51/2018 Eyrarvegur

Árið 2019, fimmtudaginn 27. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 51/2018, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Árborgar frá 21. febrúar 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjarins á Selfossi að því er varðar lóðina Eyraveg 5.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2018, er barst nefndinni 27. s.m., kærir Knútsborg ehf. þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Árborgar frá 21. febrúar 2018  að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjarins á Selfossi er varðar lóðina Eyraveg 5. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að gerð sé krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar að því er varðar fyrrgreinda lóð.

Kærandi fór jafnframt fram á stöðvun framkvæmda til bráðbirgða skv. heimild í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 18. apríl 2018.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Árborg 18. apríl 2018.

Málavextir: Tillaga að breytingu á deiliskipulagi miðbæjarins á Selfossi var auglýst frá 18. júlí 2017 með athugasemdarfresti til 29. ágúst s.á. Athugasemdir bárust á auglýsingartíma tillögunnar, m.a. frá kæranda. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Árborgar 16. febrúar 2018 var tekin afstaða til framkominna athugasemda. Á fundi bæjarstjórnar 21. s.m. var skipulagstillagan samþykkt og hún send Skipulagsstofnun til yfirferðar skv. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Skipulagsstofnun fór yfir framlögð gögn og gerði m.a. athugasemdir við að á lóðum við Eyraveg væru byggingar sem mætti fjarlægja. Þar mætti einnig byggja nýbyggingar en skýra þyrfti hvort heimildir fyrir nýbyggingum væru að einhverju leyti háðar því að núverandi byggingar vikju. Þörf væri á því að setja kvöð um aðkomu að baklóðum Eyravegar 5 og 5a og þyrfti sveitarstjórn að bregðast við endurtekinni athugasemd kæranda um stærð leigulóðar hans við Kirkjuveg. Þá þyrfti að lagfæra skýringarmynd þannig að hún sýndi raunveruleg mörk lóðanna nr. 3, 5 og 5a við Eyraveg.

Skipulags- og byggingarnefnd og bæjarstjórn tóku athugasemdirnar til umræðu 22. ágúst 2018. Hvað varðaði athugasemdir Skipulagsstofnunar um heimildir fyrir nýbyggingum á lóðum við Eyraveg vísuðu bæjaryfirvöld til kafla 4.2. í greinargerð deiliskipulagstillögunnar, þar sem fram kom að heimilt væri að endurbyggja þar tilgreind hús við Eyraveg að hluta eða öllu leyti innan byggingarlínu. Við breytingar og endurbætur á húsunum og/eða endurbyggingu þeirra skyldi upphafleg gerð þeirra virt, s.s. byggingarstíll og hlutföll. Á deiliskipulagsuppdrátt hefði verið bætt við örvum sem táknuðu kvöð um aðkomu að Eyravegi 5 og 5a og þá hefði verið tiltekið í kafla 2.3. í greinargerð skipulagstillögunnar að stærð leigulóðar kæranda við Kirkjuveg væri sett fram með fyrirvara um rétt leigutaka. Ekki hefði hins vegar verið unnt að fallast á ósk lóðarhafa um stækkun byggingarreits þar sem yfirbragð byggðar réði nýtingarhlutfalli í skipulagi en ekki stærð lóða. Hvað varðaði athugasemd Skipulagsstofnunar um lóðamörk á skýringaruppdrætti var vísað til þess að í greinargerð skipulagsins kæmi fram að lóðamörk væru sýnd á skipulagsuppdrætti og stærðir lóða skráðar. Upplýsingarnar væru til viðmiðunar en nánar væri gerð grein fyrir lóðamörkum, málsetningu lóða og stærðum þeirra á mæliblaði. Þar sem um misræmi væri að ræða gilti mæliblað.

