5 og 6/2019 Hallarmúli

Árið 2019, föstudaginn 29. nóvember kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 5/2019, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 13. september 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Suðurlandsbrautar 2 vegna lóðarinnar Hallarmúla 2.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. janúar 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Flugleiðahótel ehf., rekstraraðili hótels í fasteigninni Suðurlands­braut 2, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 13. september 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Suðurlandsbrautar 2 vegna lóðarinnar Hallarmúla 2.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. janúar 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Reitir-hótel ehf., þinglýstur eigandi fasteignarinnar Suðurlands­brautar 2, fyrrgreinda ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur með sömu rökum og fram koma í fyrrgreindri kæru ásamt fylgigögnum. Þar sem kærumálin varða sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður greint kærumál, sem er nr. 6/2019, sameinað máli þessu. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 14. febrúar 2019.

Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 5. september 2018 var að lokinni auglýsingu tekin fyrir umsókn sem unnin var fyrir hönd eiganda hússins Hallarmúla 2 varðandi breytingu á deiliskipulagi Suðurlandsbrautar 2 vegna lóðarinnar Hallarmúla 2. Breytingin fólst í því að auka leyfilegt byggingarmagn og fjölda hæða húss á lóðinni Hallarmúla 2 með tilliti til aðliggjandi byggðar. Einnig var heimilað að í byggingunni yrði hótel og að þar yrðu fimm hæðir með efstu hæð inndregna frá Hallarmúla, en til vesturs stallist byggingin niður í eina hæð, bílastæði yrðu fjarlægð af yfirborði lóðarinnar og gerður yrði bílakjallari. Tillagan var auglýst frá 28. mars til og með 9. maí 2018. Athugasemdir bárust á kynningartíma, m.a. frá öðrum kærenda. Tillagan var samþykkt í ráðinu með þeim breytingum sem fram koma í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 24. ágúst 2018, og henni vísað til borgarráðs, sem staðfesti tillöguna 13. september s.á. Var skipulagsbreytingin send Skipulagsstofnun til lögboðinnar yfirferðar, sem með bréfi, dags. 10. október s.á., tilkynnti að stofnunin gæti ekki tekið afstöðu til erindisins þar sem hún teldi að athugasemd varðandi samræmi við aðalskipulag hefði ekki verið svarað á fullnægjandi hátt. Þá þyrfti að skýra betur hvernig aðkoma hópferðabifreiða yrði leyst. Athugasemdum stofnunar­innar var svarað með bréfi skipulagsfulltrúa 22. nóvember 2018. Með bréfi, dags. 28. s.m., tilkynnti Skipulagsstofnun að hún gerði ekki athugasemdir við birtingu auglýsingar um gildistöku skipulagsbreytingarinnar, sem öðlaðist gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 17. desember 2018.

Annar kærenda og eigandi hússins að Hallarmúla 2 hafa deilt um þinglýsingu kvaðar um heimilaða starfsemi í fasteigninni að Hallarmúla 2 eins og henni hafði verið lýst í þinglýstu skjali frá 1975. Þeim deilum lauk með dómi Hæstaréttar Íslands 9. október 2019 í máli 32/2019.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að á fasteigninni Hallarmúla 2 hvíli sú kvöð að húsnæði á lóðinni verði ekki tekið til annarra nota en almennrar verslunar og verslunar með nýjar eða notaðar bifreiðar samkvæmt þinglýstum afsölum frá 1975 og 1994. Þinglýstir eigendur lóðarinnar að Hallarmúla 2, sem lóðarhafi leiði rétt sinn frá, hafi gengist undir framangreinda kvöð um notkun fasteignarinnar með undirritun afsals, en af efni þess megi ráða að forsenda fyrrum eiganda fasteignarinnar hafi verið að mannvirkið yrði ekki notað til starfsemi sem færi í bága við rekstur hótelsins að Suðurlandsbraut 2. Kvöðin sé þinglýst, óskilyrt, ótímabundin og óuppsegjanleg. Núverandi lóðarhafi og eigandi fasteignarinnar að Hallarmúla 2 geti ekki átt rýmri eða frekari rétt til hagnýtingar fasteignarinnar en fyrrum þinglýstir eigendur hennar sem hann leiði rétt sinn frá, enda sé það meginregla að við framsal beinna eignarréttinda fylgi óbein eignarréttindi og kvaðir sem stofnað hafi verið til yfir fasteignum. Lóðarhafi verði því að haga hagnýtingu fasteignar­innar til samræmis við þær kvaðir sem á henni hvíli og hverfa frá fyrirætlunum um breytingar á henni sem geri ráð fyrir að hún verði nýtt til hótelrekstrar eða annarra nota í andstöðu við hina þinglýstu kvöð.

