Árið 2020, föstudaginn 24. apríl, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 51/2019, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir viðhaldi Ófeigsfjarðarvegar í Árneshreppi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. júlí 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur lóðar og íbúðarhúss í landi Eyrar í Árneshreppi, sem einnig eru eigendur lóðar með verksmiðjuhúsi á sama stað, þá ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 að veita Vesturverki ehf. framkvæmdaleyfi til viðhalds á 16 km kafla vegar 649 og F649 frá brekku ofan Eyrar við Ingólfsfjörð að Hvalá í Ófeigsfirði.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 15. júlí 2019, er móttekið var 16. s.m., kærir og hluti eigenda jarðarinnar Seljaness sömu ákvörðun. Verður sá hluti þess kærumáls, sem er nr. 64/2019, sameinaður máli þessu, enda standa hagsmunir kærenda því ekki í vegi að fjallað sé um ákvörðunina í einu og sama kærumáli.
Kærendur krefjast þess að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni en því var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 19. júlí 2019. Í kjölfar þess fóru kærendur í máli nr. 64/2019 fram á það við nefndina að hún endurskoðaði þá afstöðu sína. Tilkynnti úrskurðarnefndin leyfisveitanda og leyfishafa um framkomna beiðni og í bréfi leyfishafa, dags. 23. ágúst 2019, var því lýst yfir að ekki yrði ráðist í framkvæmdir í landi Seljaness á árinu. Hæfust þær ekki að nýju nema landeigendum og úrskurðarnefndinni yrði tilkynnt um það með hæfilegum fyrirvara. Með tölvubréfi til nefndarinnar 12. september 2019 var fallið frá beiðni um endurupptöku bráðabirgðaúrskurðarins.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Árneshreppi 10. og 18. júlí 2019 og 25. mars 2020.
Málavextir: Vesturverk ehf. vinnur að undirbúningi Hvalárvirkjunar í Árneshreppi. Framkvæmdin hefur sætt mati á umhverfisáhrifum og liggur fyrir álit Skipulagsstofnunar frá 3. apríl 2017 um það mat. Þá hefur Árneshreppur samþykkt skipulagsáætlanir er varða framkvæmdina.
Hinn 6. júní 2019 var á fundi skipulagsnefndar Árneshrepps tekin fyrir umsókn Vesturverks ehf., dags. 4. s.m., um framkvæmdaleyfi vegna viðhalds á Ófeigsfjarðarvegi á um 16 km kafla frá brekku ofan Eyrar í Ingólfsfirði að Hvalá í Ófeigsfirði. Í umsókninni var m.a. tekið fram að sótt væri um leyfi fyrir viðhaldi vegarins þannig að hann nýttist sem aðkomuleið að framkvæmdasvæði vegna undirbúningsrannsókna fyrir Hvalárvirkjun. Ekki væri gert ráð fyrir endurbyggingu eða breytingum á veginum nema á um 100 m kafla við Sýrá. Allar framkvæmdir yrðu í innan við 6 m fjarlægð frá miðlínu vegarins til hvorrar hliðar. Gert væri ráð fyrir ræsum til að þvera Seljadalsá og Sýrá og einnig til bráðabirgða Eyrará. Efni til viðhaldsins yrði sótt í Urðirnar utan við Mela og í námu ES18 við Hvalá. Einnig kom fram að samið hefði verið við Vegagerðina um tímabundið veghald og viðhald Ófeigsfjarðarvegar til fimm ára og yrði samningur þess efnis undirritaður á næstu dögum. Afgreiddi skipulagsnefnd erindið á þann veg að ekki væri gerð athugasemd við umsóknina með fyrirvara um samning umsækjanda við Vegagerðina. Á fundi hreppsnefndar 12. júní 2019 var fundargerð skipulagsnefndar lögð fram til umræðu og afgreiðslu og hún samþykkt. Var og bókað að skipulagsnefnd hefði samþykkt framkvæmdaleyfi með vísan til 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og óskað eftir að skipulagsfulltrúi auglýsti leyfið þegar samningur lægi fyrir við Vegagerðina. Fyrrnefndur samningur Vegagerðarinnar og Vesturverks ehf. var undirritaður 19. júní 2019 og 21. s.m. gaf skipulagsfulltrúi f.h. Árneshrepps út framkvæmdaleyfi fyrir viðhaldi Ófeigsfjarðarvegar (649). Í leyfinu eru m.a. tíundaðir verkþættir þess, forsendur laga og reglugerða fyrir leyfisveitingunni, sem og fyrirvarar og skilyrði framkvæmdaleyfisins.
Hinn 27. júní 2019 var tilkynning um samþykkt leyfisins birt á vefsvæði Árneshrepps og sama dag barst sveitarfélaginu tölvupóstur frá Minjastofnun Íslands þar sem fram kom að ekki væri leyfilegt að hefja framkvæmdir við veginn fyrr en umsögn stofnunarinnar lægi fyrir. Munu framkvæmdir þá hafa verið stöðvaðar en þær síðan hafist að nýju þegar umsögn stofnunarinnar hafði borist sveitarfélaginu. Var niðurstaða Minjastofnunar sú í umsögn, dags. 17. júlí 2019, að ekki væri lagst gegn framkvæmdinni að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Einnig var þess m.a. óskað að send yrði greinargerð varðandi það hvernig tæki myndu fara um veg er lægi í gegnum verksmiðjuhús á Eyri og hvernig tryggt yrði að byggingarnar, sem væru víða hrörlegar, yrðu ekki fyrir skemmdum.
Á fundi hreppsnefndar Árneshrepps 12. júní 2019 var jafnframt samþykkt framkvæmdaleyfi fyrir gerð vinnuvega og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun. Hinn 14. s.m. var svo birt auglýsing í B-deild Stjórnartíðinda um samþykkt sveitarfélagsins á deiliskipulagi Hvalárvirkjunar vegna rannsókna. Á fundi hreppsnefndar Árneshrepps 7. ágúst 2019 var einnig samþykkt umsókn Vesturverks ehf. um framkvæmdaleyfi vegna efnistöku í námu ES3 í Ingólfsfirði til viðhalds Ófeigsfjarðarvegar. Á sama fundi var og hafnað beiðni leyfishafa um leyfi til að sækja efni í landi jarðarinnar Eyrar til viðhalds vegarins í allt að 12 m frá miðlínu vegarins. Á fundinum var einnig fært til bókar að forsendur væru til þess að jarðrask færi út fyrir 6 m helgunarsvæði vegarins í landi Eyrar þar sem slíkt væri eðlilegur þáttur í að verja vegstæðið og verja veginn fyrir framburði/grjóthruni, enda yrði það gert í samráði við sveitarfélagið. Ákvað hreppsnefnd að sama skyldi gilda fyrir land Ingólfsfjarðar, sem væri líka í eigu sveitarfélagsins.
Svo sem fyrr greinir liggur fyrir samningur milli Vegagerðarinnar og Vesturverks ehf. um tímabundið veghald Ófeigsfjarðarvegar. Hluti landeigenda að Seljanesi við Ingólfsfjörð kærði ákvörðun Vegagerðarinnar um eignarrétt, veghald og vegagerð á Ófeigsfjarðarvegi til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins. Með úrskurði ráðuneytisins 9. september 2019 var ákvörðun Vegagerðarinnar staðfest um að Ófeigsfjarðarvegur væri þjóðvegur og Vegagerðin veghaldari hans. Taldi ráðuneytið m.a. að ekki væri tilefni til að gera athugasemdir við að vegstæðið teldist ná allt að 6 m til beggja handa frá miðlínu vegarins í skilningi 1. mgr. 32. gr. vegalaga nr. 80/2007. Ætti það við þegar annast þyrfti reglubundið viðhald vegarins, lagfæringu og styrkingu hans o.fl., enda væri ekki um það að ræða að gera ætti teljandi breytingar á legu hans.
Ákvarðanir Árneshrepps, um samþykkt fyrrnefnds deiliskipulags og framkvæmdaleyfis vegna gerðar vinnuvega og efnistöku, hafa einnig sætt kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og eru þau kærumál nr. 23/2019, 48/2019, 55/2019, 59/2019 og 65/2019, auk kærumáls nr. 64/2019 að hluta. Var afgreiðslu þeirra mála frestað þar sem greindum ákvörðunum var jafnframt skotið til dómstóla af hálfu hluta eigenda jarðarinnar Drangavíkur í Árneshreppi. Með úrskurði Landsréttar kveðnum upp 26. mars 2020 var staðfest sú niðurstaða héraðsdóms að vísa bæri málinu frá þar sem sóknaraðilar hefðu ekki sýnt nægilega fram á að þeir hefðu þá lögvörðu hagsmuni sem gætu leitt til þess að efnisdómur gengi um kröfur þeirra.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er tekið fram að þeir eigi lögvarinna hagsmuna að gæta og eigi því kæruaðild. Kærendur, sem eiga fasteignir að Eyri, taka fram að umrædd framkvæmd hafi hafist fyrir ofan íbúðarhús þeirra að Eyri og fyrirhugað sé að halda henni áfram í landi þeirra, þ. á m. í gegnum verksmiðjubyggingu sem sé í þeirra eigu og inn Ingólfsfjörð. Sjónræn áhrif framkvæmdanna verði óafturkræf og bygging þeirra í hættu. Jafnframt sé heimilað rask á Eyrará sem renni fast upp við lóð íbúðarhúss þeirra.
