Ár 2003, þriðjudaginn 2. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 53/2002, kæra eins eiganda hússins nr. 12 við Sunnuhlíð, Akureyri á samþykkt umhverfisráðs Akureyrarbæjar frá 11. september 2002 um að kæranda verði send tilkynning þess efnis að húsnæði í hans eigu að Sunnuhlíð 12, Akureyri verði lokað ásamt ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Akureyrarbæjar, dags. 26. september 2002, um stöðvun framkvæmda og að hin ólöglega bygging eða byggingarhluti verði fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.
Í málinu er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 23. september 2002, er barst nefndinni hinn 24. sama mánaðar, kærir B, Tungusíðu 2, Akureyri, þá ákvörðun umhverfisráðs Akureyrarbæjar frá 11. september 2002 að honum verði send tilkynning þess efnis að húsnæði í hans eigu að Sunnuhlíð 12, Akureyri verði lokað þar sem því hafi verið breytt og það tekið í notkun þrátt fyrir að tilskilin leyfi umhverfisráðs hafi ekki verið veitt. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. október 2002, er barst nefndinni hinn 21. sama mánaðar, kærir fyrrnefndur Bernharð einnig ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Akureyrarbæjar, dags. 26. september 2002, um tafarlausa stöðvun framkvæmda, sem séu án tilskilinna leyfa og að hin ólöglega bygging eða byggingarhluti skuli fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.
Samþykkt umhverfisráðs var staðfest í bæjarstjórn Akureyrarbæjar hinn 17. september 2002.
Kærandi krefst þess að ákvarðanir umhverfisráðs og skipulags- og byggingarfulltrúa verði felldar úr gildi.
Málavextir: Kærandi er eigandi að veitingastaðnum Setrinu, Sunnuhlíð 12 á Akureyri, en í því húsi eru verslanir og þjónustustarfsemi ýmiskonar. Kærandi eignaðist á árinu 2000 verslunarrými í húsinu sem hann hugðist nýta til stækkunar veitingastaðarins. Hinn 22. nóvember 2001 lagði kærandi inn byggingarleyfisumsókn til umhverfisráðs Akureyrarbæjar þar sem hann sótti um leyfi til að setja upp í hinu nýja rými þrjá klefa fyrir einkasýningar, búningsherbergi og setustofu. Umhverfisráð fjallaði um erindi kæranda á fundi hinn 28. nóvember sama ár og bókaði eftirfarandi: „Umhverfisráð heimilar ekki þá breyttu notkun á húsnæðinu sem sótt er um.“ Bæjarstjórn Akureyrarbæjar samþykkti bókunina á fundi hinn 4. desember sama ár.
Hinn 17. apríl 2002 ritaði skipulags- og byggingarfulltrúi Akureyrarbæjar bréf til kæranda þar sem honum var tilkynnt að byggingareftirlitið myndi koma til skoðunar á húsnæði hans þar sem embættinu hefði borist vitneskja um að húsnæðið hefði verið innréttað án heimildar umhverfisráðs. Í bréfinu var kæranda veittur vikufrestur til andmæla. Hinn 29. apríl sama ár ritaði kærandi bréf til skipulags- og byggingarfulltrúa þar sem hann tilkynnti að hann tæki sér vikufrest til andmæla og bárust þau skipulags- og byggingarfulltrúa með bréfi, dags. 7. maí 2002. Hinn 14. júlí 2002 ritaði kærandi á ný bréf til skipulags- og byggingarfulltrúa þar sem hann fór fram á rökstuðning umhverfisráðs fyrir ákvörðun ráðsins hinn 28. nóvember 2001 ásamt beiðni um endurupptöku ákvörðunarinnar. Með bréfi bæjarlögmanns Akureyrarbæjar, dags. 31. júlí 2002, var beiðni um endurupptöku málsins hafnað með vísan til þess að ekki væru fyrir hendi aðstæður þær er leiða ættu til endurupptöku þess, auk þess sem allir frestir til þess væru liðnir samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Þá hafnaði bæjarlögmaður einnig beiðninni um rökstuðning ákvörðunar umhverfisráðs með vísan til sömu laga.
