynningartíma hennar. Verður því ekki fallist á frávísunarkröfu borgaryfirvalda í málinu.
Fallast má á það með kæranda að nokkurrar ónákvæmni hafi gætt við kynningu skipulagstillögunnar. Var orðalag kynningarbréfs óljóst um það til hvaða húsa breytingin tæki og ekki voru sýnd mörk þess svæðis, sem breytingin átti að taka til. Úr þessu var þó bætt á síðari stigum. Þá má fallast á að óheppilegt hafi verið að fela húseigandanum, sem þegar hafði lýst sig samþykkan breytingunni, að kynna kæranda tillöguna, enda ljóst að hagsmunir húseiganda og kæranda færu ekki saman. Var borgaryfirvöldum í lófa lagið að kynna kæranda tillöguna milliliðalaust, en ætla verður að þeim hafi verið kunnugt um tilvist og hagsmuni hans, þar sem hann rekur leyfisskylda starfsemi í húsnæði því sem tillagan tók til. Þessir annmarkar á kynningu og meðferð málsins þykja þó ekki eiga að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Þegar virt er sú breyting á deiliskipulagi Kvosarinnar, sem í hinni kærðu ákvörðun felst, verður að líta til þess hvernig landnotkun er háttað á svæðinu og hvaða skilmálar eru um hana í gildandi skipulagi. Með breytingu, sem gerð var á deiliskipulagi Kvosarinnar hinn 2. febrúar 1989, var ákveðið að landnotkun á svæðinu skyldi vera í samræmi við staðfest aðalskipulag Reykjavíkur 1984-2004, þ.e. miðbæjarsvæði og blönduð landnotkun hafnar/miðbæjarsvæði. Tilvitnað aðalskipulag var numið úr gildi með staðfestingu núgildandi aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016, hinn 18. ágúst 1997, en skýra verður ákvæði deiliskipulags Kvosarinnar um landnotkun á þann veg að hún ráðist af ákvæðum gildandi aðalskipulags um landnotkun svæðisins. Í greinargerð aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um landnotkun fyrir miðborg/miðsvæði segir að um sé að ræða blandaða starfsemi s.s. verslun, þjónustu, opinberar stofnanir, menningarstofnanir, gistiheimili, hótel, veitingastaði, bensínstöðvar og íbúðir. Verslun þjónusta og veitingastaðir séu æskileg starfsemi á jarðhæðum þessara svæða. Íbúðir séu heimilar á efri hæðum og á jarðhæðum húsa á jaðarsvæðum. Óþrifalegur iðnaður eigi þar ekki heima.
Samkvæmt þessari skilgreiningu eru í gildi rúmar heimildir til breytilegrar landnotkunar á umræddu svæði. Beinar takmarkanir lúta einvörðungu að óþrifalegum iðnaði. Ekki eru settar takmarkanir á landnotkun einstakra eigna eða eignaheilda eftir staðsetningu eða af öðrum ásæðum. Hin kærða ákvörðun, sem takmarkar verulega landnotkun húsa á hluta einnar lóðar á svæðinu, samrýmist í engu þeim ákvæðum sem að framan var lýst og áfram eiga að gilda um aðrar eignir á svæðinu. Hefur ekki verið sýnt fram á að lega umrædds lóðarhluta eða afstaða hans til annarra mannvirkja skeri sig svo úr að réttlætanlegt hafi verið að takmarka landnotkun þar með þeim hætti sem gert var. Þykir hin kærða ákvörðun hvorki samrýmast almennum skilmálum deiliskipulags Kvosarinnar né markmiðum skipulags- og byggingarlaga, sem sett eru í 1. grein laganna. Þá beinist hin sértæka ákvörðun að lögvörðum atvinnuhagsmunum eins aðila án þess séð verði að gætt hafi verið jafnræðisreglu stjórnsýslulaga eða að fram hafi farið viðhlítandi rannsókn á því hvort almannahagsmunir réttlættu slíka ákvörðun.
Með hliðsjón af því sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Þar sem hin kærða ákvörðun hefur sætt opinberri birtingu að lögum er lagt fyrir borgarstjórn Reykjavíkur að láta birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um að ákvörðunin hafi verið felld úr gildi.
Úrskurðarorð:
Samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 31. ágúst 1999, um breytingu á staðfestu deiliskipulagi Kvosarinnar frá 1. október 1987 með síðari breytingum, er felld úr gildi. Lagt er fyrir borgarstjórn Reykjavíkur að láta birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um að ákvörðunin hafi verið felld úr gildi.