Kærendur sem eiga hlut í jörðinni Seljanesi taka fram að vegur F649 liggi um land Seljaness, afar nærri íbúðarhúsum og búsetu- og atvinnuminjum á jörðinni. Umferð að sumarlagi sé að meðaltali 15 bílar á dag og vilji landeigendur að Seljanesi standa vörð um þann ferðamannaveg sem vegurinn sé. Menningartengd ferðaþjónusta sé stunduð í Seljanesi og gönguferðir skipulagðar frá enda vegarins. Sé 12 m breitt framkvæmdasvæði fráleitt á þessum vegi og myndi hafa á óafturkræfan hátt áhrif á hagsmuni eigenda Seljaness til allrar framtíðar. Hafi þeir ekki afsalað sér landi undir slíkt vegstæði. Auk eignar- og grenndarréttar vísi kærendur til frelsis skoðana og sannfæringar sem verndað sé af 73. gr. stjórnarskrár, sbr. einnig dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í málinu Chassagnou gegn Frakklandi 29. apríl 1999 og málinu Herrmann gegn Þýskalandi 26. júní 2012.
Af gögnum málsins sé ljóst að með hinni kærðu ákvörðun sé heimiluð framkvæmd sem tengist beint Hvalárvirkjun án þess þó að ætlun leyfishafa og leyfisveitanda sé að hið kærða leyfi sé hluti hinna umhverfismetnu framkvæmda. Fallist sé á það með leyfisveitanda að þetta séu meiri háttar framkvæmdir sem framkvæmdaleyfi þurfi til skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Um sé að ræða veg um byggðir sem farið hafi í eyði. Ástæða þess að Ófeigsfjarðarvegur sé á vegaskrá sem landsvegur sé sú að ástæða þyki til að halda honum opnum með lágmarksþjónustu í þágu ferðaþjónustu, en ekki vegna virkjanaframkvæmda, sbr. lokamálslið í athugasemdum í frumvarpi með d-lið 2. mgr. 8. gr. vegalaga nr. 80/2007. Aðrar sérstakar ástæður fyrir lágmarksþjónustu og lagalegri skilgreiningu vegar F649 sem landsvegar liggi ekki fyrir. Engin lagaheimild sé fyrir hendi til að breyta eðli vegarins og notkun í aðkomuleið að virkjunarsvæði.
Hin kærða ákvörðun sé haldin fjölmörgum og verulegum efnis- og formannmörkum sem leiða eigi til ógildingar hennar. Jafnframt sé hún haldin smærri frávikum frá málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, skipulagslaga og sveitarstjórnarlaga, sem geti ekki talist smávægileg þegar litið sé heildstætt á málið.
Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga sé efnistaka háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar en slíkt leyfi hafi ekki verið gefið út. Ljóst sé af lýsingu framkvæmdarinnar í umsókn að af henni geti ekki orðið nema til komi töluverð efnistaka. Framkvæmdaleyfi til efnistöku þurfi að gefa út til tiltekins tíma. Í því skuli gera grein fyrir stærð efnistökusvæðis, vinnsludýpi, magni og gerð efnis sem heimilt sé að nýta, vinnslutíma og frágangi á efnistökusvæði. Hafi það ekki verið gert og því sé enginn grundvöllur fyrir efnistöku. Að auki virðist sem ekki sé að öllu leyti uppfyllt sú skylda sveitarfélagsins að leita umsagna Umhverfisstofnunar og viðkomandi náttúruverndarnefndar.
Verulegir annmarkar séu á undirbúningi ákvörðunarinnar og sé rannsókn málsins því verulega ábótavant. Umsókn um leyfi hafi ekki fylgt tiltekin gögn sem mælt sé fyrir um í 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Umsókninni hafi ekki fylgt uppdráttur og greinargerð, sbr. 5. mgr. nefnds reglugerðarákvæðis, og ekki hafi fylgt afstöðumynd í læsilegum mælikvarða sem sýni fyrirhugaða framkvæmd og afstöðu hennar gagnvart aðliggjandi byggð og að landi. Umsókninni hafi heldur ekki fylgt hönnunargögn, þannig að gögn væru nægjanlega skýr til að hægt væri að ganga úr skugga um að kröfur um faglegan undirbúning, öryggi, endingu, útlit og hagkvæmni framkvæmda væri fullnægt. Þá sé það verulegur annmarki á umsókninni að framkvæmdinni sé ekki lýst betur en raun beri vitni, en m.a. þurfi að lýsa framkvæmdinni og hvernig hún falli að gildandi skipulagsáætlunum og staðháttum. Upplýsingar um aðstæður á framkvæmdasvæði séu af mjög skornum skammti. Standist umsóknin ekki greindar kröfur þegar hafðar séu í huga aðstæður. Loks hafi umsókninni ekki fylgt viðbótargögn sem 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar áskilji. Fylgja skuli m.a. yfirlitsmynd í mælikvarðanum 1:10.000-1:2.000, en yfirlitsmynd sú sem fylgt hafi umsókn sé í kvarða sem sé fjórum sinnum stærri en heimilt sé, eða u.þ.b. 1:40.000.
Líta verði til þess að um veg um eyðibyggðir sé að ræða. Í umsókn komi hvorki fram umfang, þ.e. breidd og hæð, núverandi vegar né fyrirhugaðs vegar. Um þröngan slóða sé að ræða. Hafi leyfisveitanda borið að afla ítarlegra gagna frá leyfishafa um núverandi ástand vegarins og fyrirhugaðar framkvæmdir þar sem lýst væri á fullnægjandi hátt hvernig leyfishafi hygðist standa að vegagerðinni með tilliti til núverandi hlutverks vegarins samkvæmt vegalögum og stöðu hans í þeim lögum.
Hin kærða ákvörðun hafi ekki verið tekin að undangenginni lögmæltri álitsumleitan hjá Minjastofnun Íslands. Verði ekki úr því bætt nema með nýrri málsmeðferð og ákvörðun. Hafi upplýsingar úr fornminjaskráningu gefið tilefni til að rannsaka mun betur hvaða áhrif hin umbeðna framkvæmd hefði á menningarminjar á svæðinu. Ekki hafi heldur verið leitað umsagna Umhverfisstofnunar og náttúruverndarnefndar sem ekki hafi veitt umsögn um þessa framkvæmd við gerð og meðferð skipulagsáætlana er taki til þessa landsvæðis. Ákvörðunin byggi því ekki á lögmætum grunni og sé slíkum annmörkum háð að hana beri að ógilda, sbr. einnig rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá komi ekki fram að litið hafi verið til annarra laga við töku hinnar kærðu ákvörðunar, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga.
Á umræddu svæði sé ekki í gildi deiliskipulag og því einungis heimilt að veita framkvæmdaleyfið að undangenginni grenndarkynningu. Engin slík kynning hafi farið fram. Kærendum hafi aldrei verið gert kunnugt um fyrirhuguð áform og hafi þeir fyrst frétt af þeim í fjölmiðlum, en þá hafi framkvæmdir verið hafnar. Dvelji kærendur að Eyri á meðan fært sé að íbúðarhúsi þeirra. Eigi undanþága skv. lokamálslið 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga ekki við, enda sé ekki gerð grein fyrir og fjallað ítarlega um framkvæmdina í aðalskipulagi. Í aðalskipulagi sé umrædd veglína einungis teiknuð upp á skipulagsuppdrætti sem „aðrir vegir, til skýringa“. Þá hafi leyfisveitandi ekki leitað umsagnar viðeigandi umsagnaraðila, svo sem undantekningarlaust sé skylt.
Samkvæmt 1. mgr. 41. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 sé skylt að taka fundargerðir nefnda fyrir sem sérstök mál og afgreiða með formlegum hætti innihaldi þær ályktanir eða tillögur sem þarfnist staðfestingar sveitarstjórnar, sbr. samhljóða ákvæði 2. mgr. 29. gr. samþykktar um stjórn Árneshrepps sem birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 9. janúar 2019. Hafi skipulagsnefnd ekki verið framselt vald til að veita framkvæmdaleyfi. Ályktun skipulagsnefndar um málið hafi ekki verið tekin fyrir sem sérstakt mál á fundi hreppsnefndar og varði það ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Þar við bætist að bókun hreppsnefndar hafi takmarkast við það að fundargerð skipulagsnefndar væri staðfest. Þá komi hvorki fram í bókun skipulagsnefndar né hreppsnefndar að tekin hafi verið afstaða til þess hvort framkvæmdin væri í samræmi við gildandi skipulag.