Sérstaklega sé hafnað fullyrðingu skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar um að kvöðin, sem sé einkaréttarlegs eðlis, geti ekki hindrað skipulagsrétt sveitarfélagsins. Með deiliskipulagi taki sveitarfélag m.a. ákvarðanir um landnotkun, byggðamynstur, hagnýtingu lóðar, þ.m.t. fyrirkomulag bílastæða, sem og aðrar forsendur sem þurfi að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þannig hafi deiliskipulags­áætlun bein áhrif á hagsmuni lóðarhafa, s.s. vegna útgáfu byggingarleyfis, en jafnframt á hags­muni kærenda, sem séu sérstaklega verndaðir með hinni þinglýstu kvöð. Þannig muni lóðarhafi geta reist mannvirki á lóðinni til rekstrar sem sé í andstöðu við þær kvaðir sem á henni hvíli. Þrátt fyrir að ætla megi sveitarstjórnum rúmar heimildir til þess að ráða efnislegu innihaldi skipulagsáætlana þá sé ákvörðunin bersýnilega afar íþyngjandi fyrir kærendur og því verði að gæta þess sérstaklega að ákvörðunin sé tekin í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslu­réttarins. Kærandi telji verulega skorta á að svo hafi verið gert í þessu tilviki enda megi ná markmiði lóðarhafa um frekari uppbyggingu á lóðinni með öðru og vægara móti þannig að gætt sé að hinni þinglýstu kvöð og grenndarhagsmunum kærenda. Þá geti lóðarhafi og höfundar deiliskipulagstillögunnar með engu móti haft lögmæta hagsmuni af því að fá samþykkta breytingu á gildandi deiliskipulagi svæðisins sem miði að því einu að gera honum kleift að ráðast í uppbyggingu sem sé í andstöðu við kvöð um heimila nýtingu mannvirkisins á lóðinni og hagsmuni kærenda.

Núgildandi deiliskipulag taki til svæðis sem samanstandi af þremur lóðum. Á þeim hvíli ýmsar sameiginlegar kvaðir, s.s. um bílastæði og gegnumakstur. Áfram verði að líta á svæðið í heild sinni en breyting á deiliskipulagi lóðarinnar að Hallarmúla 2 einvörðungu, þar sem gert sé ráð fyrir breyttri notkun lóðarinnar, verulega auknu byggingarmagni og engum bílastæðum á lóð, feli í sér mjög veigamikla breytingu á svæðinu sem fallin sé til þess að raska því jafnvægi sem ríki innan þess á kostnað kærenda. Hin kærða ákvörðun feli í sér verulegar breytingar frá gildandi deiliskipulagi svæðisins og núverandi byggðamynstri. Deiliskipulagi svæðisins hafi síðast verið breytt árið 2014 og hafi sú breyting tekið til svæðisins í heild sinni. Það brjóti í bága við skipulagslög að breyta skipulagi lóðarinnar að Hallarmúla 2 með svo umfangsmiklum hætti án þess að virða og meta skipulagssvæðið í heild. Breyting sem þessi líkist fremur byggingarleyfisumsókn en skipulagsáætlun. Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga skuli deiliskipulag jafnan taka til svæðis sem myndi heildstæða einingu. Af því leiði að svo umfangsmiklar breytingar kalli á heildarendurskoðun á deiliskipulagi svæðisins með nærliggjandi skipulagssvæði og Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030 í huga. Því til stuðnings bendi kærendur á úrskurð úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála nr. 25/2000, þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að deiliskipulag fyrir eina lóð teljist ekki vera skipulagsáætlun. Sama gildi í máli þessu þar sem um verulega breytingu á einni lóð sé að ræða. Ljóst sé af orðalagi 37. gr. skipulagslaga að umrætt ákvæði taki ekki einungis til nýrra deiliskipulagsáætlana heldur fjalli ákvæðið um deiliskipulagsáætlanir almennt. Þá leiði af 1. mgr. 43. gr. laganna að sömu efnis- og formreglur eigi við um breytingu á deiliskipulagi og um nýtt skipulag, að undanskildum þeim undantekningum sem sérstaklega séu tilgreindar í ákvæðinu. Þær undantekningar beri að túlka þröngt.