Bæjarstjórn tilkynnti Skipulagsstofnun 23. ágúst 2018 að brugðist hefði verið við athugasemdum hennar. Tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 27. ágúst s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að athugasemdum hans við hina kærðu deiliskipulags­­breytingu hafi ekki verið svarað með fullnægjandi hætti. Hins vegar hafi verið haft samráð við aðra lóðarhafa á svæðinu. Þá hafi fulltrúi Sigtúns þróunarfélags ehf., sem eigi hagsmuna að gæta í málinu, setið fund skipulagsnefndar Árborgar þegar umfjöllun og atkvæðagreiðsla um deiliskipulagið hafi farið fram, en slíkt hafi ekki verið við hæfi.

Stærð lóðar kæranda á deiliskipulagi sé sýnd minni en samkvæmt kauptilboði sem sveitarfélagið hafi gert í lóðina árið 2006. Kærandi bendir jafnframt á „að hlutfall byggingarreita við Eyraveg 5 sé umtalsvert minni en á lóðunum í kring eða innan við ¼ af sameiginlegri stærð eignar- og leigulóðar“ kæranda. Þá sé ekki gert ráð fyrir byggingu á lóðinni, en það hafi hins vegar verið gert samkvæmt deiliskipulagi frá 2014. Engar tölulegar upplýsingar liggi fyrir um hve stór hluti lóðarinnar sé skilgreindur sem byggingarreitur en samkvæmt upplýsingum í greinargerð deiliskipulagsins megi áætla að einungis ¼ lóðarinnar sé skilgreindur sem slíkur. Stærsti hluti lóðarinnar virðist skilgreindur sem grænt svæði, sem rýri mjög verðmæti eignarinnar. Engin rök séu fyrir því að stærsti hluti lóðarinnar sé skilgreindur sem grænt svæði sem óheimilt sé að byggja á og án samráðs við eigendur.

Kærandi hafi gert í júní 1983 samning til 50 ára um leigu á 853 m² reit á suðurhluta lóðarinnar Kirkjuvegar 9. Í leigusamningnum sé gert ráð fyrir auknu aðgengi að eignarlóðinni Eyravegi 5. Hins vegar sé í deiliskipulaginu gert ráð fyrir að Sigtún þróunarfélag geti byggt sunnanmegin við mörk leigulóðarinnar, sem komi í veg fyrir aðgengi að lóðinni og rýri verðmæti eignar- og leigulóðar kæranda. Jafnframt komi fram í greinargerð deiliskipulagsins að nýtingarhlutfall lóðarinnar Eyravegar 5 sé 1,5, sem sé talsvert minna en lóðanna í kring. Að lokum áskilji kærandi sér rétt til að krefja Sveitarfélagið Árborg um skaðabætur í samræmi við 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 ef nauðsyn krefji.

Málsrök Sveitarfélagsins Árborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er gerð krafa um að kærunni verði vísað frá nefndinni þar sem hún uppfylli ekki skilyrði 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Kröfugerðin sé mjög óljós og ekki sé hægt að henda reiður á hvaða kröfur séu gerðar fyrir nefndinni sem tækar séu til meðferðar. Því sé farið fram á að nefndin vísi kærunni frá í heild sinni.

Að öðru leyti sé þess krafist að öllum kröfum kæranda verði hafnað. Komið hafi verið til móts við athugasemdir hans eins og frekast hafi verið unnt með breytingum á deiliskipulagstillögunni áður en hún hafi hlotið samþykki. Hin kærða ákvörðun sveitarfélagsins um breytingu á deili­skipulagi fyrir miðbæ Selfoss hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum.