Fundur hreppsnefndar hafi ekki verið boðaður með nægilegum fyrirvara lögum samkvæmt og þegar af þeirri ástæðu séu ákvarðanir teknar á fundinum ógildanlegar. Kærendur hafi ekki séð auglýsingu um fundarboð frekar en flestir sem hagsmuna gætu haft að gæta. Ekki hafi verið kynnt í fundarboði að afgreiða ætti ályktun skipulagsnefndar um málið og sé hin kærða ákvörðun þegar af þeirri ástæðu svo verulegum formgöllum háð að ógildingu varði. Hafi dagskrá fundarins ekki gefið til kynna að efni hans væri að fjalla um umsókn um leyfi tengt Hvalárvirkjun á nokkurn hátt, hvað þá vegagerð í Ingólfsfirði. Dagskrárliðurinn hafi ekki uppfyllt lágmarkskröfur um skýrleika. Hafi boðun fundarins því einnig verið ólögmæt af þessum ástæðum. Jafnframt sé vísað til auglýsingar nr. 22/2013 um leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna. Sé ritun fundargerðar skipulagsnefndar í ósamræmi við það hvað skylt sé að lágmarki að bóka í fundargerðir sveitarstjórna og fastanefnda.
Málsrök Árneshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að ekki sé um að ræða þá framkvæmd sem endanleg skýrsla um mat á umhverfisáhrifum Hvalárvirkjunar vísi til. Þá hafi verið fallið frá því að setja bráðabirgðaræsi í Eyrará og umfang framkvæmdar með því takmarkað frekar. Varðandi aðild kærenda þá sé bent á að Ófeigsfjarðarvegur liggi um jörðina Seljanes, en framkvæmdir við viðhald vegarins fari fram innan veghelgunarsvæðis. Álitamál sé um aðild landeigenda að kærumálum vegna viðhaldsframkvæmda veghaldara á slíku svæði. Sjónarmiðum um hvað felist í lagalegri skilgreiningu vegarins sé mótmælt en þau hafi enga stoð í gildandi löggjöf. Virðist gert ráð fyrir því að staða vegarins sem landsvegar takmarki með einhverjum hætti heimildir til veghalds. Þannig að staðan feli í sér einhvers konar „vernd eyðibýla“ sem takmarka muni samgöngur til framtíðar. Þessi sjónarmið séu fráleit. Markmið vegalaga sé að stuðla að öruggum og greiðum samgöngum, sbr. 1. gr. vegalaga nr. 80/2007. Vegakerfinu og veghaldi sé ætlað að þjóna því markmiði og flokkun vega skv. 8. gr. vegalaga sé liður í því. Á einstökum jörðum/fasteignum á svæðinu sé starfrækt ýmiss konar atvinnustarfsemi og eðlilegt að veghald Ófeigsfjarðarvegar tryggi örugga umferð stærri tækja.
Vafi geti leikið á því hvort umdeild framkvæmd teljist háð framkvæmdaleyfi, sbr. 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt óformlegri eftirgrennslan hjá Vegagerðinni sé venjulegt viðhald vega almennt ekki talið meiri háttar framkvæmd sem áhrif hafi á umhverfið og þá ekki háð útgáfu framkvæmdaleyfis. Ef viðhaldsframkvæmdir séu umfangsmiklar geti þó verið óskað eftir framkvæmdaleyfi. Í öllu falli séu þetta framkvæmdir sem séu þáttur í veghaldi samkvæmt vegalögum, sbr. einkum 12. gr. laganna, og fari þær fram innan veghelgunarsvæðis. Hvað sem þessu líði hafi verið gengið út frá því af hálfu Árneshrepps að framkvæmdin væri framkvæmdaleyfisskyld. Varði meintir annmarkar á leyfinu ekki ógildingu þess með vísan til meginreglna stjórnsýsluréttar um ógildingu stjórnvaldsákvarðana. Hvorki séu til staðar verulegir efnis- né formannmarkar á leyfinu.
Hið kærða framkvæmdaleyfi feli í sér nýtingu náma sem gert sé ráð fyrir í aðalskipulagi. Einnig sé m.a. gert ráð fyrir nýtingu námu ES18 í framkvæmdaleyfi sem veitt hafi verið vegna gerðar rannsóknavega Hvalárvirkjunar. Við meðferð þeirrar umsóknar hafi m.a. verið óskað sérstakrar umsagnar náttúruverndarnefndar. Hafi umræddar skipulagsáætlanir farið í gegnum lögbundið umsagnarferli og forsendur legið fyrir til að veita framkvæmdaleyfið með vísan til lokamálsliðar 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Það standist ekki skoðun að sérstök framkvæmdaleyfi verði gefin út fyrir einstakar námur heldur geti nýting þeirra verið hluti leyfis. Varði leyfið óverulega efnistöku sem eðli máls samkvæmt komi fram við framkvæmdir og eftirlit. Skilmálar framkvæmdaleyfis varðandi námur taki mið af því að framkvæmdaleyfi varði ekki einungis nýtingu námu.
Að teknu tilliti til eðlis þeirrar framkvæmdar sem um ræði liggi fyrir nægjanleg gögn vegna umsóknarinnar, sbr. 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga og ákvæði skipulagsreglugerðar, þ.m.t. gögn sem vísað sé til í framkvæmdaleyfisumsókn. Viðhaldsframkvæmd Ófeigsfjarðarvegar sé á veghelgunarsvæði, en jafnframt sé í umsókninni vísað til samnings Vesturverks ehf. við eiganda Ófeigsfjarðar, en vegurinn liggi um land jarðarinnar, þ.m.t. þar sem gert hafi verið ráð fyrir lagfæringu vegar við Sýrá. Ekki séu forsendur til að draga í efa eignarréttarlegar heimildir til veghaldsins og framkvæmda.
Framkvæmdin sé í samræmi við Aðalskipulag Árneshrepps 2005-2025. Skilyrði hafi verið til útgáfu framkvæmdaleyfisins skv. 4. og 5. mgr. 13. gr., sbr. 44. gr., skipulagslaga. Stofnmarkmið aðalskipulags Árneshrepps sé að unnið verði að virkjun Hvalár. Við breytingu aðalskipulagsins hafi verið fallið frá því að breytingin tæki til endurbóta á Ófeigsfjarðarvegi sem matsskýrsla vegna Hvalárvirkjunar hafi tekið til. Í aðalskipulaginu sé fjallað um Ófeigsfjarðarveg, t.d. á bls. 68 í kafla 5.8.2. Þar segi: „Þá er nauðsynlegt að breyta lélegum slóðum frá Ingólfsfirði, sem hefst við Eyrará, til Ófeigsfjarðar, sem endar við göngubrú yfir Hvalá.“ Með þeirri afmörkun sem gerð hafi verið við málsmeðferð skipulagsbreytingarinnar hafi þessari umfjöllun ekki verið raskað. Standist það enga skoðun að aðalskipulag takmarki viðhald og lagfæringar veghaldara á Ófeigsfjarðarvegi.
Gert sé ráð fyrir veginum á aðalskipulagi, hann sé landsvegur og hafi veghelgunarsvæði í samræmi við vegalög. Viðhald á veginum í þeirri veglínu sem fram komi í aðalskipulagi og eðli þess minni háttar viðhalds sem gerð sé grein fyrir í framkvæmdaleyfi feli án nokkurs vafa í sér að falla megi frá grenndarkynningu. Bæði vegna þess að gerð sé grein fyrir framkvæmdinni og ítarlega um hana fjallað í aðalskipulagi, sbr. lokamálslið 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga, og vegna þess að einfaldar viðhaldsframkvæmdir innan veghelgunarsvæðis leiði ekki til þess að nágrannar eigi hagsmuna að gæta í skilningi 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Sinni Vegagerðin oft sambærilegu vegviðhaldi og heimilað sé í hinu umdeilda leyfi, þ.e. innan 6 m frá miðlínu. Oft sé það án framkvæmdaleyfis og ekki séu þekkt dæmi um að slíkar framkvæmdir fari í grenndarkynningu. Á sama grundvelli sé ljóst að kærendur eigi engra hagsmuna að gæta varðandi þær breytingar sem verði á vegi við Sýrá. Þar sé um að ræða óverulega breytingu á veglínu og falli hún innan vegsvæðis eins og það sé greinanlegt á aðalskipulagsuppdráttum, sbr. sveitarfélagsuppdrátt í mælikvarðanum 1:50.000.
Ágallar á því hvort gætt hafi verið að ákvæðum laga nr. 80/2012 um menningarminjar varði ekki ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar. Hvíli afgreiðsla hreppsnefndar sem og útgáfa framkvæmdaleyfisins á þeim upplýsingum er fram hafi komið í umsókn um framkvæmdaleyfi. Jafnframt hafi sveitarfélagið haft gögn varðandi fornleifaskráningu og staðsetningu fornleifa við Ófeigsfjarðarveg. Ekki sé fyrirsjáanlegt að minjastaðir spillist vegna framkvæmdanna í ljósi upplýsinga sem fyrir liggi um fornleifaskráningu, skýrra ákvæða um merkingu fornleifa í umsókninni, legu Ófeigsfjarðar og eðlis þess viðhalds sem umsóknina varði. Þar sem vegur liggi þegar nærri fornleifum taki friðhelgin mið af stöðu vegarins. Við útgáfu leyfisins hafi því ekki verið kallað eftir umsögn Minjastofnunar en hún hins vegar síðar haft aðkomu að málinu. Geri ákvæði 6. mgr. 13. gr. skipulagslaga ráð fyrir að skipulagsfulltrúi geti brugðist við sjónarmiðum stofnunarinnar varðandi framkvæmd án þess að ákvörðun sveitarstjórnar verði ógilt. Í ljósi gagna og framkvæmdalýsingar sé alls ekki skýrt að lögbundin álitsumleitan Minjastofnunar hafi verið sniðgengin. Ætla megi að upplýsingar um fornminjar, þekking framkvæmdaraðila á þeim þáttum og lýsing á þeim í umsókn sé með besta móti miðað við þau tilvik þar sem veghaldari hyggi á einfalt viðhald vegar. Erfitt sé að sjá hvaða frekari skilyrði verði sett fyrir framkvæmdinni en þau er felist í skilmálum leyfisins. Þá verði ekki séð að ákvæði 7.-9. mgr. 13. gr. skipulagslaga geti átt við.