Meginatriði deiliskipulagsbreytingarinnar felist í verulegri stækkun á byggingarreit og aukningu á nýtingarhlutfalli ofanjarðar úr 0,99 í 2,11, þ.e. allt að 6.800 m2 byggingu ofanjarðar og fjölgun hæða hússins. Grenndaráhrif mannvirkisins séu því umtalsverð og fyrirséð að þröngt verði á milli húsa að Suðurlandsbraut 2 og Hallarmúla 2 ef byggt verði í samræmi við samþykkt deiliskipulag. Kröfur um fjölda bílastæða samkvæmt deiliskipulaginu séu sérstaklega gagnrýnisverðar þar sem bílastæðum fækki verulega. Samkvæmt eldra deiliskipulagi hafi verið gerð krafa um 72 bílastæði á lóðinni eða eitt stæði á hverja 50 m2 af 1.534 m2 af núverandi húsnæði og eitt stæði á hverja 35 m2 af 1.400 m2. Samkvæmt reglum eldri byggingarreglugerðar hefði krafa um bílastæði átt að nema að lágmarki 136 stæðum eða 1 stæði á hverja 50 m2 húsnæðis. Deiliskipulagsbreytingin geri hins vegar ráð fyrir einungis 55 bílastæðum, sem séu mun færri stæði en gerð hafi verið krafa um í eldra deiliskipulagi. Þá geri deiliskipulagið jafnframt ráð fyrir að aðgengi að bílastæðum verði erfitt og takmarkað, en gert sé ráð fyrir að þau verði staðsett í þriggja hæða bílageymslukjallara með bílalyftu á milli hæða. Þrátt fyrir að ekki séu lengur ákvæði í byggingarreglugerð um lágmarksfjölda bílastæða á lóð felist í eldri reglugerð viðmið um ætlaða þörf á bílastæðum, sér í lagi þegar ekki liggi fyrir frekari gögn. Kærandi telji af og frá að bílastæðaþörf fyrirhugaðs hótels sé vel innan við helming af fjölda stæða sem áður hafi verið gerð krafa um. Þörfin sé því umtalsvert vanáætluð í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu.

Ekki sé gert ráð fyrir aðkomu hópferðabíla að hótelinu og ekki séu bílastæði ofanjarðar fyrir hópferðabíla. Við afgreiðslu byggingarfulltrúa sé því haldið fram að hópferðarbifreiðum sé mögulegt að stöðva við gegnumakstursgötu sunnan hússins eða í almennum bílastæðum við Hallarmúla. Ekki sé gert ráð fyrir almennum bílastæðum á yfirborði lóðar að Hallarmúla 2 og virðist sem byggingarfulltrúi geri ráð fyrir að hópferðarbílar stöðvi á aðliggjandi lóðum. Þessu fylgi umtalsvert ónæði og rask fyrir almenna umferð, sem og fyrir lóðarhafa aðliggjandi lóða og þau sem þangað sæki sér þjónustu.

Í athugasemdum við skipulagstillöguna hafi verið bent á að lóðarhafa virtist í sjálfsvald sett hvort hann réðist í gerð bílakjallara eða greiddi bílastæðagjald til Reykjavíkurborgar. Af þessu tilefni hafi byggingarfulltrúi lagt fram breytingartillögu um að heimilt yrði að greiða bílastæða­gjald fyrir þann fjölda bílastæða sem gerð væri krafa um, umfram 55 bílastæði. Borgarráð samþykkti deiliskipulagsbreytinguna með hliðsjón af breytingartillögu byggingarfulltrúa. Kærandi bendi aftur á móti á að deiliskipulagið heimili nýtingu mannvirkja á lóðinni til skrifstofu- og atvinnuhúsnæðis auk hótelstarfsemi samkvæmt skilmálum í kafla 5.1., en skilmálar skv. kafla 5.9., um 55 bílastæði að lágmarki, séu ekki skilyrtir við að starfrækt verði hótel í byggingunni. Því sé mögulegt að byggt verði skrifstofu- eða atvinnuhúsnæði sem krefjist umtalsvert fleiri bílastæða. Raunar standi líkur til þess að aldrei verði rekið hótel á lóðinni vegna fyrrnefndrar kvaðar um heimila notkun húsnæðisins og því megi gera ráð fyrir að nýta verði það til verslunarreksturs, sem krefjist bersýnilega fleiri bílastæða. Hafi sveitarfélaginu því borið að meta bílastæðaþörf mannvirkisins miðað við að í húsinu færi fram önnur starfsemi en hótelrekstur og gæta sérstaklega að því að á lóðinni mætti koma fyrir þeim lágmarksfjölda aðgengilegra bílastæða sem nauðsynlegur væri fyrir verslunarhúsnæði eða hótelrekstur. Hvorugt hafi verið gert heldur hafi of fáum og óaðgengilegum bílastæðum verið komið fyrir í bílakjallara. Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. skipulagslaga skuli bílastæðagjöldum varið í upp­byggingu almenningsstæða í nágrenni þeirrar lóðar sem lóðarhafa sé gert að greiða fyrir slík gjöld. Kærendur telji að ekki sé hægt að raungera markmið bílastæðagjalda með hliðsjón af aðstæðum í næsta nágrenni lóðarinnar enda sé ekkert svigrúm til uppbyggingar fullnægjandi almenningsbílastæða í næsta nágrenni lóðarinnar. Því séu skilyrði skipulagslaga fyrir álagningu bílastæðagjalda ekki uppfyllt.

