53/2022 Miðbær Stykkishólms

Árið 2022, þriðjudaginn 27. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 53/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Stykkishólms frá 9. desember 2021 um að samþykkja deiliskipulag miðbæjar Stykkishólms – reitur austan Aðalgötu.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 27. maí 2022, kærir eigandi, Víkurgötu 5, Stykkishólmi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Stykkishólms frá 9. desember 2021 að samþykkja deiliskipulag miðbæjar Stykkishólms – reitur austan Aðalgötu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en ella að sá hluti deili­skipulagsins sem lúti að tilfærslu á mörkum lóðanna Víkurgötu 3 og 5 verði felldur úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Stykkishólmsbæ 1. júlí 2022.

Málavextir: Að undangenginni málsmeðferð lýsingar á deiliskipulagi miðbæjar Stykkishólms vegna reits austan Aðalgötu samþykkti skipulags- og byggingarnefnd 3. maí 2021 að auglýsa tillögu að deiliskipulagi skv. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 12. s.m. Tillagan var auglýst 19. s.m. með athugasemdafresti til 30. júní s.á. og bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Var málið tekið að nýju fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar 19. júlí s.á. þar sem nefndin lagði til að bæjarstjórn myndi samþykkja deiliskipulagstillöguna með nánar tilgreindum breytingum og bókaði jafn­framt um svör við innsendum athugasemdum. Á fundi bæjarstjórnar 26. ágúst 2021 var afgreiðsla nefndarinnar staðfest. Skipulags- og byggingarnefnd samþykkti á fundi sínum 8. nóvember s.á. frekari breytingar á tillögunni og á fundi bæjarstjórnar 9. desember s.á. var bókað um að tillagan væri óbreytt í grundvallaratriðum og þyrfti því ekki að auglýsa hana á nýjan leik skv. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Staðfesti bæjarstjórn jafnframt fyrirliggjandi svör við efni athugasemda og umsagna. Deiliskipulagstillagan var send Skipulagsstofnun til yfirferðar og með bréfi stofnunarinnar, dags. 10. mars 2022, gerði hún ekki athugasemd við að auglýsing um samþykkt skipulagsins yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda, en benti á atriði sem þyrfti að lagfæra og skýra. Deiliskipulagið tók gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 27. apríl 2022.

 Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann og fyrri eigendur Víkurgötu 5 hafi nýtt aðkomu að húsinu sem standi á lóðinni um áratugaskeið, s.s. til að leggja bifreiðum sínum. Hindrun á þau afnot feli í sér skerðingu á eignarréttindum hans sem grundvallist á sjónarmiðum um hefð.

Eigandi Víkurgötu 3 hafi stækkað geymsluskúr sem standi á horni við innkeyrsluna að Víkur­götu 5, en eftir þá stækkun standi geymsluskúrinn í 50 cm fjarlægð frá lóðamörkum Víkurgötu 3. Þegar kærandi hafi mótmælt stækkun geymsluskúrsins hafi þáverandi skipulagsfulltrúi sagt í svari við athugasemdum að tekið yrði tillit til mótmælanna í komandi deiliskipulagsgerð. Þrátt fyrir það hafi í tillögu að hinu kærða deiliskipulagi verið gert ráð fyrir að lóð Víkurgötu 3 myndi stækka um 1,5 m út frá geymsluskúrnum. Kærandi hafi mótmælt því en tillagan hafi verið samþykkt óbreytt. Afleiðingarnar séu þær að áratugagömul aðkoma að húsinu á lóð Víkurgötu 5 sé farin og ásýnd hússins gjörbreytt. Gangi þetta gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Einnig sé vísað til gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 þar sem kveðið sé á um þá skyldu að viðhafa samráð við eigendur aðliggjandi lóða þegar tillaga að deiliskipulagi eða deiliskipulagsbreytingu taki til svæðis sem liggi að lóðamörkum.

Stykkishólmsbær hafi ekki aflað sér nægjanlegra gagna varðandi aðkomu að Víkurgötu 5 áður en deiliskipulagið hafi verið samþykkt. Í húsakönnun fyrir deiliskipulagið sé í umfjöllun um Víkurgötu 5 að finna mynd frá árinu 1906 sem virðist sýna aðkomuna að húsinu. Sömuleiðis sé til fjöldi ljósmynda og myndband frá u.þ.b. árinu 1968 sem sýni mjög greinilega aðkomuna að húsinu eins og hún hafi verið. Á fundi þeim þar sem farið hafi verið yfir athugasemdir við deiliskipulagstillöguna hafi þáverandi skipulagsfulltrúi sagt að lóðarmörk Víkurgötu 5 væru óljós enda hafi lóðaleigusamningurinn ekki verið endurnýjaður frá árinu 1921. Fullt tilefni hafi verið til þess að skoða nánar notkun lóðarinnar eins og hún virðist hafa verið samfellt í 117 ár. Þessi yfirsjón sveitarfélagsins uppfylli ekki kröfur um rannsókn máls, sbr. 10. gr. stjórnsýslu­laga, með tilheyrandi tjóni fyrir kæranda.