Samþykkt umsóknarinnar og útgáfa framkvæmdaleyfisins, sem og samskipti vegna þess, hvíli á 13. gr. skipulagslaga og ekki séu forsendur til að raska gildi þeirrar ákvörðunar. Með vísan til fundargerða skipulagsnefndar og hreppsnefndar sé ekki nokkrum vafa undirorpið að fallist hafi verið á framkvæmdaleyfisumsókn. Málefni leyfisins hafi verið sérstaklega tilgreind í fundargerð hreppsnefndar. Athugasemdir kærenda varði að öðru leyti ekki atriði sem leitt geti til ógildingar. Að hluta til varði þær málefni tengd fundarréttindum kjörinna fulltrúa og langsótt að kærendur geti borið slíkar málsástæður fyrir sig. Athugasemdir varðandi m.a. fundarritun og fyrirkomulag bókana varði bætta stjórnsýsluframkvæmd. Óheppilegt sé að dregist hafi að birta dagskrár hreppsnefndarfundar á heimasíðu sveitarfélagsins en hún hafi verið birt með rúmlega sólarhrings fyrirvara.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess aðallega krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að kröfum kærenda verði hafnað.
Kærendur eigi ekki einstaklega og lögvarða hagsmuni af hinni kærðu ákvörðun og geti því ekki átt aðild að málinu fyrir úrskurðarnefndinni. Sé því hafnað að eignarhald kærenda á jörðinni Seljanesi, á íbúðarhúsi við Eyri í Ingólfsfirði og á hluta í gömlu verksmiðjunni þar, leiði til þess að litið verði svo á að þeir teljist eiga lögvarða hagsmuni í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þá sé úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 43/2018 bindandi og skýrt fordæmi þegar lagt sé mat á það hvort kærendur njóti kæruaðildar vegna lagfæringar á veginum. Kærendur að Seljanesi séu sex af tuttugu eigendum jarðarinnar Seljaness. Hver þeirra eigi 1,7857% í jörðinni og samtals eigi þeir því 10,7142%. Hagsmunir þeirra séu því einnig óverulegir í þeim skilningi óháð öðru. Verði fallist á að þeir kærendur eigi einstaklega og lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins geti hagsmunir þeirra eingöngu tekið til lagfæringar vegarins sem liggi um land þeirra í allra nánasta umhverfi en ekki til framkvæmdarinnar í heild. Geti kröfur kærenda að Eyri einnig aðeins átt við þann hluta leyfisins sem varði framkvæmdir á þeim hluta vegarins innan jarðarinnar Eyrar sem næstur sé lóð íbúðarhúss kærenda og þann hluta sem liggi í gegnum verksmiðjulóðina að Eyri. Þá hafi ekki verið lögð fram fullnægjandi umboð í máli nr. 64/2019 og beri þegar af þeirri ástæðu að vísa því máli frá.
Samkvæmt efni sínu veiti hið kærða leyfi eingöngu heimild til lagfæringa á Ófeigsfjarðarvegi. Hvorki sé um nýframkvæmd að ræða né sé verið að breyta gerð vegarins þannig að hann verði eftir lagfæringarnar með öðrum hætti en hann sé í dag. Ekki sé því um nein óafturkræf sjónræn áhrif að ræða. Um sé að ræða óverulegar lagfæringar til að ljúka megi rannsóknum vegna Hvalárvirkjunar. Í verkinu felist venjubundið viðhald og lagfæring rása í vegköntum, auk þess sem efni verði borið í núverandi vegstæði þar sem ástandið sé hvað verst. Framkvæmdir séu að öllu leyti í núverandi vegstæði að undanskildum 100 m kafla við Sýrá í Ófeigsfirði. Séu framkvæmdir afmarkaðar innan veghelgunarsvæðis núverandi vegstæðis.
Framkvæmdum á grundvelli leyfisins í nágrenni við eignir kærenda að Eyri sé raunar lokið. Ekki hafi verið hreyft við veginum frá Melum í Norðurfirði að Eyri nema lagfærð hafi verið vatnsrás í beygjunni fyrir ofan hús kærenda. Engin þörf hafi verið á að lagfæra veginn í gegnum verksmiðjulóðina að Eyri og því hafi ekki verið ráðist í neinar framkvæmdir þar. Næstu lagfæringar verði eftir lóðarmörk verksmiðjunnar á Eyri, í u.þ.b. 100 m fjarlægð frá verksmiðjunni, og vegurinn lagfærður að landi Seljaness. Á veginum í gegnum Seljanes þurfi að lagfæra vatnsrásir, færa veginn frá svokölluðu „Bergi“ með því að breikka veginn í beygjunni þar um u.þ.b. 2 m fram í sjó og lagfæra og mýkja beygju fyrir Seljanesið, ásamt því að setja niður ný ræsi. Í umsókn um framkvæmdaleyfi komi fram að áhersla sé lögð á að halda framkvæmdum í lágmarki og lagfæra rask samhliða þeim. Grenndargróður verði nýttur þar sem við eigi, gætt verði að ákvæðum náttúruverndarlaga og vistgerðum með hátt eða mjög hátt verndargildi verði ekki raskað. Engin grenndaráhrif séu af framkvæmdum á grundvelli hins kærða leyfis í kringum eignir kærenda á Eyri, þ.e. hvorki við lóðir þeirra né á þeim. Sjónræn áhrif framkvæmda lengra í burtu séu engin og eigi kærendur enga lögvarða hagsmuni af þeim. Gildi hið sama um kærendur sem eigi hluta Seljaness. Séu hagsmunir kærenda ekki nægjanlegir til þess að þeir teljist vera einstaklegir og lögvarðir og því beri að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.
Til stuðnings kröfunni sé jafnframt vísað til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 124/2019 og nr. 128/2019 þar sem komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að íbúar sem byggju í um 100 m fjarlægð frá fyrirhugaðri byggingu væru ekki taldir eiga lögvarða hagsmuni af úrlausn máls, m.a. vegna fjarlægðar húsa frá skipulagssvæðinu. Eigi sömu rök við í máli kærenda, enda verði engin breyting á veginum við Eyri eða verksmiðjuna og hús og lóðir kærenda séu í mun meiri fjarlægð frá meginþorra hinna kærðu framkvæmda en verið hafi í áðurgreindum málum. Einnig verði lítil sem engin breyting á veginum í gegnum Seljanes. Muni framkvæmdir þar heldur ekki leiða til aukinnar umferðar enda eingöngu hugsaðar til þess að mögulegt verði að koma nauðsynlegum rannsóknartækjum að rannsóknarsvæðum í Ófeigsfirði. Einnig sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 19/2009 þar sem talið hafi verið að hagsmunir íbúa sem búið hafi í 1,6 km fjarlægð frá fyrirhuguðu vegstæði gætu ekki talist einstaklegir eða lögvarðir. Þá hafi úrskurðarnefndin þegar tekið afstöðu til sömu sjónarmiða og málsástæðna í máli nr. 43/2018. Hafi hvorki verið talið að kæruaðild kæranda yrði byggð á eignarréttarlegum grunni né grenndarhagsmunum. Styrkari stoðum hafi verið skotið undir niðurstöðu máls nr. 43/2018 með úrskurði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins frá 9. september 2019, þar sem staðfest hafi verið að umræddur Ófeigsfjarðarvegur nr. 649 væri landsvegur og þar með á forræði Vegagerðarinnar skv. 1. mgr. 13. gr. vegalaga, sem og að upptaka vegarins í tölu þjóðvega hafi verið í samræmi við gildandi málsmeðferð. Með hliðsjón af úrskurðinum liggi fyrir að viðhald á Ófeigsfjarðarvegi og á veghelgunarsvæði hans byggi á skýrri lagaheimild. Skýrt sé þannig að kærendur eigi ekki kæruaðild byggða á eignarrétti, þ.e. á þeim forsendum að viðhald Ófeigsfjarðarvegar og á veghelgunarsvæði hans sé í landi kærenda. Þá sé jafnframt skýrt, samkvæmt framangreindum úrskurðum, að kærendur eigi ekki kæruheimild byggða á grenndarsjónarmiðum. Einnig sé bent á að kærendur séu ekki eigendur jarðarinnar Eyrar í Ingólfsfirði heldur Árneshreppur. Ef játa eigi fasteignareigendum aðild með jafn takmarkaða hagsmuni og kærendur liggi fyrir að sérhver fasteignareigandi eigi þar með kæruaðild að málum sem lúti að venjubundnu viðhaldi Vegagerðarinnar eða eftir atvikum sveitarfélaga. Þá sé vísað til sjónarmiða í dómi héraðsdóms, sem staðfestur hafi verið með dómi Landsréttar í máli nr. 54/2020.
