Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

52/2012 Staðarbakki Rangárþingi eystra

Árið 2013, mánudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mættir voru Ómar Stefánsson, settur forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. 

Fyrir var tekið mál nr. 52/2012, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings eystra frá 27. október 2011 um að hafna kröfu um ógildingu og afturköllun á deiliskipulagi vegna frístundabyggðar í landi Staðarbakka í Fljótshlíð, Rangárþingi eystra. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. maí 2012, er barst nefndinni sama dag, kærir B, Kvoslæk II, f.h. E, Kirkjulæk, V, Hlíðarbóli og V, Hellishólum, Fljótshlíð, þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings eystra frá 27. október 2011 að hafna kröfu um að ógilda og afturkalla deiliskipulag vegna frístundabyggðar í landi Staðarbakka í Fljótshlíð.  Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir sveitarstjórn að fjalla efnislega um málið.  Þá er þess óskað að úrskurðarnefndin feli sveitarstjórn Rangárþings eystra að beita sér fyrir sáttum. 

Málavextir:  Hinn 22. nóvember 2005 tók gildi deiliskipulag frístundabyggðar í landi Staðarbakka í Fljótshlíð, Rangárþingi eystra, er gerði ráð fyrir 11 frístundahúsalóðum á 20 ha svæði, auk 16 ha útivistarsvæðis.  Breyting á umræddu skipulagi tók gildi hinn 4. apríl 2011 og fól hún í sér að byggingarreitir voru stækkaðir og allt að þrjú hús heimiluð á hverjum byggingarreit. 

Með bréfi til sveitarstjórnar Rangárþings eystra, dags. 3. október 2011, fóru tveir kærenda fram á að sveitarstjórn myndi ógilda og afturkalla framangreindar ákvarðanir.  Var skírskotað til forsögu málsins og m.a. bent á að komið hefði verið á framfæri athugasemdum við undirbúning að deiliskipulaginu um að landamerki Staðarbakka, á því svæði sem tekið væri til skipulags, væru ranglega staðsett á uppdrætti.  Hefði í framhaldi af því verið leitað sátta, m.a. með atbeina sýslumanns og landskipta- og sáttanefndar.  Sættir hefðu ekki náðst og ríkti því enn óvissa um landamerki á hinu umdeilda svæði.  Var og vísað til bókunar á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 13. september 2005 þar sem fært hefði verið til bókar að eigendur aðliggjandi jarða, sem gert hefðu athugasemdir á auglýsingatíma skipulagsins, hefðu ekki getað sýnt fram á ,,eigið eignarhald lands inn í hið skipulagða svæði að Staðarbakka“.  Hefði nefndin ítrekað fyrra samþykki sitt á tillögunni og í framhaldi af því hafi deiliskipulagið öðlast gildi.

Krafa kærenda var tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar hinn 27. október 2011 og afgreidd með eftirfarandi hætti:  „Sveitarstjórn Rangárþings eystra telur að um eðlilega stjórnsýslu hafi verið að ræða og að gætt hafi verið allra viðeigandi málsmeðferðarreglna í meðferð á deiliskipulagstillögunni. Lykilatriði er að ákvörðun um deiliskipulag tekur ekki afstöðu til eða sker úr um eignarhald á landi þar sem skipulagið nær til. Þessi meginregla hefur verið staðfest af Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála. Vísað er til óformlegs álits lögfræðinga Sambands íslenskra sveitarfélaga á málinu.“ 

Kærendum var tilkynnt niðurstaða sveitarstjórnar með bréfi, dags. 28. október s.á.  Í framhaldi af því skutu kærendur málinu til innanríkisráðuneytisins, með bréfi, dags. 5. janúar 2012.  Hinn 6. janúar sama mánaðar framsendi ráðuneytið erindi kærenda til Skipulagsstofnunar, sem svaraði erindinu með bréfi, dags. 16. febrúar s.á., og taldi hvorki hafa verið um form- eða efnisgalla að ræða við afgreiðslu skipulagsins.  Kærendur sendu stjórnsýslukæru til umhverfisráðuneytisins með bréfi, dags. 12. mars 2012, en ráðuneytið vísaði kærunni frá þar sem kæran ætti ekki undir umhverfisráðherra lögum samkvæmt.  Í kjölfar þess kvörtuðu kærendur við umboðsmann Alþingis um málsmeðferð skipulags á svæðinu.  Með áliti umboðsmanns, dags. 21. maí 2012, var kærendum bent á að freista þess að leita með málið til úrskurðarnefndarinnar, en umboðsmaður gæti ekki tekið afstöðu til málsins meðan kæruleiðir væru ekki tæmdar. 

