52/2018 Brúarvirkjun

Árið 2018, þriðjudaginn 8. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur

Fyrir var tekið mál nr. 52/2018, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 1. febrúar 2018 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Brúarvirkjun.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:
 
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2018, er barst nefndinni 27. s.m., kæra Náttúruverndarsamtök Suðurlands og Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 1. febrúar 2018 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Brúarvirkjun, 9,9 MW vatnsaflsvirkjun í Tungufljóti. Tilkynnt var um veitingu framkvæmdaleyfisins með auglýsingu, m.a. í Lögbirtingablaði, 2. mars 2018. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 13. apríl 2018.

Málavextir: Fyrirhuguð framkvæmd er vatnsaflsvirkjun í efri hluta Tungufljóts í Biskupstungum, Bláskógabyggð, og er um rennslisvirkjun að ræða sem mun verða með uppsett afl allt að 9,9 MW. Mat á umhverfisáhrifum vegna Brúarvirkjunar lá fyrir í júní 2016 og álit Skipulagsstofnunar um það mat lá fyrir 20. september s.á.

Á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 4. maí 2017 var tekin fyrir umsókn HS Orku hf., dags. 27. apríl 2017, um framkvæmdaleyfi fyrir undirbúningsframkvæmdum vegna Brúarvirkjunar. Sótt var um leyfi fyrir efnistöku á um 18.000 m³ efnis úr námu E, sunnan Biskupstungnabrautar, veglagningu frá stöðvarhúsi að inntaki, plani undir vinnubúðir verktaka, lagningu rafstrengs og ljósleiðara milli stöðvarhúss og inntaks, tengingu við dreifikerfi Rarik, lagningu vatnsveitu og uppsetningu girðinga. Samþykkti sveitarstjórn umsóknina og var skipulagsfulltrúa falið að auglýsa niðurstöðu sveitarstjórnar. Hefur þessi ákvörðun sveitarstjórnar ekki verið kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Umsókn HS Orku hf., dags. 11. september 2017, um framkvæmdaleyfi fyrir Brúarvirkjun var lögð fyrir á fundi skipulagsnefndar Uppsveita bs. 28. september 2017. Gerði nefndin ekki athugasemd við að sveitarstjórn samþykkti umsóknina sem hún gerði á fundi sínum 12. október s.á. og fól skipulagsfulltrúa að auglýsa þá niðurstöðu sína. Úrskurðarnefndinni bárust kærur, m.a. frá kærendum, vegna framangreindrar ákvörðunar sveitarstjórnar.

Með umsókn sinni, dags. 17. janúar 2018, sótti HS Orka að nýju um framkvæmdaleyfi vegna Brúarvirkjunar. Umsókninni fylgdu frekari gögn og var þess óskað að afgreiðsla sveitarstjórnar frá 12. október 2017 yrði endurupptekin með hliðsjón af þeim gögnum, umsóknin afgreidd og samþykkt og fyrri afgreiðsla afturkölluð samtímis. Á fundi sínum 1. febrúar 2018 tók sveitarstjórn erindi HS Orku fyrir og féllst á að skilyrði til endurupptöku væru uppfyllt og bókaði jafnframt að fyrri samþykkt um málið frá 12. október 2017 væri felld úr gildi. Með úrskurði í kærumáli nr. 138/2017, uppkveðnum 19. febrúar 2018, var áðurnefndum kærum vegna ákvörðunar sveitarstjórnar frá 12. október 2017 vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem ákvörðunin hefði ekki lengur réttarverkan að lögum.

Umsókn HS Orku um framkvæmdaleyfi var tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar Uppsveita bs. 25. janúar 2018 og var eftirfarandi m.a. bókað um afgreiðslu málsins: „Að mati skipulagsnefndar eru lagaskilyrði til útgáfu umsótts framkvæmdaleyfis. Fyrirhuguð umsókn er í samræmi við gildandi aðal- og deiliskipulag svæðisins ásamt skilyrðum sem fram koma í áliti Skipulagsstofnunar. Skipulagsnefnd leggur til við sveitarstjórn að umsókn HS Orku hf. vegna Brúarvirkjunar verði samþykkt og jafnframt verði skipulagsfulltrúa falið að gefa út framkvæmdaleyfið í samræmi við umsókn og framlögð gögn, reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 og auglýsa framkvæmdaleyfið.“ Þá var bókað um skilyrði leyfisveitingarinnar og tekið fram að samþykktin ætti ekki við um framkvæmdir sem háðar væru byggingarleyfi samkvæmt ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 1. febrúar 2018 var afgreiðsla skipulagsnefndar staðfest og var samþykkt að veita framkvæmdaleyfi fyrir Brúarvirkjun með nánar tilgreindum skilyrðum. Jafnframt var lagt fyrir skipulagsfulltrúa að auglýsa niðurstöðu sveitarstjórnar í samræmi við ákvæði 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi og gefa út nýtt framkvæmdaleyfi að undangengnum framangreindum skilyrðum. Hefur sú ákvörðun verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, svo sem að framan greinir.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að í fréttum hafi komið fram að athöfn hafi farið fram til þess að hefja framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi, en kærendum hefði ekki verið kunnugt um að verk hefðu verið boðin út. Framkvæmdir muni vera að hefjast og sé áætlaður verktími sagður vera tuttugu mánuðir. Verði því að telja að uppfyllt séu skilyrði 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála um fyrirhugaðar eða hafnar framkvæmdir. Kæra samtakanna yrði þýðingarlaus miðað við þetta verði ekki orðið við stöðvunarkröfunni. Mikil óvissa sé um afleiðingar framkvæmdanna, enda hafi rannsóknir verið mjög af skornum skammti auk þess sem almannahagsmunir séu í húfi.

Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 komi fram sú meginregla að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Með sama hætti sé kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttarahrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta þeim meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði beri með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar sé þ.a.l. takmörkuð undantekningarregla sem skýra beri þröngt. Ríkar ástæður eða veigamikil rök verði því að liggja að baki slíkri ákvörðun og verði að gera þá lágmarkskröfu að sá sem fari fram á slíka frestun rökstyðji þörfina að baki þeirri kröfu hverju sinni. Sé vísað til framkvæmdar úrskurðarnefndarinnar, en hún hafi, sbr. nánar tilgreinda úrskurði, hafnað því að stöðva framkvæmdir með vísan til þess að hagsmunir kæranda séu ekki slíkir að knýjandi nauðsyn sé til að fallast á slíka kröfu.

Kærendur geti því ekki byggt kröfu um stöðvun framkvæmda á þeirri málsástæðu einni að framkvæmdir séu hafnar eða yfirvofandi. Þeir verði jafnframt að sýna fram á að knýjandi nauðsyn sé til að fallast á slíka kröfu. Kærendur hafi í máli þessu engin rök fært um knýjandi nauðsyn að baki frestunar réttaráhrifa. Því fari fjarri að þeir hafi axlað þá sönnunarbyrði sem á þeim hvíli vegna kröfunnar.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi mótmælir stöðvunarkröfu kærenda sem tilefnislausri. Það sé meginregla að kæra til úrskurðarnefndar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011. Í greinargerð er fylgt hafi frumvarpi því sem varð að nefndum lögum komi fram að úrskurðarnefndinni beri að gæta að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru. Sé litið til úrskurða nefndarinnar beiti hún þessu valdi af mikilli varfærni. Mörg umkvörtunarefni kærenda séu fjarstæðukennd og eigi jafnvel ekki undir úrskurðarvald nefndarinnar auk þess sem sum atriði kærunnar byggi á misskilningi.

Stöðvun framkvæmda byggist á undantekningarheimild sem skýra beri þröngt og beri einungis að beita í takmarkatilvikum þegar sérstakar aðstæður eða hagsmunir séu fyrir hendi og veigamikil rök standi til beitingar úrræðisins. Kærendur hafi hvorki fært fram neinar málsástæður eða rök fyrir að einhverjar þær aðstæður séu uppi sem réttlæti beitingu svo harkalegs úrræðis né sýnt fram á að þeir verið fyrir tjóni vegna framkvæmdanna. Augljóst sé hins vegar að stöðvun framkvæmda hefði í för með sér verulegt tjón fyrir leyfishafa og viðsemjendur hans og með beinum og óbeinum afleiðingum fyrir nærsamfélagið sem muni njóta orkunnar þegar framleiðsla hefjist.

Leyfishafi geri kröfu um frávísun og bendi á að nauðsyn beri til að kanna hvort kærendur uppfylli skilyrði undantekningarákvæðis 4. gr. laga nr. 130/2011 um kæruaðild án þess að eiga lögvarinna hagsmuna að gæta. Einnig sé bent á að kærendur hafi ekki áður gert athugasemdir við framkvæmd þá sem nú sé kærð. Þeir hafi ekki kært framkvæmdaleyfi fyrir undirbúningsframkvæmdum og hvorki komið að athugasemdum við breytingu aðalskipulags og deiliskipulagsgerð né í matsferlinu sjálfu. Geti kærendur ekki fyrst á kærustigi hreyft andmælum gegn framkvæmd sem byggi á staðfestu skipulagi, enda gangi slíkt beinlínis gegn grunnsjónarmiðum um kynningu og samráð, sbr. skipulagslög nr. 123/2010 og lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Sé í þessu sambandi vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í kærumáli nr. 6/2007.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Í tilvitnuðu lagaákvæði er þó gerð sú undantekning að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geti kært nánar tilgreindar ákvarðanir, svo sem ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni, enda samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Skulu samtökin vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald. Hefur úrskurðarnefndin gengið úr skugga um að kærendur, sem eru umhverfisverndarsamtök, uppfylli nefnd skilyrði framangreindra laga. Þá er framangreind kæruheimild ekki bundin því skilyrði að kærendur hafi áður komið að athugasemdum vegna þeirrar framkvæmdar sem heimiluð er með hinni kærðu ákvörðun. Verður máli þessu því ekki vísað frá af þeim sökum.