Eigendur hafi ekki upplýst með fullnægjandi hætti hvernig breytingar á deiliskipulagi rýri eignarrétt þeirra, en hafi slíkt átt sér stað leiði það til þess að kærandi eigi rétt til þess að fá tjón sitt bætt á grundvelli 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Það leiði hins vegar ekki til ógildingar skipulagsins enda hafi ákvörðun um breytingu skipulagsins verið í samræmi við áskilnað skipulagslaga. Hvað varði fullyrðingar í kæru um að aldrei hafi verið haft samráð við kæranda við gerð deiliskipulagstillögunnar sé rétt að taka fram að tillagan hafi verið auglýst fyrst sumarið 2016 þar sem fram hafi komið athugasemdir lögmanns kæranda sem kærandi hafi síðan vísað til á auglýsingartíma tillögunnar. Afstaða og athugasemdir kæranda hafi því legið fyrir við deiliskipulagsvinnuna auk þess sem fyrirhugaður framkvæmdaraðili hafi verið í sambandi við kæranda án þess að af hans hálfu hafi komið fram skýrar hugmyndir um framkvæmdir á lóðinni. Komið hafi verið til móts við kröfur kæranda eftir því sem frekast hafi þótt unnt enda hæð og annað umfang leyfilegra mannvirkja á lóðinni í samræmi við nærliggjandi lóðir. Fulltrúi Sigtúns þróunarfélags sem vísað sé til í kæru fari ekki með eignarhlut í félaginu, en um hafi verið að ræða höfund skipulagstillögunnar, sem hafi verið til meðferðar á fundi skipulags- og byggingarnefndar. Til þess að tryggja vandaða stjórnsýsluhætti og fullnægjandi rannsókn hafi tíðkast um langt skeið að boða aðila sem komi að viðkomandi verkefnum á fundi nefndarinnar. Umræddur fulltrúi hefði vikið af fundi áður en til atkvæðagreiðslu hafi komið.

Í kæru sé fullyrt að engar tölulegar upplýsingar liggi fyrir um hve stór hluti lóðarinnar sé skilgreindur sem byggingarreitur. Þessu sé mótmælt enda komi fram á skipulagsuppdrætti að lóðin sé 1.453 m² að stærð og að nýtingarhlutfall hennar sé 1,5. Á lóðinni sé heimilt að byggja hús upp á þrjár hæðir með risi auk kjallara. Byggingarreitur sé merktur með gulu í samræmi við skýringar á uppdrættinum, sem hafi þá þýðingu að kærandi skuli staðsetja fyrirhugaðar byggingar á lóðinni innan þess reits. Byggingarreiturinn sé í samræmi við byggingarreiti á nærliggjandi lóðum, þ.e. hvað varði stærð og lögun. Nýtingarhlutfallið sé misjafnt sökum þess að lóðirnar sjálfar séu ólíkar að stærð og lögun. Í aðalskipulagi sé gert ráð fyrir að nýtingar­hlutfallið á lóðinni, sem staðsett sé á miðsvæði, sé milli 1 og 2. Nýting lóðarinnar Eyravegar 5, þ.e. þeim hluta hennar sem fari ekki undir byggingarreit, hafi ekki breyst við deiliskipulagsbreytinguna, en um sé að ræða svokallað garðsvæði. Notkun lóðarinnar Kirkjuvegar 9 hafi heldur ekki breyst en kærandi hafi áfram umferðarrétt um þá lóð að baklóð Eyravegar 5.

Rétt sé að árétta að ekki standi til að hrófla við byggingum sem fyrir séu á lóðinni Eyravegi 5, þótt þær séu í hinu nýsamþykkta deiliskipulagi tilgreindar sem víkjandi. Jafnframt sé rétt að halda því til haga að verði fallist á kröfu kæranda um að nýsamþykkt deiliskipulagstillaga verði ógilt, hvað varði Eyraveg 5, þá verði réttarstaða kæranda sú að byggingarreiturinn á lóðinni minnki, enda rakni þá við eldra deiliskipulag sem hafi verið í gildi fyrir þá breytingu sem nú hafi verið gerð.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar bæjarstjórnar sveitarfélagsins Árborgar frá 21. febrúar 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjarins á Selfossi og gerir kærandi athugasemdir við málsmeðferð og efni ákvörðunarinnar hvað varðar lóð hans Eyraveg 5.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna, sem annast og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga, og sætir ákvörðun um aðalskipulag ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 52. gr. skipulagslaga. Við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr skipulagslaga, og í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðalskipulags. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórnir eru enn fremur bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Samkvæmt Aðalskipulagi Árborgar 2010-2030 er lóðin Eyravegur 5 á svæði sem skilgreint er sem miðsvæði. Í aðalskipulaginu segir m.a. um miðsvæði að í miðbæ Selfoss séu nú blönduð svæði verslunar, þjónustu, stofnana og íbúða. Þá sé miðsvæðið í góðum tengslum við önnur verslunar- og athafnasvæði við Eyraveg svo og önnur helstu atvinnusvæði. Á miðsvæði sé reiknað með nýtingarhlutfalli á bilinu 1,0-2,0.