Kærendur bendi einnig á að rannsóknarregla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin við meðferð málsins. Þrátt fyrir ábendingar hafi Reykjavíkurborg ekki aflað nokkurra gagna um raunverulega bílastæðaþörf fyrirhugaðrar byggingar að Hallarmúla 2 heldur samþykkt breytinguna án fullnægjandi upplýsinga um þetta atriði. Borgaryfirvöldum hafi verið í lófa lagið að krefja höfunda deiliskipulagstillögunnar um skýringar á því hvernig eigandi mannvirkisins að Hallarmúla 2 muni tryggja að hagsmunum kærenda verði ekki raskað í þessu tilliti en í stað þess virðist hafa verið lagt til grundvallar að hvorki gestir né starfsfólk hins fyrirhugaða hótels muni koma á bílum að hótelinu eða að þeim verði lagt á einu bílastæðin í nágrenninu, sem séu við hótel annars kærenda. Enn síður hafi farið fram skoðun á bílastæðaþörf mannvirkisins miðað við að það yrði tekið til notkunar sem verslunar- eða skrifstofuhúsnæði þrátt fyrir að fullt tilefni hafi verið til slíkrar skoðunar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé lóðin Hallarmúli 2 á miðsvæði M2c. Á því svæði sé gert ráð fyrir skrifstofum, rýmisfrekri smásöluverslun, stofnunum, ráðgjafar- og þjónustufyrirtækjum, fjármálastarfsemi, veitingastöðum og hótelum. Léttur iðnaður sé heimill á svæðinu, s.s. prentiðnaður og verkstæði, þar sem aðstæður leyfi. Fjölþætt starfsemi sé því heimil innan reitsins og geti samkvæmt heimildum aðalskipulags geti þar m.a. verið hótel. Tillagan sé því í samræmi við landnotkunarheimildir aðalskipulags.

Með deiliskipulagsbreytingunni sé ekki um neinar breytingar á kvöðum að ræða fyrir lóðina Hallarmúla 2. Í tillögu að breyttu deiliskipulagi haldist kvöð um gegnumakstur og bílastæðaskilmála. Búið sé að gera lóðarleigusamning fyrir Hallarmúla 2 samkvæmt breyttu deiliskipulagi. Allar kvaðir sem komi fram á lóðaruppdrætti eða í lóðarleigusamningi falli út með nýjum samningi. Kvöð um gerð akbrautar og bílastæða sé felld út með nýjum lóðar­uppdrætti fyrir Suðurlandsbraut 2. Kvöðina um notkun í afsalinu frá 1975 komi ekki í veg fyrir að deiliskipulagi verði breytt í þá veru sem gert hafi verið. Almennt sé ekki hægt að þrengja heimildir sveitarstjórnar til deiliskipulagsgerðar með einkaréttarlegum samningum. Í afsalinu sé enn fremur vísað til yfirlýsingar Kr. Kristjánssonar hf., dags. 9. apríl 1974, en sú yfirlýsing liggi ekki fyrir í máli þessu. Um sé að ræða samkomulag þáverandi eigenda og ekki verði skorið úr um gildi þess af hálfu borgaryfirvalda. Efni kvaðarinnar sé auk þess óljóst. Hvergi komi skýrt fram að óheimilt sé að reka hótel. Í kaupsamningi og afsali frá 2017 sé kvaðarinnar auk þess hvergi getið.