Krafa um höfnun á kröfum kærenda sé byggð á sömu sjónarmiðum. Kærendur eigi ekki það land sem hinar fyrirhuguðu framkvæmdir taki til heldur sé um að ræða vegstæði sem sé hluti þjóðvegakerfisins og á forræði Vegagerðarinnar. Kærendur eigi aðeins afmarkað land í kringum íbúðarhúsið Eyri 2 og lóð verksmiðjunnar.
Því sé mótmælt að ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfisins sé haldin verulegum form- eða efnisannmörkum. Jafnframt sé því andmælt að um meiri háttar framkvæmd sé að ræða. Þrátt fyrir að leyfishafi hafi talið að framkvæmdin væri ekki framkvæmdaleyfisskyld hafi verið sótt um leyfi til að gæta að vandaðri og gagnsærri stjórnsýslu í málinu, auk þess sem umsóknin hafi byggst á samningsskuldbindingu samkvæmt samningi leyfishafa við Vegagerðina.
Því sé hafnað að skilyrði séu til að ógilda framkvæmdaleyfið þar sem ekki hafi verið leitað álits Minjastofnunar Íslands. Með umsókn hafi legið til grundvallar ítarlegar upplýsingar þar sem m.a. hafi verið gerð grein fyrir menningarminjum í nágrenni Ófeigsfjarðarvegar, sbr. m.a. skýrslu þar um frá desember 2017. Leyfishafi hafi einnig upplýst Minjastofnun um eðli hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar og orðið við öllum ábendingum og/eða kröfum sem settar hafi verið fram af hálfu stofnunarinnar. Hafi einhver vafi verið um hvort menningarminjum stafaði hætta af framkvæmdunum eða hvort leitað hafi verið umsagnar Minjastofnunar þá hafi a.m.k. verið bætt úr því nú. Í umsögn stofnunarinnar komi fram að hún leggist ekki gegn framkvæmdinni að því gefnu að búið sé að merkja og girða minjastaði sem liggi nálægt núverandi vegstæði Ófeigsfjarðarvegar. Hafi það verið gert við framkvæmdirnar síðastliðið sumar og farið verði yfir umræddar girðingar og merkingar áður en framkvæmdir hefjist að nýju.
Því sé hafnað að umsókn um leyfi hafi verið ófullnægjandi og/eða hafi ekki uppfyllt áskilnað 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Sýni afgreiðsla Árneshrepps með glöggum hætti hvaða gögn hafi legið til grundvallar við afgreiðslu málsins. Það sé því rangt að verulegir annmarkar hafi verið á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar eða að gögn hafi skort.
Umrædd framkvæmd sé ekki deiliskipulagsskyld, enda um viðhaldsframkvæmd að ræða. Engin lagastoð eða fordæmi séu fyrir því að ráðast þurfi í gerð deiliskipulags vegna slíkrar framkvæmdar sem hér um ræði. Mótmælt sé þeirri fullyrðingu að tilgreining Ófeigsfjarðarvegar í aðalskipulagi sé ófullnægjandi og að ekki hafi verið skilyrði til að sleppa grenndarkynningu. Komi vegurinn með skýrum hætti fram í aðalskipulagi Árneshrepps. Hafi því ekki verið þörf á grenndarkynningu sé litið til eðlis framkvæmdar, umfangs og grenndaráhrifa.
Umfjöllun kærenda um skort á framkvæmdaleyfi vegna efnistöku sé röng en í útgefnu framkvæmdaleyfi sé tekið fram hvar efnistaka verði. Hafi úrskurðarnefndin verið upplýst um að notast yrði við námuna við Urðir og gert ráð fyrir að sumarið 2019 yrðu teknir þar um 3.500 rúmmetrar af efni. Fyrir liggi minnisblað frá Vegagerðinni þar sem ekki séu gerðar athugasemdir við það hvernig staðið hafi verið að þeim framkvæmdum sem ráðist hafi verið í.
Auk alls framangreinds sé bent á að þegar kærendur hafi keypt lóðina að Eyri 2 hafi sérstaklega verið samið um umferðarrétt þungavinnuvéla um lóð kærenda vegna fyrirhugaðrar Hvalárvirkjunar. Umrætt samkomulag sé þinglýst og séu kærendur bundnir af þeirri kvöð sem hafi verið ein af forsendum samkomulagsins.
—–
Í máli þessu hefur Skipulagsstofnun skilað umsögn, dags. 16. ágúst 2019. Kemur þar fram það mat stofnunarinnar að ekki sé í umsókn um leyfi gerð nægileg grein fyrir umfangi þeirra framkvæmda sem sótt sé um leyfi fyrir. Jafnframt kemur fram í umsögninni að framkvæmdaleyfi fyrir vegaframkvæmd, sem feli í sér breytingu á veglínu, hækkun vegar og breikkun úr 4 m í allt að 12 m með skeringum og/eða landfyllingum og nýjar brýr eða ræsi til að þvera ár, þurfi að byggja á skipulagi. Ekki sé gert ráð fyrir slíkum framkvæmdum á Ófeigsfjarðarvegi í gildandi aðalskipulagi.
—–
Kærendur árétta í viðbótarathugasemdum sínum að þeir eigi augljósa eignarréttarlega hagsmuni og grenndarhagsmuni af úrlausn málsins og benda á að almennt verði að gæta varfærni við að vísa málum frá vegna skorts á lögvörðum hagsmunum, sbr. m.a. dóma Hæstaréttar Íslands í máli nr. 171/2004 og í máli nr. 137/2012. Einnig hafi úrskurðarnefndin talið að varlega yrði að fara í að útiloka lögvarða hagsmuni kærenda í m.a. úrskurði nefndarinnar í máli nr. 83/2018. Mörg dæmi séu um það úr dómaframkvæmd að huglæg upplifun eins og nautn útsýnis, sjónmengun og óeðlileg umferð njóti verndar. Í óáfrýjuðum dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli E-4226/2015 hafi verið viðurkennd aðild hluta stefnenda á grundvelli nábýlisréttar. Þá hafi mörg mál komið til kasta Hæstaréttar Danmerkur þar sem nábýlis- og grenndarréttur hafi verið viðurkenndur. Megi þar nefna Ufr. 1985:1515, Ufr. 1996:540 og Ufr. 1995:466. Fordæmisgildi úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 19/2009 og nr. 43/2018 sé hafnað. Því sé alfarið hafnað að um venjubundið viðhald sé að ræða í máli þessu. Öll atvik sýni að hér sé um að ræða hluta af undirbúningi fyrir hugsanlega virkjun. Úrskurðir nefndarinnar í málum nr. 124/2019 og nr. 128/2019 sem leyfishafi vísi til eigi ekki við en málin séu fráleitt sambærileg máli kærenda. Þá hafi tilvísun í úrskurð samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins frá 9. september 2019 ekki þýðingu varðandi kæruefni þetta.
Í viðbótarathugasemdum Árneshrepps er bent á að það sé grundvallaratriði að fjalla þurfi um stöðu viðhaldsframkvæmda Ófeigsfjarðarvegar óháð mögulegri Hvalárvirkjun, og þar með mati á umhverfisáhrifum virkjunarinnar og tengdrar framkvæmdar um heildaruppbyggingu Ófeigsfjarðarvegar. Þetta grundvallaratriði eigi við jafnvel þótt ekki sé ágreiningur um að viðhaldsframkvæmdir vegarins tengist framkvæmd rannsókna vegna mögulegrar Hvalárvirkjunar. Sýnt sé að Minjastofnun hafi byggt fyrstu viðbrögð sín á ákveðnum misskilningi um þessa stöðu auk þess sem umsögn Skipulagsstofnunar, dags. 16. ágúst 2019, hafi ekki gert skýran greinarmun þar á. Efnistöku úr námu í Urðum sé lokið en heildarnýting efnis þaðan hafi verið 342 rúmmetrar. Veitt hafi verið framkvæmdaleyfi til nýtingar námu í Ingólfsfirði í ágúst 2019 og feli það í sér heimild til töku á allt að 3.500 rúmmetrum af malarefni. Nýting þeirrar námu komi í stað Urða, en það fyrirkomulag sé m.a. heppilegt vegna sjónarmiða sem komið hafi fram hjá Minjastofnun um að takmarka þurfi umferð vegavinnutækja við gömul verksmiðjumannvirki á lóðum við Eyri. Ljósmyndir frá framkvæmdum í Ingólfsfirði staðfesti að um sé að ræða takmarkaðar framkvæmdir, þ.e. að vegur verði ekki hækkaður frá fyrri hæð, en ofaníburður notaður til að jafna hæð og breidd á afmörkuðum svæðum.