Athygli veki að fyrirtækið sem hafi smíðað nýjan geymsluskúr á lóð Víkurgötu 3 sé í eigu formanns skipulags- og byggingarnefndar. Hann hafi vikið af fundi þegar ákvörðun hafi verið tekin um að grenndarkynna umsóknina, en hafi svo verið viðstaddur á þeim fundi þegar umsóknin hafi verið samþykkt. Viðveran stangist á við 2. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga en for­maðurinn sé vanhæfur til að taka þátt í meðferð málsins eða úrlausn þess skv. 5. mgr. 3. gr. sömu laga. Hann hafi einnig verið viðstaddur þegar umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingu á þaki og stækkun hússins að Víkurgötu 3 hafi verið samþykkt. Þá telji kærandi að viðvera bæjarstjóra, sem sé sonur húseiganda Víkurgötu 3, á þeim fundum þar sem byggingar­leyfisumsókn geymsluskúrsins hafi verið tekin fyrir stangist einnig á við 2. mgr. 4. gr. stjórnsýslu­laga. Teljist hann því vanhæfur skv. 2. mgr. 3. gr. sömu laga. Líta verði til þessara sjónarmiða við heildarmat á lögmæti hins samþykkta deiliskipulags.

Málsrök Stykkishólmsbæjar: Sveitarfélagið telur að málsmeðferð deiliskipulagsins hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010, skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ólögfestar reglur stjórnsýsluréttarins. Engar forsendur séu fyrir því að ógilda skipulagið, hvorki í heild né að hluta.

Mörk lóðar nr. 3 við Víkurgötu séu alveg skýr enda sé til nýlegur lóðarleigusamningur með hnitsettum mörkum. Í lóðarleigusamningi Víkurgötu 5 sé lóðinni lýst og mörk hennar liggi því líka fyrir. Nokkur óvissa sé um nákvæma staðsetningu lóðarmarkanna þar sem mörkin séu ekki hnitsett í samningum en fyrir liggi lengd, breidd og stærð og að lóðin sé ferhyrnd. Við gerð og afgreiðslu hins kærða deiliskipulags hafi því verið skýrt að aðkoma að lóð nr. 5 tilheyrði hvorki þeirri lóð né lóð nr. 3. Hafi því ekki verið þörf á að rannsaka það atriði betur. Þar að auki sé sveitarfélaginu heimilt við gerð deiliskipulags að breyta lóðamörkum standi til þess lögmæt og málefnaleg sjónarmið og skipulagslegar forsendur. Jafnvel þó svo lóð kæranda næði yfir umrædda aðkomu væri sveitarfélaginu engu að síður heimilt að breyta því með gerð skipulags, en réttarstöðunni yrði þó ekki breytt nema með samningum við kæranda eða með eignarnámi. Bent sé á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé ekki til þess bær að skera úr um eignaréttarlegan ágreining.

Landspilda á milli lóða Víkurgötu 3 og 5 sé í eigu sveitarfélagsins og tilheyri hvorugri lóðinni. Með hinu kærða skipulagi sé umræddu landi skipt á milli lóðanna með þeim hætti að meiri hluti þeirrar spildu verði eftirleiðis innan lóðar nr. 5. Geri deiliskipulagið því ráð fyrir að lóð kæranda stækki úr tæplega 390 m² í 467 m² eða rúmlega 77 m², en auglýst tillaga hafi gert ráð fyrir aðeins minni stækkun. Lóð nr. 3 stækki líka eða úr 497 m² í 514 m² eða um 17 m². Með deiliskipulaginu sé því verið að koma til móts við sjónarmið kæranda og hafi því meðalhófs­reglan ekki verið brotin.

Byggingarleyfi eiganda lóðar nr. 3 við Víkurgötu fyrir stækkun á geymsluskúr sé ekki til umfjöllunar í kærumáli þessu enda hafi leyfið ekki verið kært. Engin ástæða sé til að fjalla um málsmeðferð leyfisins eða meint vanhæfi einstakra nefndarmanna. Þó til sanns vegar megi færa að með byggingu skúrsins hafi verið þrengt að aðkomu að Víkurgötu 5, miðað við það sem áður hafi verið, sé jafnframt bent á að byggingin hafi verið alfarið reist innan lóðar nr. 3. Svæðið sem kærandi hafi haft til umráða hafi því hvorki verið skert með byggingunni né deiliskipu­laginu. Þá eigi kærandi enga kröfu að lögum að því svæði yrði haldið ónotuðu til að tryggja rýmri aðkomu að lóð hans.