Því sé mótmælt að breyting deiliskipulagsins stríði gegn sjónarmiðum um heildstætt skipulag svæðisins. Tillagan hafi tekið mið af hæðum og umfangi húsa á svæðinu þannig að hún félli sem best að götumynd og byggðamynstri og hefði sem minnst neikvæð umhverfisáhrif, en byggðin í kring einkennist af 4-7 hæða húsum að götu og lægri húsum í inngörðum. Eitt af markmiðum deiliskipulagsvinnunnar hafi verið að heildarrammi til uppbyggingar á lóðinni félli vel að svæðinu hvað starfsemi, uppbrot og fjölbreytileika varði. Í þróunarferli tillögunnar hafi verið unnið í því að aðlaga hana að byggðamynstri svæðisins og aðliggjandi svæða. Byggingin hafi m.a. verið lækkuð og brotin upp þannig að hún hefði sem minnst neikvæð umhverfisáhrif og félli vel að byggðamynstri.

Frá því að fram hafi farið endurskoðun á deiliskipulagi götureitanna milli Suðurlandsbrautar og Ármúla upp úr árinu 2000 hafi verið samþykktar nokkrar breytingar á deiliskipulagi einstakra lóða innan þeirra. Þar hafi m.a. verið samþykkt hækkun á nýtingarhlutfalli og breyttir skilmálar vegna bílastæða. Það komi til af ýmsu, m.a. því að svæðið sé virkt verslunar- og þjónustusvæði og einstaklega vel staðsett miðsvæðis í borginni. Það nýtingarhlutfall sem tillagan reikni með sé áþekkt því sem leyft hafi verið á þeim lóðum svæðisins þar sem skipulagi hafi verið breytt. Enn fremur megi benda á að mismunur á nýtingarhlutfalli einstakra lóða helgist einnig af stærð þeirra, en lóð Hallarmúla 2 sé lítil lóð og lóðir í nágrenninu, s.s. lóðir Suðurlandsbrautar 2 og Ármúla 3, séu mun stærri. Hæð hússins og umfang þess komi til með að verða í samræmi við byggðamynstrið á svæðinu. Það eigi þó ekki við um Ármúla 3, þar sem heimilt séað byggja sjö hæða húshluta inn í reitinn. Einnig sé tillagan þannig að byggingin inn í reitinn til vesturs lækki en hækki að götu, sem sé í takt við byggðamynstur og stuðli að betri nýtingu innreitanna og minni neikvæðum umhverfisáhrifum.

Því sé jafnframt hafnað að rannsóknarregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin. Eins og venja sé í deiliskipulagi margra svæða, m.a. þeirra sem hér um ræði, þá beri hverri lóð að sjá fyrir sinni bílastæðaþörf út frá notkun húsa, húshluta og þeim bílastæðaskilmálum sem séu hluti deili-skipulags. Skilmálar vegna bílastæða og þörf fyrir þau hafi þróast og breyst í tímans rás miðað við breyttar þarfir, innviði og hegðunarmynstur. Á umliðnum árum hafi skilmálar vegna bílastæða breyst, m.a. þannig að þörfin sé flokkuð niður eftir notkun húshluta. Þannig sé minni þörf áætluð vegna hótelstarfsemi, lager- og tæknirýma heldur en fyrir verslun og þjónustu. Í anda þess hafi skilmálum vegna bílastæða verið breytt fyrir allmargar lóðir á svæðinu og jákvætt hafi þótt að gera það, þ.e.a.s. samræma og nútímavæða bílastæðaskilmála á svæðum. Nokkrir möguleikar séu fyrir langferðabíla til að stoppa nálægt húsinu, t.d. við gegnumakstursgötu sunnan hússins og í almennum bílastæðum við Hallarmúla, séu þau laus, en ekki standi til að gera sérstakt rútubílastæði í Hallarmúla.

Bent sé á að í 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 komi fram að deiliskipulag skuli gera fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar og skuli jafnan miða við að það taki til svæða sem myndi heildstæða einingu. Það sé því heimilt að breyta deiliskipulagi fyrir eina lóð innan reits. Það sé í samræmi við skipulagslög að gera breytingar á deiliskipulagi án þess að skipulag sé tekið til endurskoðunar í heild.