Málsrök kærenda:  Kærendur vísa til þess að í bréfi sveitarstjórnar til umboðsmanns kærenda, dags. 28. október 2011, hafi ekki verið veittar leiðbeiningar um kæruheimild eða kærufrest vegna ákvörðunar sveitarstjórnar, svo sem þeim hafi verið skylt lögum samkvæmt.  Verði af þeim sökum að telja að úrskurðarnefndinni beri að taka kæruna til efnislegrar meðferðar. 

Deiliskipulag vegna frístundabyggðar í landi Staðarbakka hafi verið ákveðið og auglýst þrátt fyrir ágreining um eignarhald á hinu skipulagða landi og óleysta deilu um landamerki.  Dregið sé í efa að hið deiliskipulagða svæði sé allt í landi Staðarbakka.  Sjónarmið þeirra sem hafi gert tilkall til hluta landsins hafi verið höfð að engu og lögmætar athugasemdir hunsaðar.  Látið hafi verið undan þrýstingi um staðfestingu á deiliskipulagi í stað þess að knýja á um lausn landamerkjadeilu. 

Samkvæmt 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi sveitarstjórn borið ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags og borið að láta gera skrá yfir allar jarðir, lönd og lóðir innan sveitarfélagsins skv. 29. gr. tilvitnaðra laga.  Þá hafi sveitarstjórn skv. 30. gr. laganna getað krafist þess af eigendum lands og jarða að gerður yrði fullnægjandi hnitsettur uppdráttur af nýjum landamerkjum eða lóðamörkum til afnota fyrir landeignaskrá. 

Við gerð skipulags beri að taka tillit til ríkra hagsmuna og þá sérstaklega þeirra sem njóti verndar stjórnarskrár, eins og beinna eða óbeinna eignarréttinda yfir landi, lóðum og mannvirkjum á skipulagssvæðinu.  Ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar um eignarréttindi setji því skýrar skorður að raskað sé við slíkum réttindum.  Ef það sé talið óhjákvæmilegt í þágu heildarhagsmuna hafi sveitarfélagið heimild til eignarnáms lögum samkvæmt.  Séu slíkir hagsmunir ekki í húfi beri sveitarfélagi að halda að sér höndum og láta hjá líða að samþykkja deiliskipulag þar til aðilar hafi leyst úr ágreiningi sínum.  Sé um vafa að ræða geti sveitarstjórn krafist þess að fyrir hana sé lagður hnitsettur uppdráttur með lögmætum landamerkjum. 

Skipulagsyfirvöld hafi látið undir höfuð leggjast að bíða eftir sameiginlegri niðurstöðu deiluaðila og hafi í þess stað tekið afstöðu með einum á kostnað annarra.  Sé með öllu ólíðandi og ólögmætt að sveitarstjórn, nefndir á hennar vegum og embættismenn, svipti eigendur lands, eða þá sem geri tilkall til eignarhalds á landi, rétti sínum með skipulagsvaldi.  Þá sé ámælisvert að Skipulagsstofnun leggi blessun sína yfir slík vinnubrögð. 

Augljóst sé af gögnum málsins að öllum er komið hafi að ákvörðuninni á vettvangi sveitarstjórnar hafi verið kunnugt um að deilur væru um eignarhald á hinu deiliskipulagða landi og að gæta þyrfti stjórnsýslureglna.  Vísi kærendur til forsögu málsins og bendi m.a. á að í minnisblaði lögmanns, dags. 2. mars 2005, komi m.a. fram að óhjákvæmilegt virðist annað en að fella staðfestingu deiliskipulagsins úr gildi á grundvelli fram kominna rökstuddra mótmæla.  Síðar, eða í minnisblaði sama lögmanns, dags. 16. ágúst s.á., hafi verið bent á að ekkert dómsmál hafi farið í gang vegna landamerkjadeilunnar og nágrannar hafi ekki fylgt andmælum eftir.  Í ljósi þess yrði að álykta sem svo að þinglýst merki Staðarbakka væru rétt, enda hafi þeim ekki verið hnekkt.  Þá hafi verið bent á að landeigandi yrði á endanum að teljast ábyrgur fyrir því tjóni sem kynni að verða ef í ljós kæmi að hann hefði látið skipuleggja land utan eignarhalds síns, enda skipulagið gert á þeim forsendum að verið væri að skipuleggja land Staðarbakka.  Í krafti ábendinga lögmannsins hafi á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 13. september 2005 verið staðfest fyrra samþykki á fram kominni tillögu að deiliskipulagi en minnisblað lögmanns sýni á hve veikum og einhliða grunni sú bókun hafi verið reist. 

