Ár 2009, fimmtudaginn 24. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 52/2008, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Álftaness frá 26. júní 2008 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir miðbæ Álftaness.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 28. júlí 2008, er barst nefndinni hinn 29. sama mánaðar, kærir G, Hákotsvör 5, Álftanesi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Álftaness frá 26. júní 2008 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir miðbæ Álftaness. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Úrskurðarnefndinni hafa jafnframt borist 12 kærur mótteknar á tímabilinu 29. júlí til 5. ágúst 2008, þar sem 36 íbúar við Suðurtún, Hólmatún, Norðurtún, Túngötu, Vesturtún, Ásbrekku og Asparholt á Álftanesi kæra fyrrgreinda deiliskipulagsákvörðun. Málatilbúnaður kærenda í þeim kærumálum er á sömu lund og í máli þessu og verða kærumálin, sem eru nr. 58-67 og 69-70/2008, því sameinuð því.
Málavextir: Á árinu 2007 samþykkti bæjarstjórn Álftaness að auglýsa breytingu á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins. Í auglýsingu um kynningu tillögunnar kom fram að hún tæki til „taflna 3.1 og 3.2, svæði 24, Sveitarfélagið Álftanes (áður Bessastaðahreppur).“ Í henni fólst að í lok skipulagstímabilsins árið 2024 yrði íbúafjöldi kominn í um 3.850 manns og að íbúðir yrðu 1.350 í stað 1.080. Fermetrafjöldi atvinnuhúsnæðis yrði 48.000 í stað 28.000 og gert væri ráð fyrir 15.000 fermetrum undir verslunar- og skrifstofuhúsnæði og 26.000 fermetrum undir sérhæfðar byggingar. Samhliða var auglýst breyting á Aðalskipulagi Álftaness 2005 – 2024, nýtt deiliskipulag fyrir miðsvæði Álftaness, er nefnt var grænn miðbær á Álftanesi, og breytingar á deiliskipulagi skóla- og íþróttasvæðis, Suðurtúns og Breiðumýrar og norðanverðs Sviðholts. Fólu skipulagstillögur þessar m.a. í sér breytingar á landnotkun, samgöngumannvirkjum og mörkum deiliskipulagssvæða.
Umhverfisráðherra staðfesti svæðisskipulagsbreytinguna hinn 28. janúar 2008 og tók breytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda hinn 13. febrúar sama ár. Aðalskipulagsbreytingin fékk staðfestingu ráðherra hinn 29. apríl 2008 og tók sú breyting gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 15. maí 2008. Hin kærða deiliskipulagsákvörðun tók síðan gildi hinn 2. júlí 2008 með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda og hafa kærendur skotið þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar eins og áður greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda eru annars vegar gerðar athugasemdir við málsmeðferð hinnar umdeildu skipulagstillögu og hins vegar við einstök efnisatriði hennar.
Bent sé á að hið kærða deiliskipulag raski hagsmunum kærenda og hafi áhrif á búsetuskilyrði á Álftanesi. Nærfellt helmingur kosningabærra manna í sveitarfélaginu hafi komið að athugasemdum við tillöguna á kynningartíma hennar en þrátt fyrir það hafi ekki verið leitað sátta eða komið fram með tillögur til úrbóta af hálfu bæjaryfirvalda.
Kynningu skipulagsbreytinganna hafi verið áfátt í ljósi umfangs þeirra og stöðugra breytinga á vinnslutíma og tilkynning til kærenda um kæruleið og kærufrest hafi fyrst borist þeim hinn 14. júlí 2008, eða 12 dögum eftir að gildistökuauglýsing deiliskipulagsins hafi birst í B-deild Stjórnartíðinda. Gagnrýnt sé hversu auðvelt sé að breyta svæðisskipulagi án aðkomu íbúa viðkomandi bæjarfélags þar sem um sé að ræða grundvöll að breytingum á aðal- og deiliskipulagi. Áhrif svæðisskipulagsbreytingarinnar kunni að vera óveruleg á höfuðborgarsvæðið en þau séu veruleg gagnvart Álftanesi og kollvarpi gildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins. Þá sé sérkennilegt að svæðisskipulagsbreytingin hafi verið afgreidd frá Skipulagsstofnun til umhverfisráðherra á kynningartíma skipulagstillagnanna og hafi ráðuneytið staðfest svæðisskipulagsbreytinguna hinn 28. janúar 2008, eða fimm dögum eftir að athugasemdafresti vegna svæðis-, aðal- og deiliskipulagstillögunnar hafi lokið.