Á fundi umhverfisráðs hinn 11. september 2002 voru lagðir fram minnispunktar bæjarlögmanns varðandi stöðu málsins og hugsanlegar aðgerðir og eftirfarandi bókað: „Umhverfisráð samþykkir að rekstraraðila verði send tilkynning þess efnis að umræddu rými verði lokað þar sem húsinu hefur verið breytt og tekið í notkun þrátt fyrir að tilskilin leyfi hafi ekki verið veitt og hann þannig gerst brotlegur við skipulags- og byggingarlög og byggingarreglugerð, en gefur honum kost á að koma á framfæri andmælum við aðgerðinni sbr. ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga innan 14 daga frá dagsetningu tilkynningar þar um“ Á fundi bæjarstjórnar hinn 17. september s.á. var bókun umhverfisráðs samþykkt.
Með bréfi, dags. 23. september 2002, kærði kærandi framangreinda bókun umhverfisráðs Akureyrarbæjar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála eins og að framan greinir.
Hinn 26. september 2002, eða eftir að kæra þessi barst úrskurðarnefndinni, ritaði skipulags- og byggingarfulltrúi bréf til kæranda þar sem tilkynnt var að embættið myndi stöðva framkvæmdir sem væru án tilskilinna leyfa og skyldi hin ólöglega bygging eða byggingarhluti fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt með vísan til 209. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 og 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Kæranda var gefinn frestur til 15. október 2002 til að koma húsnæðinu í upphaflegt horf, að öðrum kosti yrði því lokað af byggingarfulltrúa. Frestur þessi var síðar framlengdur til 1. desember 2002.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir kæru sína á því að með hinni kærðu ákvörðun hafi honum verið meinuð notkun á húsnæðinu undir næturklúbb þrátt fyrir að hafa fullnægt öllum kröfum þar að lútandi. Lögmannsstofu hafi verið falið að kæra ákvörðun umhverfisráðs, dags. 28. nóvember 2001, en það hafi ekki verið gert og lögmannstofan skömmu síðar verið úrskurðuð gjaldþrota.
Kærandi bendir á að samþykkt bæjaryfirvalda um að fela umhverfisráði þá tilskipun að hamla skuli gegn nætur- og nektarklúbbum í bænum hafi verið gerð löngu eftir að að hann hafi fest kaup á húsnæðinu, sem hann óskar breytinga á, og breytt því til samræmis við kröfur eldvarnareftirlits.
Kærandi telur meinlega á sér brotið og krefst þess að bókun umhverfisráðs hinn 11. september 2002 verði felld úr gildi.
Málsrök Akureyrarbæjar: Krafa Akureyrarbæjar er að kærunni verði vísað frá sökum þess að kærufrestir séu liðnir. Af málatilbúnaði kæranda megi ráða að hann sé að kæra ákvörðun umhverfisráðs, sem tekin hafi verið á fundi 28. nóvember 2001, þar sem ákveðið hafi verið að heimila ekki þá breyttu notkun á húsnæðinu sem hann hafi sótt um. Kæranda hafi verið sent bréf þessa efnis, dags. 5. desember það ár, ásamt „Almennum leiðbeiningum um birtingu stjórnvaldsákvarðana“. Frestur til að fara fram á frekari rökstuðning hafi runnið út 14 dögum eftir að kærandi hafi móttekið tilkynninguna. Ekki hafi verið óskað eftir rökstuðningi innan frestsins og því hafi runnið út frestur til að kæra stjórnvaldsákvörðunina þremur mánuðum frá sama tíma. Kærandi hafi því hvorki nýtt sér frest til að fara fram á frekari rökstuðning né að kæra ákvörðunina innan tilskilins frests, þrátt fyrir ítarlegar leiðbeiningar.