Samkvæmt uppdrætti umdeildrar skipulagsbreytingar er nýtingarhlutfall lóðarinnar nr. 5 við Eyraveg 1,5. Lóðin er 1.453 m² að stærð og heimilt er að byggja þar þriggja hæða hús með risi auk kjallara. Skipulagsuppdrátturinn ber með sér að byggingarreitur nefndrar lóðar sé í samræmi við stærð og lögun byggingarreita á nærliggjandi lóðum. Þótt fram komi í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu að þær byggingar sem standi á lóðinni Eyravegi 5 megi víkja felst ekki  í því ákvörðun um skyldu lóðarhafa til niðurrifs mannvirkja á lóðinni. Í samhengi við skilmála hins breytta skipulags felur yfirlýsingin í sér heimild lóðarhafa til niðurrifs eldri mannvirkja þegar og ef til uppbyggingar kemur á lóðinni í samræmi við heimildir skipulagsins. Verður ekki talið að hin umdeilda deiliskipulagsbreyting gangi gegn stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, og er áskilnaði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana því fullnægt.

Eins og nánar greinir í málavaxtalýsingu var deiliskipulagsbreytingin auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um almenna meðferð breytinga á deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. laganna og átti kærandi kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar, sem og hann gerði. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við þeim var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Stofnunin gerði athugasemdir við deiliskipulagsbreytinguna, sem bæjarstjórn  brást við og tók afstöðu til. Ekki liggur fyrir að aðkoma fulltrúa Sigtúns þróunarfélags á fundi  skipulags- og byggingarnefndar hafi verið óeðlileg eða ekki við hæfi í ljósi þess að um var að ræða höfund þeirrar skipulagstillögu sem til umræðu var á þeim fundi. Fulltrúinn vék síðan af fundi nefndarinnar áður en atkvæðagreiðsla um tillöguna fór fram. Hafa verður og í huga að það er í verkahring sveitarstjórnar að samþykkja deiliskipulag og breytingar á því, sbr. 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga. Deiliskipulagsbreytingin öðlaðist gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 28. ágúst 2018. Var málsmeðferð skipulagstillögunnar samkvæmt framansögðu lögum samkvæmt.

Í skipulagslögum er gert ráð fyrir að gildistaka skipulagsáætlana geti haft í för með sér röskun á einstökum fasteignarréttindum. Sé sýnt fram á að gildistaka skipulags valdi fasteignareiganda tjóni getur viðkomandi eftir atvikum leitað réttar síns og krafist skaðabóta í samræmi við 51. gr. laganna, en úrlausn um það álitaefni er ekki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar. Þá verður ágreiningur um bein eða óbein eignarréttindi, svo sem um mörk lóða, ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni heldur eftir atvikum fyrir dómstólum. Þá er rétt að taka fram að deiliskipulag getur ekki ráðstafað eignarréttindum manna nema að undangengnum samningi eða eftir atvikum eignarnámi, séu talin skilyrði til þess.

Að öllu framangreindu virtu er hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem áhrif geta haft á gildi hennar. Verður kröfu um ógildingu hennar því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Árborgar frá 21. febrúar 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjarins á Selfossi, að því er varðar lóðina Eyraveg 5.