Margar athugasemdir við hina kærðu deiliskipulagsákvörðun hafi lotið að því að um grundvallarbreytingu væri að ræða, en í andsvörum bæjaryfirvalda hafi verið vísað til þess að breytingin byggðist m.a. á samþykktu svæðisskipulagi. Alvarlegar athugasemdir séu gerðar við þá málsmeðferð að virða athugasemdir íbúa við svæðisskipulagsbreytingu að vettugi og vísa svo til þeirrar breytingar, eftir staðfestingu hennar, sem grundvallar að auglýstri aðal- og deiliskipulagsbreytingu. Vandséð sé í ljósi þessa hvaða tilgangi það þjóni að auglýsa umdeilda breytingu á aðal- og deiliskipulagi.
Með hliðsjón af umfangi umdeildra skipulagstillagna sé flýtimeðferð þeirra gagnrýniverð. Umhverfisskýrsla skipulagsins hafi fengið níu daga umfjöllun hjá Umhverfisstofnun, yfirferð Skipulagsstofnunar á aðalskipulagsbreytingunni hafi tekið sex vikur og afgreiðsla breytingarinnar hjá umhverfisráðuneytinu hafi tekið tvær vikur. Þessi stutti málsmeðferðartími svo umfangsmikillar breytingar, sem vel á áttunda hundrað íbúa hafi mótmælt, sé með ólíkindum en sambærilegar skipulagstillögur hafi að jafnaði tekið mun lengri tíma hjá þessum stofnunum.
Í umfangsmiklum andmælum fjölda íbúa við auglýstum breytingum á skipulagi hafi verið gerðar sterkar athugasemdir við breytingar á gatnakerfi bæjarfélagsins er hafi falið í sér að leggja niður Breiðumýri að hluta og leggja nýjan veg sunnan Suðurtúns og skólasvæðis og færslu Norðurnesvegar og Suðurnesvegar í því skyni að auka byggð á miðsvæðinu. Ætla verði að breytingarnar leiði til mjög mikillar umferðar um nefndan veg sunnan skólasvæðis og Suðurtúns með tilheyrandi áhrifum gagnvart íbúum í nálægum hverfum og ekki sé réttlætanlegt að leggja niður hluta Breiðumýrar til þess að koma fyrir aukinni byggð. Gatnabreytingarnar séu umdeildar eins og fram komi í umferðarskýrslu sem unnin hafi verið fyrir sveitarfélagið og ekki verði séð að umferðaröryggissjónarmið séu höfð að leiðarljósi við þessar breytingar.
Þá hafi verið gerðar athugasemdir við áform um mikla aukningu verslunar-, atvinnu- og þjónusturýmis. Aðkoma íbúa að þessum breytingum hafi ekki verið fyrir hendi þar sem bent hafi verið á að þeir hefðu ekkert með breytingar á svæðisskipulagi að gera en breytingar á aðal- og deiliskipulaginu ættu stoð í þeirri breytingu. Efnislegum og rökstuddum andmælum íbúa hafi í engu verið sinnt við lokayfirferð deiliskipulagstillögunnar þar sem gatnaskipulagi bæjarfélagsins, sem sátt hafi verið um, sé umbylt.
Málsrök Sveitarfélagsins Álftaness: Bæjaryfirvöld benda á að hið kærða deiliskipulag hafi verið unnið eftir verðlaunatillögu um skipulag miðbæjar Álftaness, að aflokinni samkeppni um skipulag svæðisins. Samhliða auglýsingu deiliskipulagstillögunnar hafi verið auglýst breyting á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Álftaness og hafi þær breytingar verið staðfestar og tekið gildi. Ekki sé talin ástæða til að fjalla um svæðis- og aðalskipulagsbreytingarnar enda falli þær ekki undir úrskurðarvald úrskurðarnefndarinnar.
Öll málsmeðferð vegna umdeildrar deiliskipulagsbreytingar hafi verið í samræmi við skipulags- og byggingarlög og stjórnsýslulög. Rannsóknarskyldu sveitarfélagsins hafi verið gætt eins og fyrirliggjandi skýrslur og greinargerðir, er unnar hafi verið í tengslum við deiliskipulagsgerðina, beri með sér, svo sem greinargerð deiliskipulagsins, greinargerð um samgönguskipulag þess og umhverfisskýrsla skipulagsins, auk skýrslu um þær breytingar sem gerðar hafi verið frá auglýstri tillögu.