Athugasemdir eiganda lóðarinnar Hallarmúla 2: Hin meinta kvöð um starfsemi í Hallarmúla 2 geti aldrei gengið framar heimildum Reykjavíkurborgar til að setja deiliskipulag um notkun og nýtingu lóðarinnar. Ef eigendur fasteigna gætu bundið hendur sveitarfélaga með kvöðum þá væri deiliskipulagsvaldið til lítils, enda gætu fasteignaeigendur þá komið í veg fyrir breytingar í almannaþágu með þinglýsingu kvaða. Í dómi Hæstaréttar nr. 134/1958 frá 26. júní 1959 taldi Hæstiréttur að yfirvöldum væri heimilt að kveða á um hvers konar byggingar væru reistar á lóðum, jafnvel þótt skipulag bryti í bága við þinglýstar kvaðir væru þær til staðar. Um deiliskipulagsbreytingu sé að ræða og málið því ekki sambærilegt við málið sem úrskurður nr. 25/2000 fjalli um. Í því máli hafi verið um grunndeiliskipulagsferli að ræða en ekki deili­skipulagsbreytingu.

Í almennum skilmálum deiliskipulagsins sé sérstakur kafli um bílakjallara, gestabílastæði og hjólastæði. Þar komi fram að gert sé ráð fyrir bílakjallara undir nýbyggingu og gera skuli ráð fyrir einu bílastæði á hverja 50 m2 verslunar- og skrifstofuhúsnæðis, einu bílastæði á hverja 130 m2 hótelhúsnæðis fyrir gistihótel og einu bílastæði á hverja 300 m2 lager- og tæknirýmis. Þá segi að ef ekki takist að koma tilskyldu magni almennra bílastæða fyrir innan lóðar þá sé heimilt að greiða bílastæðagjald með vísan til samþykktar Reykjavíkurborgar um bílastæðagjald hverju sinni. Reykjavíkurborg hafi sett sér reglur um bílastæðagjöld með heimild í 1. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í reglunum segi að fjöldi bílastæða skuli vera í samræmi við skipulagsskilmála og bílastæðareglur. Ef ekki sé unnt að koma fyrir á lóð nýbyggingar þeim fjölda bílastæða sem kröfur séu gerðar um í deiliskipulagi geti sveitarstjórn ákveðið að innheimta bílastæðagjald vegna hlutaðeigandi lóðar. Gjaldið megi nema allt að áætluðum kostnaði við gerð þeirra bílastæða sem á vanti. Með reglum þessum sé fylgiskjal um skiptingu borgar­innar í svæði og sé Hallarmúli 2 á svæði 2. Samkvæmt almennum viðmiðunum um stæði innan svæða skv. fylgiskjali 2 sé ljóst að skipulagsskilmálar Hallarmúla 2 séu í samræmi við viðmiðin varðandi bílastæði fyrir verslunar- og skrifstofuhúsnæði, þ.e. eitt bílastæði á hverja 50 m2. Í viðmiðunum séu engin ákvæði um fjölda bílastæða fyrir hótelhúsnæði. Í fylgiskjalinu komi fram að um almenn viðmið sé að ræða fyrir viðkomandi svæði og mögulegt sé að víkja frá þeim til hækkunar eða lækkunar við  gerð hverfis- og/eða deiliskipulags. Þetta geti átt við um sérhæft húsnæði, svo sem skóla og hótel og annað húsnæði sem erfitt sé að sjá bílastæðaþörf fyrir. Við afgreiðslu byggingarleyfis muni koma í ljós hvort tilskyldum fjölda bílastæða verði komið fyrir á lóðinni eða hvort byggingarleyfishafi verði að greiða bílastæðagjöld til Reykjavíkurborgar.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Lóðarréttindi leigusala kærenda og eiganda mannvirkisins að Hallarmúla 2 hafi verið byggð á einum og sama löggerningnum fram til 12. október 2018, þ.e. lóðarleigusamningi, dags. 15. febrúar 2008, og sé hann undirritaður af hálfu  eigenda beggja mannvirkja. Sérstökum lóðarleigusamningi fyrir Hallarmúla 2 hafi verið þinglýst 12. október 2018, en þá fyrst hafi lóðin orðið til sem sjálfstæð og sérstaklega afmörkuð eign. Fram að þeim tíma hafi annar lóðarhafa hinnar sameiginlegu lóðar ekki haft heimild til að leggja til breytingar á deiliskipulagi lóðarinnar án þess að afla afdráttarlauss samþykkis leigusala kærenda. Kærendur hafi þannig mátt treysta því að deiliskipulagi heildarlóðarinnar yrði ekki breytt í trássi við hagsmuni hans á grundvelli tillögu eiganda mannvirkis að Hallarmúla 2, sem hafi aðeins átt tilkall til hluta lóðarleiguréttindanna. Hin kærða ákvörðun hafi verið tekin áður en lóðarleigu­samningi um Hallarmúla 2 hafi verið þinglýst, en eiganda Hallarmúla 2 hafi skort umboð og heimild til þess að hafa frumkvæði að breytingu á deiliskipulagi hluta heildarlóðarinnar Suðurlandsbrautar 2.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags, sbr. einnig 1. málsl. 3. mgr. 3. gr. sömu laga. Í 2. mgr. 38. gr. laganna kemur fram að landeigandi eða framkvæmdaraðili geti óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Það er því sveitarstjórn sem ber ábyrgð á gerð og breytingu deiliskipulags, hvort sem það er að eigin frumkvæði eða að frumkvæði landeiganda eða framkvæmdaraðila.