Þá er einnig krafist frávísunar með vísan til þess að eingöngu stjórnvaldsákvarðanir séu kæranlegar. Tilkynning embættis skipulags- og byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 17. apríl 2002, um að embættið hefði heimildir fyrir því að umrætt húsnæði hefði verið innréttað í andstöðu við ákvörðun umhverfisráðs, dags. 28. nóvember 2001, sé ekki stjórnvaldsákvörðun. Kæranda hafi samt sem áður verið gefinn vikufrestur til að koma að andmælum áður en skipulags- og byggingarfulltrúi kæmi á staðinn til eftirlits, með vísan til 2. mgr. 41. gr. byggingarreglugerðar. Með veitingu andmælaréttar hafi embætti skipulags- og byggingarfulltrúa gætt meðalhófsreglunnar og gefið kæranda færi á að koma byggingarhlutanum í samt horf, áður en gripið yrði til frekari aðgerða. Með bréfi, dags. 29. apríl 2002, hafi kærandi staðfest að vikufrestur yrði nýttur til að andmæla hugmyndum embættisins um „afnotarétt” á húsnæðinu. Engin andmæli hafi borist innan frestsins. Ítrekað sé að ákvörðun starfsmanna skipulags- og byggingarfulltrúa um að framfylgja byggingarreglugerð og fara í eftirlit til að koma í veg fyrir óheimilar breytingar á mannvirkjum, sé ekki stjórnvaldsákvörðun og þar af leiðandi ekki kæranleg til æðra stjórnvalds.
Í rökum sínum vísar Akureyrarbær til þess að í 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé að finna ákvæði um almennan kærufrest. Þar segi í 1. mgr.: „Kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls er tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg.“ Tilgangurinn með slíkum fresti sé að stuðla að því að mál séu til lykta leidd svo fljótt sem unnt sé. Í 28. gr. laganna sé gert ráð fyrir að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema afsakanlegt sé að kæran hafi ekki borist fyrr eða að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Ekkert í málinu styðji það að veita skuli frekari fresti enda hafi liðið um tíu mánuðir frá því að ákvörðun hafi verið tekin og þar til kæra hafi borist úrskurðarnefndinni.
Jafnframt sé bent á það af hálfu Akureyrarbæjar að aðgerðir stafsmanna embættis skipulags- og byggingarfulltrúa séu ekki stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga, þ.e. mál sem stjórnvald tekur ákvörðun um í skjóli stjórnsýsluvalds síns, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Niðurstaða: Í máli þessu er kærð bókun umhverfisráðs Akureyrarbæjar þess efnis að kæranda verði send tilkynning um að húsnæði í hans eigu að Sunnuhlíð 12, Akureyri verði lokað þar sem því hafi verið breytt og tekið í notkun þrátt fyrir að tilskilin leyfi umhverfisráðs hafi ekki verið veitt. Samkvæmt bókuninni skyldi kæranda veittur 14 daga frestur til andmæla. Þá lýtur kæran einnig að ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa um stöðvun leyfislausra framkvæmda og að hin ólöglega bygging eða byggingarhluti skuli fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt, sbr. 1. mgr. 209. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 og 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Var kæranda vegna þessa veittur 14 daga frestur til að koma húsnæðinu í upprunalegt horf. Við rannsókn úrskurðarnefndarinnar á máli þessu verður hvorki ráðið af gögnum málsins né samtali við starfsmann embættis skipulags- og byggingarfulltrúa að ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa hafi verið borin undir umhverfisráð til staðfestingar svo sem áskilið er samkvæmt 1. mgr. 56. gr. laganna.
Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ákvörðun stjórnvalds ekki kærð nema hún feli í sér efnislegar lyktir máls. Hin kærða bókun ber ekki með sér að í henni felist endanleg ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 heldur einvörðungu ráðagerð um slíkt. Þá verður ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa ekki túlkuð sem slík ákvörðun, þar sem hún hefur ekki hlotið staðfestingu umhverfisráðs svo sem lögskylt er.
Af framangreindu er ljóst að ekki liggur fyrir á sveitarstjórnarstigi lokaákvörðun er sæti kæru til æðra stjórnvalds.
Að þessu virtu verður hvorki hin kærða samþykkt umhverfisráðs Akureyrarbæjar né ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa tekin til efnismeðferðar og verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