Aðilar máls þessa hafa skilað inn frekari athugasemdum og röksemdum til áréttingar máli sínu sem ekki verða rakin frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Að lögum eru almennt ekki gerðar formkröfur til umboða, s.s. um að þau séu vottuð, þegar þriðji maður kemur fram fyrir hönd málsaðila í stjórnsýslumáli. Í máli þessu liggja fyrir skrifleg umboð kærenda til tilgreinds aðila til að koma fram fyrir þeirra hönd í kærumáli þessu og hefur úrskurðarnefndin gengið úr skugga um uppruna þeirra og efni. Verður máli þessu því ekki vísað frá af þeim sökum að fullnægjandi umboð skorti, svo sem leyfishafi hefur farið fram á.
Samkvæmt vegaskrá Vegagerðarinnar liggur Ófeigsfjarðarvegur af Strandavegi hjá Melum í Árneshreppi, um Eyri í Ingólfsfirði, fyrir Ingólfsfjörð, um Seljanes og að Hvalá í Ófeigsfirði. Veganúmer hans er F649, en að Eyri 649. Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir viðhaldi vegarins á 16 km kafla ofan Eyrar við Ingólfsfjörð að Hvalá í Ófeigsfirði. Leyfið heimilar viðhald vegarins á allt að 6 m svæði beggja vegna hans frá miðlínu. Að kæru í máli þessu standa annars vegar eigendur tveggja lóða úr jörðinni Eyri. Á annarri lóðinni stendur gamalt verksmiðjuhús og liggur Ófeigsfjarðarvegur þar í gegnum, en á hinni lóðinni er íbúðarhús sem kærendur segjast nýta þegar þangað sé fært. Hins vegar er um að ræða hluta eigenda Seljaness, en vegurinn liggur um þá jörð.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að viðkomandi eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt verður að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að lögvarða hagsmuni skorti, nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir lögverndaða hagsmuni viðkomandi að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu.
Ófeigsfjarðarvegur telst til landsvega skv. 8. gr. vegalaga nr. 80/2007 frá Eyri í Ingólfsfirði að Hvalá í Ófeigsfirði. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laganna skiptast þjóðvegir í stofnvegi, héraðsvegi, tengivegi og landsvegi, en fram kemur í d-lið ákvæðisins að landsvegir séu vegir yfir fjöll og heiðar sem ekki tilheyri hinum þremur vegflokkunum og aflagðir byggðavegir á eyðilendum. Á vegum þessum skal einungis gera ráð fyrir árstíðabundinni umferð og minna eftirliti og minni þjónustu en á öðrum þjóðvegum.
Eigendur hluta Seljaness vísa til þess að umræddur vegur liggi afar nærri íbúðarhúsum og búsetu- og atvinnuminjum á jörðinni auk þess sem þeir hafi ekki afsalað sér landi undir vegstæði sem taki til 12 m breiðs framkvæmdasvæðis. Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var kveðinn upp úrskurður í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu 9. september 2019 þar sem staðfest var sú ákvörðun Vegagerðarinnar að Ófeigsfjarðarvegur væri þjóðvegur og að Vegagerðin væri veghaldari hans. Féllst ráðuneytið og á að vegsvæði teldist hluti vegar og væri það svæði sem nauðsynlegt væri til að unnt væri að sinna veghaldi. Gerði ráðuneytið ekki athugasemd við þá túlkun Vegagerðarinnar að vegsvæðið teldist ná allt að 6 m til beggja handa frá miðlínu vegarins og af því leiddi að veghaldara væri heimil vinna við viðhald innan þess svæðis, enda fæli það á engan hátt í sér að unnt væri að líta svo á að um væri að ræða ráðstöfun á landspildu, eins og kærendur hefðu haldið fram. Loks taldi ráðuneytið samning Vegagerðarinnar við Vesturverk ehf. um tímabundið veghald Ófeigsfjarðarvegar vera í samræmi við heimild þess fyrrnefnda til framsals veghalds skv. 2. mgr. 14. gr. vegalaga. Kærendurnir hafa ekki gert annan reka að því að fá eignarrétt sinn viðurkenndan að vegsvæðinu, t.a.m. fyrir dómstólum, og er ekki á færi úrskurðarnefndarinnar að leysa úr slíkum eignarréttarlegum ágreiningi. Í ljósi framangreinds verður nefndum kærendum ekki játuð aðild að kærumáli þessu á grundvelli beins eignarréttar.
Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. vegalaga eru þjóðvegir þeir vegir sem ætlaðir eru almenningi til frjálsrar umferðar og breytist það eðli Ófeigsfjarðarvegar ekki við viðhaldsframkvæmdir þær sem leyfðar hafa verið. Þá er hið kærða framkvæmdaleyfi veitt til viðhalds innan vegsvæðis þess vegar sem fyrir er. Þótt það viðhald kunni að leiða til einhverra breytinga á ásýnd vegarins þá verður ekki talið að útsýni fyrrgreindra kærenda muni með því skerðast eða að með því verði gengið á grenndarhagsmuni þeirra að öðru leyti. Kemur ekki heldur til greina að játa kæruaðild á þeim grundvelli að kærendur kunni að verða fyrir ónæði vegna umferðar. Þrátt fyrir að um fáfarinn þjóðveg sé að ræða sem eftir viðhald verður notaður sem aðkomuleið að rannsóknarsvæði verður ekki séð að umferð og það ónæði sem af henni kann að hljótast muni aukast að því marki að lögvarðir hagsmunir kærenda af því að svo verði ekki geti talist verulegir í skilningi stjórnsýsluréttar. Kærendur hafa jafnframt vísað til þess að búsetu- og atvinnuminjum stafi hætta af framkvæmdunum. Slíkir hagsmunir eru jafnan almannahagsmunir sem kærendur geta ekki borið fyrir sig, en það er þó ekki útilokað í máli þessu þar sem kærendur kveðast stunda menningartengda ferðaþjónustu á jörðinni. Til þess er þó að líta að þótt að í umsögn Minjastofnunar, dags. 17. júlí 2019, sé tekið fram að meðfram Ófeigsfjarðarvegi sé fjöldi minjastaða í innan við 15 m fjarlægð þá er jafnframt tekið fram um Seljanes að þar séu skráð varða og rétt sem hvorugt teljist í hættu vegna framkvæmda við núverandi veg. Er því ekki hægt að fallast á að hagsmunir kærenda séu svo verulegir að þeir teljist lögvarðir í skilningi stjórnsýsluréttar, sbr. og 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Þar sem kæruaðild kærenda sem eiga hlut í Seljanesi verður hvorki byggð á eignarréttarlegum grunni né grenndarhagsmunum verður kröfum þeirra vísað frá úrskurðarnefndinni.
Hvað aðra kærendur varðar verður ekki litið hjá því að með hinu kærða framkvæmdaleyfi er heimilað viðhald á vegi sem, eins og fyrr greinir, liggur í gegnum verksmiðjuhús að Eyri sem er m.a. í þeirra eigu. Þegar af þeirri ástæðu er ekki unnt að útiloka að heimilaðar framkvæmdir geti haft áhrif á hagsmuni þeirra kærenda. Telur úrskurðarnefndin, eins og atvikum er hér háttað, að kærendur hafi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi leyfisins, sem heimilar m.a. viðhald á þeim hluta vegarins sem liggur í gegnum eign kærenda. Í því sambandi skipta ekki máli eftirfarandi atvik, s.s. hvort framkvæma hafi þurft viðhald á umræddum vegspotta eða hvort framkvæmdum sé lokið á umræddu svæði. Þá er vegna fyrrgreindra staðhátta ekki unnt að líta svo á að atvik máls þessa séu sambærileg atvikum í þeim málum sem leyfishafi vísar í máli sínu til stuðnings. Verða þeir kærendur því taldir eiga einstaklegra lögvarinna hagsmuna að gæta í kærumáli þessu. Loks þykir ekki tækt að telja þá eingöngu eiga aðild að máli til ógildingar hluta leyfisins, s.s. leyfishafi fer fram á með vísan til meðalhófs. Verður kröfum þeirra kærenda því ekki vísað frá úrskurðarnefndinni sökum aðildarskorts.
Fram kemur í 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku. Hefur hreppsnefnd Árneshrepps metið það svo að hin umdeilda framkvæmd sé framkvæmdaleyfisskyld og verður í kærumáli þessu því tekin afstaða til þess hvort hinu kærða framkvæmdaleyfi hafi að lögum verið áfátt að formi til eða efni. Hvort framkvæmt hafi verið umfram það sem leyft var er hins vegar ekki til umfjöllunar í máli þessu. Sætir framkvæmdin enda eftirliti af hálfu sveitarstjórnar skv. 1. og 2. mgr. 16. skipulagslaga og er heimildir til beitingar þvingunarúrræða að finna í X. kafla laganna. Ákvörðun um að beita eða synja um að beita slíkum úrræðum hefur hins vegar ekki verið borin undir úrskurðarnefndina.
Kærendur hafa gert ýmsar athugasemdir viðvíkjandi málsmeðferð hins kærða framkvæmdaleyfis og telja henni áfátt hvort sem litið sé til sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 eða skipulagslaga.