Öllum framkomnum athugasemdum hafi verið svarað og hafi með skýrum hætti verið gerð grein fyrir breytingum sem gerðar hafi verið á skipulagstillögunni í því skyni að koma til móts við athugasemdirnar. Þannig hafi m.a. verið ákveðið að fækka fjölbýlishúsum við Norðurnesveg úr fjórum í þrjú og húsin lækkuð. Skólavegur hafi verið færður til suðurs um ca. tvo metra fjær núverandi byggð og skólasvæði, auk þess sem gert væri ráð fyrir hraðalækkandi aðgerðum og 30 km hámarkshraða um veginn. Fallið hafi verið frá staðsetningu bensínstöðvar við gatnamót Skólavegar og Norðurnesvegar til samræmis við breytingu á aðalskipulagi.
Það sé aldrei svo að hægt sé að verða við öllum athugasemdum er kunni að koma fram við svo viðamiklar breytingar eins og hér um ræði enda hvíli ekki sú skylda á sveitarfélögum. Hins vegar beri að taka rökstudda afstöðu til framkominna athugasemda við kynningu skipulagstillögu og það sé mat bæjaryfirvalda að svo hafi verið gert við meðferð deiliskipulags græns miðbæjar á Álftanesi.
———-
Aðilar hafa fært fram ítarlegri rök og sjónarmið í málinu sem ekki verða rakin hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn kærumálsins.
Niðurstaða: Samhliða hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun voru gerðar breytingar á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins hvað sveitarfélagið Álftanes varðar og á gildandi aðalskipulagi Álftaness. Greind svæðis- og aðalskipulagsbreyting sætir staðfestingu umhverfisráðherra sem er æðsti handhafi stjórnsýsluvalds á þessu sviði og verða þær skipulagsákvarðanir því ekki bornar undir úrskurðarnefndina, sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Verður efni breytts svæðis- og aðalskipulags fyrir Álftanes af þeim sökum lagt til grundvallar í kærumáli þessu.
Þeir einir geta skotið máli til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun skv. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga og er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að skilyrði aðildar að kærumáli sé að kærandi eigi einstaklegra og verulegra lögvarinna hagsmuna að gæta um úrslit máls. Þá verður kæra að berast úrskurðarnefndinni innan kærufrests sem er einn mánuður samkvæmt fyrrgreindu lagaákvæði og miðast sá frestur við dagsetningu opinberrar birtingar ákvörðunar þegar um hana er að ræða, sem í umræddu tilfelli var 2. júlí 2008. Að teknu tilliti til útreiknings frests skv. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 lauk kærufresti vegna hinnar kærðu ákvörðunar hinn 5. ágúst 2008.
Telja verður að hin umdeilda deiliskipulagsákvörðun, sem m.a. breytir akvegum og uppbyggingu húsnæðis á miðsvæði Álftaness, snerti einstaklega lögvarða hagsmuni þeirra fasteignaeigenda og íbúa í næsta nágrenni, svo sem við Suðurtún. Verða þeir kærendur sem svo er ástatt um því taldir eiga kæruaðild að máli þessu. Eins og hér stendur sérstaklega á þykir ekki ástæða til að taka afstöðu til þess, með rannsókn á högum hvers og eins kærenda, hvort hann teljist eiga kæruaðild, enda verður málið allt að einu tekið til efnismeðferðar, en kærur þær sem til meðferðar eru bárust allar innan kærufrests.
Samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna og annast þær og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags, sbr. 2. mgr. 3. gr. og 23. gr. laganna. Skipulagsvaldið er tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi í sveitarfélaginu.
Hin kærða deiliskipulagsákvörðun hafði nokkurn aðdraganda. Efnt var til verðlaunasamkeppni um skipulag miðbæjarins og verðlaunatillagan notuð sem grundvöllur deiliskipulagsins. Fundað var með íbúum um tillöguna, hún auglýst til kynningar lögum samkvæmt, framkomnum athugasemdum svarað og nokkrar breytingar gerðar vegna þeirra. Sérstakt umferðarskipulag var unnið í tengslum við tillöguna og gert mat á umhverfisáhrifum skipulagsins sem síðar var yfirfarið af Skipulagsstofnum og gildistaka þess auglýst í kjölfarið. Var málsmeðferð deiliskipulagsins því í samræmi við skipulags- og byggingarlög.
Með vísan til þess sem framan er rakið og þar sem ekki liggur annað fyrir en að hið kærða deiliskipulag sé í samræmi við gildandi aðalskipulag Álftaness verður ekki fallist á kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu deiliskipulags fyrir miðbæ Álftaness, er bæjarstjórn samþykkti hinn 26. júní 2008.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ ______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