 Athugasemdir eiganda Víkurgötu 3: Af hálfu eiganda lóðar nr. 3 við Víkurgötu er bent á að hin kærða ákvörðun hafi verið gerð að frumkvæði sveitarstjórnar og teljist vera stjórnvalds­fyrirmæli. Jafnframt hafi það ekki einkenni stjórnvaldsákvörðunar enda feli setning skipu­lagsins ekki í sér afgreiðslu á erindi einstaks eða einstakra lóðarhafa. Af þessari ástæðu eigi tilvísanir kæranda til rannsóknarreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslu­réttarins ekki við, heldur beri einungis að taka til skoðunar hvort fylgt hafi verið málsmeðferðarreglum skipulagslaga nr. 123/2010 við meðferð málsins. Hið kærða deili­skipulag geri ráð fyrir að lóð kæranda stækki um 20% miðað við þinglýstan lóðarleigusamning en með þeirri ráðstöfun verði tryggð við­unandi aðkoma að lóðinni. Skipulagsáætlun skeri ekki úr ágreiningi varðandi eignarrétt en með deiliskipulagi sé hægt að ákveða nýja lóðarskiptingu óháð eignarhaldi eða því hvort lóðarmörk séu óumdeild eða ekki, sbr. 5. tl. 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga um heimild sveitarstjórnar til að taka lóð eða lóðarhluta eignarnámi. Bent sé á að gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 eigi ekki við í málinu þar sem lóð kæranda sé að öllu leyti innan skipulagssvæðisins. Þá eigi meint vanhæfi nefndarmanna vegna afgreiðslu á byggingarleyfisumsóknum ekkert skylt við hina kærðu ákvörðun. Þar að auki komi hæfisreglur stjórnsýslulaga ekki til álita í máli þessu þar sem kærð ákvörðun sé ekki stjórnvaldsákvörðun.

 Niðurstaða: Heimild til að skipuleggja landnotkun innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og ber sveitarstjórn skv. 38. gr. sömu laga ábyrgð á gerð deiliskipulags. Við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðal­skipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda þess, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Við skipulagsgerð ber enn fremur að fylgja mark­miðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, málsmeðferðarreglum laganna og öðrum efnisreglum skipulagsréttar. Sveitarstjórn er einnig bundin af skráðum og óskráðum megin­reglum stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum mark­miðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Í samræmi við 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga var tekin saman lýsing fyrir deiliskipulag miðbæjar Stykkishólms vegna svæðis austan Aðalgötu. Tillaga að hinu kærða deiliskipulagi var auglýst í samræmi 41. gr. laganna og að lokinni auglýsingu var tekin afstaða til þeirra athugasemda sem bárust við tillöguna, þ. á m. athugasemda kæranda. Að lokinni samþykkt bæjarstjórnar og lögboðinni yfirferð Skipulags­stofnunar tók skipulagið gildi við birtingu í B-deild Stjórnar-tíðinda 27. apríl 2022. Var formleg málsmeðferð deiliskipulagsins því í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Skipulagslög áskilja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. c- og d-lið 1. gr. laganna. Það samráð fer fyrst og fremst fram á grundvelli málsmeðferðarreglna sem mælt er fyrir um í skipulagslögum, en sem áður segir var þeim reglum fylgt við gerð deili­skipulagsins. Þá segir í 3. mgr. gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að ef tillaga að deili­skipulagi tekur til svæðis sem liggur að lóðamörkum, landamörkum eða sveitarfélagamörkum skuli haft samráð við eiganda þess lands, lóðarhafa eða viðkomandi sveitarfélag áður en tillaga er samþykkt til auglýsingar. Greint reglugerðarákvæði á ekki við í máli þessu þar sem lóð kæranda er innan skipulagssvæðisins. Þá liggur fyrir að kærandi kom athugasemdum sínum að á auglýsingartíma og lágu því sjónarmið hans fyrir þegar hið kærða deiliskipulag var samþykkt. Var og komið til móts við athugasemdir kæranda að nokkru en á það skal bent að í því samráði sem skipulagslög áskilja felst ekki að fallist sé alfarið á framkomnar athugasemdir.

Ágreiningur þessa máls lýtur aðallega að afmörkun lóða Víkurgötu 3 og 5 í hinu kærða deili­skipulagi, en kærandi telur að með því sé brotið á rétti sem hann hafi öðlast fyrir hefð til aðkomu að Víkurgötu 5. Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir um afmörkun lóða, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga, en skipulagsáætlun ein og sér getur hvorki ráðstafað né hróflað við eignarréttindum nema að undangengnum samningi eða eignarnámi, séu talin skilyrði til þess, sbr. 50. gr. skipulagslaga. Þá þykir rétt að benda á að ágreiningur um bein eða óbein eigna­réttindi verður ekki leiddur til lykta fyrir úrskurðarnefndinni heldur eftir atvikum fyrir dómstólum.

Að lokum verður ekki talið að mögulegt vanhæfi formanns skipulags- og byggingarnefndar eða bæjarstjóra sveitarfélagsins vegna afgreiðslu á byggingarleyfisumsóknum eiganda Víkur­götu 3 hafa þýðingu við úrlausn kærumáls þessa enda um aðrar og óskyldar ákvarðanir að ræða.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir annmarkar sem raskað geta gildi hinnar kærðu ákvörðunar og verður kröfum kæranda þess efnis því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Stykkishólms frá 9. desember 2021 um að samþykkja deiliskipulag miðbæjar Stykkishólms – reitur austan Aðalgötu.