Kærendur deila m.a. um þýðingu kvaða sem fram koma í lóðarleigusamningi og afsölum um Suðurlandsbraut 2 og Hallarmúla 2. Samkvæmt 20. tölul. 2. gr. skipulagslaga eru skipulags­kvaðir skilgreindar sem kvaðir sem lagðar eru á einstakar lóðir eða landsvæði í deiliskipulagi, svo sem um umferðarrétt og legu lagna. Hinar umdeildu kvaðir eru ekki lagðar á með deili­skipu­lagi og teljast því ekki skipulagskvaðir. Kvaðir þessar eru því einkaréttarlegs eðlis og geta sem slíkar haft áhrif á innbyrðis réttarstöðu lóðarhafa, en geta ekki bundið hendur skipulags­yfirvalda Reykjavíkur­borgar við skipulagsgerð, sem að lögum bera ábyrgð á gerð og breytingu deiliskipulags. Skipulagskvaðir á lóðinni Hallarmúla 2 breytast ekki með hinni umdeildu deiliskipulagsbreytingu. Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga skal gera deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og skal jafnan miða við að það taki til svæða sem mynda heildstæða einingu. Í athugasemdum við 2. mgr. 37. gr. í frumvarpi því sem varð að skipulagslögum kemur fram að ætlunin með ákvæðinu sé að koma í veg fyrir að skipulagðar séu einstakar lóðir þó að slíkt geti stundum átt við. Þá er tekið fram í 1. mgr. sama ákvæðis að deiliskipulag sé skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags. Í athugasemdum með 1. mgr. 37. gr. er tekið fram að dæmi um þætti sem varði útlit og form mannvirkja í deiliskipulagi sé þegar tekin sé afstaða til byggingar átta hæða húss í lágri, þéttri byggð sem geti verið veruleg breyting á svipmóti þeirrar byggðar. Í götu þar sem hús séu almennt stakstæð geti bygging þriggja hæða fjölbýlishúss með tveimur stigagögnum breytt þeirri götumynd verulega. Ákvarðanir um útlit og form varði stefnu­mótun um skipulag og geti sveitarstjórn þannig lagt fram stefnu sína í þessum málum í deiliskipulagi, t.d. hvort hún vilji slíkar breytingar á byggð og götumyndum sem að framan séu nefndar. Telji sveitarstjórn þörf á að breyta samþykktu deiliskipulagi fer um málsmeðferð hennar eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða, sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga, en sé um óverulega breytingu að ræða að mati sveitarstjórnar skal hún grenndarkynnt skv. 44. gr. laganna. Framangreind lagaákvæði og athugasemdir með þeim bera með sér að sveitarstjórn er falið í lögum víðtækt skipulagsvald við gerð deiliskipulags og breytingar á því, sem geta eftir atvikum verið verulegar og tekið til afmarkaðs svæðis innan skipulagssvæðisins eða einnar lóðar. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu eykst leyfilegt nýtingarhlutfall ofanjarðar á lóðinni Hallarmúla 2 úr 0,95 í 2,11, sem er umtalsvert enda var farið með breytinguna skv. 1. mgr. 43. gr. laganna.