Samkvæmt 43. gr. skipulags- og byggingarlaga hafi ekki mátt gefa út framkvæmdaleyfi nema að allir sameigendur að landi samþykktu það.  Í samkomulagi aðila um lóð nr. 5 við Mýrbug hafi falist viðurkenning af hálfu allra aðila á réttaróvissu um eignarheimildir. 

Sveitarstjórn hafi við hina kærðu ákvörðun m.a. vísað til álits frá lögfræðingi Sambands íslenskra sveitarfélaga í tölvupósti máli sínu til stuðnings, en sé litið til þess er fram komi í formála álitsins veki það undrun að sá er það veiti telji sér fært að komast að lögfræðilegri niðurstöðu um álitamál er snerti eignarréttindi og spurningu um brot sveitarstjórnar á stjórnarskrárvernd þeirra.  Í álitinu sé m.a. vitnað til 4. mgr. gr. 3.1.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 þar sem segi að gera skuli grein fyrir eignarhaldi á landi innan skipulagssvæðisins, eftir því sem kostur sé, og hafi í álitinu verið talið að „ítrasta rannsóknarskylda“ yrði ekki reist á ákvæðinu.  Kærendur bendi á að ríki vafi um eignarhald beri sveitarstjórn að kanna það til hlítar og láta menn njóta vafans með frestun máls í stað þess að ganga á rétt þeirra.  Í rannsóknarskyldunni felist ábyrgð, taka beri mið af því sem rannsóknin leiði í ljós.  Stjórnvaldið hafi ekki þurft annað en að leita til byggingarfulltrúa til að fá upplýsingar um að ágreiningur væri um eignarhald á umræddu landi og hafi sveitarstjórn borið skylda til að taka mið af slíkum upplýsingum.  Telji kærendur að óljós efnistök í greindu áliti megi ekki ráða úrslitum í máli sem þessu.  Þá sé mál kærenda ekki sambærilegt máli frá úrskurðarnefndinni sem skírskotað hafi verið til í tölvubréfinu. 

Skipulagsnefnd og sveitarstjórn hafi borið að huga að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaganna, en samkvæmt henni skuli stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti.  Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakir en nauðsyn krefji.  Við ákvörðun í máli þessu hafi sveitarstjórnarmenn haft val um fleiri úrræði en eitt til að ná því markmiði að staðfesta deiliskipulag, en valinn hafi verið harðasti kosturinn í stað þess að gæta hófs, eins og mælt sé fyrir um í nefndu ákvæði.  Jafnframt hafi verið brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt og gegn 10. gr. sömu laga um rannsóknarskyldu stjórnvalds. 

Með tilliti til lögmætisreglu íslensks réttar, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar og krafna um skýrleika laga á grundvelli hennar, þegar um íþyngjandi ákvörðun eins og eignaupptöku sé að tefla, sbr. hér 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttinda, standist ekki að skipulagsyfirvöld gangi gegn eignarréttindum eins og gert hafi verið með samþykktum sveitarstjórnar 13. september og 13. október 2005.  Þegar stjórnvöld fari út fyrir valdsvið sitt og valdþurrð sé fyrir hendi varði það ógildi ákvörðunar.  Að ekki hafi verið leyst úr ágreiningi með því að skjóta honum til dómstóla veiti sveitarstjórn ekki vald til að koma í stað dómstóls og taka af skarið um rétt samkvæmt deiliskipulagi sem jafna megi til eignarréttar.  Skipulagsstofnun hafi tekið fram að ekki væri gerð krafa um það í gr. 3.1.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 að eignarhald á landi væri að fullu upplýst.  Megi skilja þau orð á þann veg að ákvæðið heimili skipulagsyfirvöldum að virða stjórnarskrárvarinn eignarrétt að engu við ákvarðanir sínar.  Sé sá skilningur í raun fráleitur þegar hugað sé að fyrirmælum stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttarins.  Beri úrskurðarnefndinni að taka af skarið í úrskurði sínum um að virða beri eignarrétt en ekki ganga á hann í skjóli óljóss reglugerðarákvæðis. 