Í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Hefur úrskurðarnefndin til þess sjálfstæða heimild, en sú heimild er undantekning frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Ekki er um það deilt að framkvæmdir eru yfirvofandi. Skírskota kærendur og til þess að kæra þeirra yrði þýðingarlaus verði ekki orðið við kröfu þeirra um stöðvun framkvæmda.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar, þó sé mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar.

Það er álit úrskurðarnefndarinnar að framkvæmdir verði ekki stöðvaðar á þeim grundvelli einum að umhverfi verði raskað, jafnvel þótt það rask verði umtalsvert, enda myndu flestar þær framkvæmdir sem sætt hafa mati á umhverfisáhrifum þá stöðvaðar án þess að frekari skoðunar þyrfti við. Verður annað og meira að liggja fyrir til að heimild 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 verði beitt, svo sem að umhverfi það sem raskað verður njóti sérstakrar verndar og eftir atvikum að áhrifin á það séu óafturkræf.

Fyrir liggur álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar þar sem stofnunin komst að þeirri niðurstöðu að helstu neikvæðu áhrif hennar felist í breyttri ásýnd fyrirhugaðs framkvæmdasvæðis og landslagi þess. Benti stofnunin á að fyrirhugað framkvæmdasvæði einkenndist af gróskumiklu votlendi og skóglendi sem nyti sérstakrar verndar samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd og sem forðast skuli að raska nema brýna nauðsyn beri til, en nær allt framkvæmdasvæðið sé vel gróið. Stofnunin taldi óvissu um áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á fugla og þá einkum á straumendur þar sem rannsóknir hefðu ekki farið fram á lónstæðinu. Áhrif á aðra umhverfisþætti, s.s. landnotkun, hljóðstig og ónæði, jarðmyndanir og vatnalíf, yrðu minni. Nánar er rakið í áliti stofnunarinnar að bein áhrif fyrirhugaðrar Brúarvirkjunar á gróður séu þau að mannvirki og inntakslón virkjunarinnar komi til með að raska birkikjarr- og skóglendi auk votlendis á tæplega 7 ha svæði. Liggur þannig fyrir að áhrif verða á umhverfisþætti sem njóta sérstakrar verndar lögum samkvæmt. Kemur og fram í áliti Skipulagsstofnunar að framkvæmdin feli í sér byggingu ýmissa mannvirkja, s.s. um 600 m langrar og allt að 12 m hárrar stíflu, um 10 m hás stöðvarhúss og um 8 ha lóns auk nýs vegar á svæði sem sé að mestu ósnortið. Enn fremur muni verða rask á svæðinu vegna efnistöku, haugsetningar og skurða.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu voru undirbúningsframkvæmdir heimilaðar með framkvæmdaleyfi sem ekki var kært til úrskurðarnefndarinnar. Mun þeim að mestu vera lokið. Svæðinu hefur því verið raskað nú þegar á grundvelli leyfis sem stendur óhaggað. Samkvæmt þeirri framkvæmdaáætlun sem úrskurðarnefndin hefur undir höndum og öðrum gögnum málsins munu framkvæmdir þessa árs einkum lúta að vatnsvörnum með gerð varnarstíflu ofan inntaks, gerð skurða, m.a. til að veita Tungufljóti yfir í Stóru-Grjótá og öfugt á byggingartíma, gerð grunns fyrir stöðvarhús, sem og framkvæmdum vegna fallpípu. Áætlað er að hefja framkvæmdir við aðalstíflu 1. apríl 2019 og ljúka þeim 10. október s.á. Eðli máls samkvæmt verður uppistöðulónið, sem mun verða 8 ha að stærð, ekki fyllt fyrr en að þeirri framkvæmd lokinni. Kæra í máli þessu barst 12. apríl 2018 og verður að gera ráð fyrir því að efnislegri meðferð þess verði lokið áður en framkvæmdir hefjast við aðalstíflu, en það er ekki fyrr en að þeim framkvæmdum loknum sem þau neikvæðu umhverfisáhrif sem um ræðir koma fram að fullu. Verður með hliðsjón af framangreindu, því raski sem þegar er orðið, sem og því að votlendi verður endurheimt og birki ræktað, að telja litlar líkur á að þau óafturkræfu áhrif komi fram á umhverfið meðan á meðferð málsins stendur sem leiði til þess að kæruheimild verði þýðingarlaus. Að sama skapi er ljóst að stöðvun framkvæmda á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar myndi hafa í för með sér mikið tjón fyrir leyfishafa.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður hafnað kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða, en þó þykir rétt að árétta að framkvæmdir eru alfarið á áhættu leyfishafa á meðan efnisleg niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggur ekki fyrir.

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.