Í 1. mgr. 19. gr. skipulagslaga er kveðið á um að sveitarstjórn geti ákveðið að innheimta bílastæðagjald ef ekki er unnt að koma fyrir á lóð nýbyggingar þeim fjölda bílastæða sem kröfur eru gerðar um í deiliskipulagi og skv. 1. málsl. 1. mgr. b-liðar gr. 5.3.2.5. í skipulags­reglugerð nr. 90/2013 skal í deiliskipulagi setja skilmála um fjölda bílastæða og frágang þeirra innan og utan lóðar. Samkvæmt framangreindum ákvæðum eru það skilmálar deiliskipulags hverju sinni sem ákvarða fjölda bílastæða á hinu skipulagða svæði. Samkvæmt skilmálum umrædds skipulags er hámarksfjöldi bílastæða innan lóðar 55 stæði en var fyrir breytinguna 72 stæði. Gera skal ráð fyrir einu bílastæði á hverja 50 m2 verslunar- og skrifstofuhúsnæðis, einu bílastæði á hverja 130 m2 hótelhúsnæðis fyrir gistihótel, einu bílastæði á hverja 300 m2 lager- og tæknirýmis og að fjöldi stæða fyrir hreyfihamlaða skuli vera í samræmi við byggingar­reglugerð. Takist ekki að koma fyrir tilskyldum fjölda almennra bílastæða innan lóðar sé heimilt að greiða bílastæðagjald samkvæmt samþykkt Reykjavíkurborgar um bílastæðagjald hverju sinni. Skilmálar skipulagsins eru þannig skýrir um fjölda bílastæða og um bílastæðaþörf á svæðinu eftir því hvaða starfsemi komi til með að verða þar. Ákvæði eldri byggingar­reglugerðar um fjölda bílastæða hafa ekki þýðingu í máli þessu enda féll hún úr gildi við gildistöku núgildandi byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Þá er hvergi í lögum eða reglugerðum skylda til að tryggja að unnt sé að leggja hópferðabílum til lengri tíma við byggingar, hvort sem heimilt er að byggja hótel á lóðinni eða ekki.

Fjallað er um bílastæðagjald í 19. gr. skipulagslaga. Þar kemur fram að ef ekki er unnt að koma fyrir á lóð nýbyggingar þeim fjölda bílastæða sem kröfur eru gerðar um í deiliskipulagi getur sveitarstjórn ákveðið að innheimta bílastæðagjald vegna hlutaðeigandi lóðar. Gjaldið má nema allt að áætluðum kostnaði við gerð þeirra bílastæða sem á vantar. Sveitarstjórn getur sett sérstaka gjaldskrá um bílastæðagjöld í sveitarfélaginu, sem birta skal í B-deild Stjórnartíðinda. Í 3. tölul. 1. mgr. gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð kemur fram að eitt af skilyrðum fyrir útgáfu byggingarleyfis sé að bílastæðagjald hafi verið greitt eða samið um greiðslu þess. Reykjavíkurborg hefur sett reglur um bílastæðagjald í Reykjavík og birtust þær í B-deild Stjórnartíðinda 27. maí 2016. Samkvæmt 1. gr. reglnanna skal umsækjandi um byggingarleyfi greiða bílastæðagjald ef ekki er unnt að koma fyrir á lóð nýbyggingar þeim fjölda bílastæða sem kröfur eru gerðar um í deiliskipulagi. Bílastæðagjald er samkvæmt framansögðu greitt við afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar enda verður ekki fyrr ljóst hver notkun viðkomandi húsnæðis verður og hversu mörg bílastæði þurfi að vera samkvæmt skilmálum deiliskipu­lagsins. Því verður ekki tekin afstaða til málsástæðna kærenda um bílastæðagjöld í máli þessu.

Lóðinni Hallarmúla 2 var skipt út úr lóðinni Suðurlandsbraut 2 á grundvelli stofnskjals, dags. 28. mars 2007. Lóðarleigusamningur var á hinn bóginn ekki gerður um þá lóð fyrr en 22. desember 2017. Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga getur landeigandi eða framkvæmdar­aðili óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Umsókn vegna hinnar umdeildu deiliskipulags­breytingar var lögð fram fyrir hönd eigenda hússins að Hallarmúla 2. Umsóknin var móttekin 20. nóvember 2017, en á þeim tíma var ekki í gildi sérstakur lóðarleigusamningur fyrir lóðina Hallarmúla 2. Orðalag 1. og 2. mgr. 38. gr. ber hins vegar með sér að endanlegt ákvörðunarvald um deiliskipulags­breytingar liggi hjá viðkomandi sveitarfélagi án tillits til þess hver aðdragandinn er að slíkri ákvörðun.

Af fyrirliggjandi gögnum verður ekki annað ráðið en að umrædd deiliskipulagsbreyting hafi hlotið lögbundna málsmeðferð samkvæmt skipulagslögum.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir annmarkar á hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sem raskað geta gildi hennar. Verður kröfu kærenda um ógildingu hennar því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 13. september 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Suðurlandsbrautar 2 vegna lóðarinnar Hallarmúla 2.