Málsrök Rangárþings eystra:  Sveitarfélaginu var tilkynnt um fram komna kæru og hefur að því tilefni sent gögn er málið varðar til úrskurðarnefndarinnar. Sveitarfélagið hefur hins vegar ekki lýst sérstaklega sjónarmiðum sínum vegna kærunnar.

Niðurstaða:  Í máli þessu er kærð sú ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings eystra hinn 27. október 2011 að synja þess að afturkalla og ógilda ákvarðanir sveitarstjórnar um deiliskipulag Staðarbakka.  Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun.  Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá nema að afsakanlegt þyki að kæra hafi borist of seint eða að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran sé tekin til meðferðar, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

Kæra í máli þessu var móttekin 5. janúar 2012, eða rúmum tveimur mánuðum eftir að kærendum var tilkynnt um hina kærðu ákvörðun.  Barst kæran því að liðnum kærufresti.  Hins vegar var kærendum ekki leiðbeint um kærurétt og kærufrest af hálfu sveitarfélagsins, svo sem því bar að gera samkvæmt 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.  Verður kærumál þetta því tekið til efnismeðferðar með vísan til 1. tl. 1. mgr. 28. gr. laganna, þar sem afsakanlegt þykir að kæran hafi borist að liðnum kærufresti. 

Í hinni kærðu ákvörðun fólst synjun um endurupptöku máls samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga og synjun afturköllunar stjórnvaldsákvörðunar samkvæmt 25. gr. laganna.  Samkvæmt tilvitnaðri 25. gr. getur stjórnvald að eigin frumkvæði afturkallað ákvörðun sína, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg.  Það er því á valdi stjórnvalds að ákveða hvort heimild þessi til afturköllunar verði nýtt og verður ekki talið að kærendur eigi lögvarinn rétt til að knýja stjórnvald til töku slíkrar ákvörðunar, en aðili máls á hins vegar rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný að vissum skilyrðum uppfylltum skv. 24. gr. stjórnsýslulaga.  Þannig kemur fram í 1. tl. 1. mgr. 24. gr. að aðili máls eigi rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný hafi ákvörðun byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.  Í 2. tl. nefndrar málsgreinar er svo kveðið á um að aðili eigi rétt á endurupptöku máls hafi íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun var tekin.  Beiðni um endurupptöku verður þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins, eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina skv. 1. tl. 1. mgr. eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingar á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tl. 1. mgr. var byggð á, sbr. 2. mgr. 24. gr. laganna.  Þá verður, samkvæmt nefndu ákvæði, mál ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því. 

Deiliskipulag Staðarbakka tók gildi hinn 22. nóvember 2005 og samkvæmt auglýsingu um gildistöku gerði skipulagið ráð fyrir 11 frístundahúsalóðum á 20 ha svæði, auk 16 ha útivistarsvæðis.  Þá tók breyting á skipulaginu gildi hinn 4. apríl 2011 og fól í sér, samkvæmt auglýsingu um gildistöku þess, að byggingarreitir væru stækkaðir og húsum á skipulagsreitnum fjölgað.  Umrætt deiliskipulag skapar réttindi fyrir þriðja aðila og verður ákvörðun um það því ekki endurupptekin nema fyrir liggi samþykki annarra aðila málsins.  Slíkt samþykki lá ekki fyrir þegar hin kærða ákvörðun var tekin og skorti þar með skilyrði fyrir endurupptöku málsins samkvæmt 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. 

Með vísan til þess sem rakið hefur verið verður ekki fallist á kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. 

Vegna beiðni kærenda um að úrskurðarnefndin feli sveitarstjórn að beita sér fyrir sáttum í málinu tekur úrskurðarnefndin fram að það sé ekki á verksviði nefndarinnar að gefa slík fyrirmæli.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar. 

Úrskurðarorð: 

Hafnað er kröfu um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings eystra frá 27. október 2011 um að hafna kröfu kærenda um ógildingu og afturköllun á deiliskipulagi vegna frístundabyggðar í landi Staðarbakka í Fljótshlíð, Rangárþingi eystra. 

____________________________________
Ómar Stefánsson

_______________________________              ______________________________
Ásgeir Magnússon                                              Þorsteinn Þorsteinsson