Mælt er fyrir um boðun og auglýsingu funda í 15. gr. sveitarstjórnarlaga. Skal fundarboð berast sveitarstjórnarmönnum eigi síðar en tveimur sólarhringum fyrir fund en einnig skal sveitarstjórn birta opinberlega innan sömu tímafresta fundarboð og dagskrá, enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Sama ákvæði tiltekur að auglýsing á vefsíðu sveitarfélags teljist fullnægjandi. Eru gerðar sömu kröfur um fresti og boðun funda fyrir íbúa sveitarfélags í 11. gr. samþykktar nr. 1320/2018 um stjórn Árneshrepps. Óumdeilt er að auglýsing um fund hreppsnefndar 12. júní 2019 var birt á vefsíðu Árneshrepps deginum áður og því ekki innan tilskilinna tímamarka. Þá er í 10. gr. samþykktar nr. 1320/2018 tekið fram að á dagskrá hreppsnefndarfundar skuli taka fundargerðir nefnda, ráða og stjórna á vegum sveitarfélagsins, svo og ályktanir og tillögur sem fram komi í þeim fundargerðum og þarfnist staðfestingar hreppsnefndar, og skuli tilgreina þær sérstaklega í dagskrá. Það var hins vegar ekki gert og einskorðaðist tilvísun dagskrár með boðuninni að þessu leyti til svohljóðandi dagskrárliðar 6: „Fundargerð skipulagsfundar lögð fram til umræðu og afgreiðslu hreppsnefndar.“ Í 41. gr. sveitarstjórnarlaga er jafnframt kveðið á um að ef fundargerðir nefnda innihalda ályktanir eða tillögur sem þarfnist staðfestingar byggðarráðs eða sveitarstjórnar beri að taka viðkomandi ályktanir og tillögur fyrir sem sérstök mál og afgreiða þau með formlegum hætti. Þá er jafnframt mælt fyrir um það í 7. gr. auglýsingar nr. 22/2013 um leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna, sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda 17. janúar 2013, að ályktanir eða samþykktir í fundargerðum nefnda sem þarfnist staðfestingar sveitarstjórnar skuli færa sérstaklega í fundargerð. Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu tók skipulagsnefnd umsókn um hið kærða leyfi fyrir á fundi 6. júní 2019 og gerði ekki athugasemd við umsóknina með fyrirvara um samning leyfishafa við Vegagerðina. Á fundi hreppsnefndar 12. s.m. voru fundargerðir skipulagsnefndar frá 6. og 11. s.m. lagðar fram til umræðu og afgreiðslu undir sérstökum dagskrárlið, án þess að tilgreint væri frekar að fundargerðirnar innihéldu ályktanir eða tillögur sem þörfnuðust staðfestingar hreppsnefndar.
Með hliðsjón af því sem að framan er rakið þykir ljóst að ekki hafi verið farið í einu og öllu að fyrirmælum sveitarstjórnarlaga, samþykktar um stjórn Árneshrepps og leiðbeiningum um ritun fundargerða sveitarstjórna. Við mat á því hvort þeir annmarkar eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu leyfisveitingar verður að líta til markmiðs þeirra ákvæða sem um ræðir. Í III. kafla sveitarstjórnarlaga er fjallað um sveitarstjórnarfundi, m.a. boðun þeirra og auglýsingu, ályktunarhæfi og atkvæðagreiðslu, svo og fundarstjórn og fundargerðir. Er tekið fram í athugasemdum með nefndum kafla í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum að nauðsynlegt sé að kveða á um lágmarksreglur um fundarsköp, m.a. til að tryggja rétt einstakra sveitarstjórnarmanna til að geta með fullnægjandi hætti sinnt því starfi sem þeir eru kjörnir til. Þá kemur fram í athugasemdum með 19. gr. að fundargerðir séu mikilvægt sönnunargagn um það sem fram hafi farið á fundi og verði þær að innihalda mikilvægustu upplýsingar svo sem hverjir tóku þátt, lyktir atkvæða, niðurstöður mála o.s.frv.
Á fund hreppsnefndar 12. júní 2019 mættu allir þeir sem í henni eiga sæti og greiddu atkvæði einum rómi með veitingu hins kærða framkvæmdaleyfis. Bókað var um dagskrárliðinn sem tók til fundargerða skipulagsnefndar að á fundi nefndarinnar 6. júní 2019 hefðu verið tekin fyrir fjögur atriði og var áfram bókað um atriði 2 að óskað væri eftir framkvæmdaleyfi fyrir viðhaldi Ófeigsfjarðarvegar, skipulagsnefnd hefði samþykkt framkvæmdaleyfið með vísan til 13. gr. skipulagslaga og óskað eftir því að skipulagsfulltrúi auglýsti leyfið þegar samningur lægi fyrir við Vegagerðina. Loks var bókað að fundargerð skipulagsnefndar væri samþykkt. Verður að telja að með greindri afgreiðslu hreppsnefndar hafi legið fyrir afstaða hennar til leyfisveitingarinnar þótt nokkuð hafi skort á hvernig sá vilji var færður til bókar. Með vísan til alls framangreinds verða greindir ágallar hvað varðar boðun, dagskrá og fundargerð hreppsnefndar því ekki látnir leiða til ógildingar hins kærða framkvæmdaleyfis.
Í fyrrnefndri 13. gr. skipulagslaga, sem fjallar um framkvæmdaleyfi, er nánar kveðið á um gerð og undirbúning slíkra leyfa. Kemur fram í 3. mgr. lagagreinarinnar að sá sem óski framkvæmdaleyfis skuli senda skriflega umsókn til sveitarstjórnar ásamt nauðsynlegum gögnum sem nánar skuli kveða á um í reglugerð. Eru þau gögn talin upp í 1.-6. tl. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Samkvæmt 1. tl. 2. mgr. 7. gr. skal fylgja umsókn afstöðumynd, hnitsett í mælikvarða 1:2.000 – 1:500 eða í öðrum læsilegum mælikvarða sem sýnir fyrirhugaða framkvæmd og afstöðu hennar gagnvart aðliggjandi byggð og að landi, t.d. mannvirki sem fyrir eru á svæðinu. Í 2. tl. 2. mgr. 7. gr. kemur fram að umsókn skuli fylgja hönnunargögn, eftir því sem við á, sem séu nauðsynleg til að framkvæma eftir. Skuli gögnin vera nægjanlega skýr til að hægt sé að ganga úr skugga um að kröfur um faglegan undirbúning, öryggi, endingu, útlit og hagkvæmni hlutaðeigandi framkvæmda sé fullnægt. Þá er tekið fram í 3. tl. 2. mgr. 7. gr. að skila þurfi lýsingu á framkvæmd og hvernig hún falli að gildandi skipulagsáætlunum og staðháttum. Jafnframt skuli tilgreina framkvæmdatíma, hvernig fyrirhugað sé að standa að framkvæmdinni og fleira sem máli skipti.
Við meðferð málsins var lögð fram skrifleg umsókn um leyfi þar sem því var m.a. lýst að einungis væri um viðhald vegarins að ræða nema á um 100 m kafla við Sýrá. Almennt væri ekki gert ráð fyrir að bæta veginn þar sem hann þveraði ár, fyrir utan ný ræsi í Sýrá og Seljadalsá. Einnig voru áform um að setja ræsi í Eyrará til bráðabirgða en fallið var frá því. Allar framkvæmdir yrðu í innan við 6 m fjarlægð frá miðlínu vegar til hvorrar hliðar. Efni til viðhaldsframkvæmdanna yrði sótt í Urðirnar og í námu ES18 við Hvalá. Sérstök áhersla yrði lögð á að halda framkvæmdum í algjöru lágmarki og skráðum fornleifum hlíft eins og kostur væri. Þá kom fram að áætlað væri að ljúka við nauðsynlegar rannsóknir til undirbúnings Hvalárvirkjunar fyrir næsta vetur. Umsókninni fylgdi annars vegar yfirlitsmynd þar sem Ófeigsfjarðarvegur er sýndur og m.a. mörkuð lína vegna viðhalds vegarins og hins vegar yfirlitsmynd þar sem sýndar eru fyrirhugaðar breytingar á veginum við Sýrá í Ófeigsfirði. Að auki fylgdu umsókninni aðalskipulagsuppdráttur, matsskýrsla fyrir Hvalárvirkjun ásamt viðaukum, álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, rannsóknarleyfi Orkustofnunar fyrir Hvalárvirkjun, samningur umsækjanda við eigendur Ófeigsfjarðar um nýtingu vatnsréttinda og samningur Vegagerðarinnar og umsækjanda um tímabundið veghald Ófeigsfjarðarvegar. Ekki er að sjá að önnur gögn, t.d. upplýsingar um stærð og gerð fyrirhugaðra ræsa, hafi fylgt umsókninni, svo sem æskilegt hefði verið. Sé litið til eðlis hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar, svo sem henni er lýst í umsókn, og til meðfylgjandi gagna verður þó að líta svo á að fyrir hreppsnefnd hafi legið þær upplýsingar og nauðsynleg gögn í skilningi 13. gr. skipulagslaga sem framkvæma mætti eftir, sbr. og 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Má enda ljóst vera af framangreindri lýsingu að ekki er um svo meiri háttar framkvæmd að ræða, eins og fram hefur verið haldið. Er og áréttað í útgefnu framkvæmdaleyfi að einungis sé um viðhald að ræða en ekki endurbyggingu eða breytingu að frátöldum 100 m kafla við Sýrá sem hefur þann tilgang að hlífa skráðum fornleifum. Þá er, eins og áður segir, ekki umfjöllunarefni í máli þessu hvort framkvæmt hafi verið umfram það sem leyft hefur verið.
Ekki er í gildi deiliskipulag á umræddu svæði. Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga er að finna heimild til útgáfu framkvæmdaleyfis án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmd er í samræmi við aðalskipulag, landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Samkvæmt 3. mgr. 44. gr. laganna er heimilt að falla frá grenndarkynningu ef sýnt er fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda. Svo sem fyrr er rakið liggur Ófeigsfjarðarvegur í gegnum fasteign kærenda og geta því framkvæmdir á veginum haft áhrif á hagsmuni þeirra. Samkvæmt framansögðu og með vísan til þess að túlka ber undantekningarákvæði þröngt þykir ekki hafa verið sýnt fram á að framkvæmdin varði aðeins hagsmuni Árneshrepps og leyfishafa. Undantekningarákvæði 2. málsl. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga á því ekki við í máli þessu.
Hins vegar er einnig mælt fyrir um í 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga að þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn veitt framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu sé um að ræða framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag og í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Er og tiltekið í lokamálslið 5. mgr. 13. gr. að heimilt sé að falla frá grenndarkynningu sé gerð grein fyrir framkvæmdinni og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi. Nánar er kveðið á um í 1. mgr. 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi að heimilt sé að veita framkvæmdaleyfi á grundvelli aðalskipulags sé þar gerð grein fyrir framkvæmdinni og fjallað á ítarlegan hátt um umfang, frágang, áhrif hennar á umhverfið og annað sem við eigi.
Í Aðalskipulagi Árneshrepps 2005-2025 er veglína Ófeigsfjarðarvegar sýnd á uppdráttum. Er tekið fram í aðalskipulaginu að stofnmarkmið vegna samgagna sé að vegur norður í Ófeigsfjörð verði byggður upp í sömu veglínu og núverandi slóði liggur. Í umfjöllun um virkjun Hvalár segir að í tengslum við virkjunarframkvæmdir sé gert ráð fyrir að þjóðvegur úr Ingólfsfirði verði framlengdur og lagfærður að Hvalárósi. Þá kemur fram varðandi aðstæður í Árneshreppi að nauðsynlegt sé að breyta lélegum slóðum frá Ingólfsfirði, sem hefjist við Eyrará, til Ófeigsfjarðar, sem endi við göngubrú yfir Hvalá. Í samþykktri breytingu á aðalskipulaginu kemur fram í lok kafla 3.1.8 að ekki sé gert ráð fyrir að breyta legu Ófeigsfjarðarvegar í þessum áfanga aðalskipulagsbreytingar fyrir Hvalárvirkjun og er áréttað í kafla 5.1 að ekki sé gert ráð fyrir breytingum á Ófeigsfjarðarvegi. Hin umdeilda framkvæmd er þannig í samræmi við aðalskipulag og er þar gerð grein fyrir henni. Við mat á því hvort þar hafi verið nægilega ítarlega fjallað um hana til að falla hafi mátt frá grenndarkynningu verður að líta til eðlis þeirrar framkvæmdar sem leyfið er veitt fyrir og áður er lýst. Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að því meiri kröfur verði að gera til ítarlegrar umfjöllunar því meiri sem framkvæmd sé að umfangi. Að því virtu er það niðurstaða nefndarinnar að skilyrði 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga hafi verið fyrir hendi og að heimilt hafi verið að veita hið umdeilda leyfi til viðhalds Ófeigsfjarðarvegar í sömu veglínu, auk lítilsháttar tilfærslu á veginum við Sýrá, án grenndarkynningar þótt í aðalskipulagi hefði ekki verið á ítarlegan hátt fjallað um umfang, frágang eða áhrif framkvæmdarinnar á umhverfið, sbr. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Enda verður að telja að þau atriði liggi almennt nokkuð ljós fyrir við framkvæmd eins og þá sem hér um ræðir. Þá verður það ekki látið varða ógildingu að við afgreiðslu hreppsnefndar hafi ekkert verið bókað um hvort fjallað hefði verið um og tekin afstaða til þess hvort framkvæmdin væri í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Hefur enda úrskurðarnefndin áður komist að þeirri niðurstöðu að slíkt samræmi væri fyrir hendi, auk þess sem í útgefnu framkvæmdaleyfi er tekið fram að framkvæmdin sé í samræmi við Aðalskipulag Árneshrepps 2005-2025, eins og því hefur verið breytt. Loks bar sveitarstjórn ekki að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum Hvalárvirkjunar, sbr. þágildandi 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, við veitingu hins kærða framkvæmdaleyfis fyrir viðhaldi vegar. Hefur það ekki þýðingu í þessu sambandi þótt undirbúningsrannsóknir vegna nefndra virkjunarframkvæmda sé tilefni þess viðhalds.
Fram kemur í 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga að öll efnistaka á landi sé háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar. Skuli gefa leyfið út til tiltekins tíma og í því gera grein fyrir stærð efnistökusvæðis, vinnsludýpi, magni og gerð efnis sem heimilt sé að nýta samkvæmt því, auk þess sem leita skuli umsagnar Umhverfisstofnunar og viðkomandi náttúruverndarnefndar nema fyrir liggi samþykkt aðalskipulag sem framangreindir aðilar hafi gefið umsögn sína um, sbr. 1. mgr. 68. gr. náttúruverndarlaga. Telja verður að tilgreint ákvæði girði ekki fyrir að sama leyfið sé veitt til framkvæmda og til efnistöku sé öðrum skilyrðum ákvæðisins fullnægt. Ljóst er að svo er ekki að öllu leyti, en í samþykktri framkvæmdaleyfisumsókn og útgefnu leyfi segir einungis að efni til viðhaldsins verði sótt í Urðirnar og í námu ES18 við Hvalá án þess að tiltekið sé magn efnis. Þó kemur fram í umsókninni að sérstök áhersla verði lögð á að halda framkvæmdum í algjöru lágmarki og því altént ljóst að ekki yrði um mikið efnismagn að ræða. Þá er nánari lýsingu á greindum námum, stærð þeirra, gerð efnis og heildarmagni, að finna í aðalskipulagi Árneshrepps með síðari breytingum sem Umhverfisstofnun hefur gefið umsögn um. Getur því ekki raskað gildi hinnar kærðu ákvörðunar að í leyfinu hafi ekki í öllu verið gerð grein fyrir þeim atriðum sem 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga áskilur. Þá verður það ekki látið varða ógildingu þótt ekki verði séð að náttúruverndarnefnd hafi gefið umsögn um þá aðalskipulagsbreytingu þar sem fjallað er um námu ES18 við Hvalá, en umhverfisnefnd Ísafjarðarbæjar, sem áður gegndi hlutverki náttúruverndarnefndar skv. 6. tl. 62. gr. samþykktar nr. 211/2001 um stjórn Ísafjarðarbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar, gaf umsögn um aðalskipulagið fyrir staðfestingu þess.
Áður en sveitarstjórn gefur út framkvæmdaleyfi skal, skv. 6. mgr. 13. gr. skipulagslaga, þess gætt, eftir því sem við á, ákvæða IV. og VI. kafla laga um menningarminjar. Fram hefur komið að ekki var leitað umsagnar Minjastofnunar Íslands áður en hið umþrætta leyfi var samþykkt eða gefið út. Því var lýst í framkvæmdaleyfisumsókn að skráðum fornleifum yrði hlíft eins og kostur væri og var því tilefni til að leita slíkrar umsagnar. Hins vegar lá við veitingu leyfisins fyrir skýrsla um innmælingu á fornleifum vegna breytinga og vegbóta á veginum frá Norðurfirði að Hvalá í Ófeigsfirði og kemur þar fram að í bréfi Minjastofnunar frá 6. febrúar 2017 hafi stofnunin farið fram á að minjar sem væru innan 100 m frá veglínu beggja vegna vegar yrðu mældar inn og að því verki loknu gæti stofnunin lagt til mótvægisaðgerðir. Er og meðal skilyrða leyfisins ákvæði er lúta að fornminjum, svo sem þau eru sett fram í umsókn um leyfið. Minjastofnun skilaði síðar inn umsögn og lagðist ekki gegn framkvæmdinni að nánari skilyrðum tilgreindum. Var með því bætt úr framangreindum hnökrum á málsmeðferð vegna leyfisins. Verður því ekki fallist á með kærendum að hana þurfi að endurtaka.
Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið verður hið kærða framkvæmdaleyfi ekki talið haldið slíkum form- eða efnisannmörkum að ógildingu varði og verður kröfum kærenda þar um því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur tafist þar sem málsmeðferð þess var frestað á meðan nátengd málsatvik voru til meðferðar hjá dómstólum.
Úrskurðarorð:
Kæru hluta landeigenda Seljaness er vísað frá.
Hafnað er kröfu annarra kærenda um ógildingu á ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 um að veita framkvæmdaleyfi til framkvæmda á 16 km kafla vegar 649 og F649 frá brekku ofan Eyrar við Ingólfsfjörð að Hvalá í Ófeigsfirði.
