Ár 2000, fimmtudaginn 3. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59, Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 5/2000; kæra S og H, eigenda að hluta af landi Suðurkots við Akurgerði og Vogagerði í Vogum, Vatnsleysustrandarhreppi, á málsmeðferð og afgreiðslu hreppsins vegna breytingar á deiliskipulagi.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með stjórnsýslukæru til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. febrúar 2000 og móttekinni sama dag, kærir Karl Axelsson, hrl., fyrir hönd S, Vogagerði 33, Vogum og H, Suðurgötu 6, Keflavík, málsmeðferð og afgreiðslu Vatnsleysustrandarhrepps vegna breytingar á deiliskipulagi hreppsins, sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda þann 7. janúar sl. Kærendur, sem eru eigendur að hluta af landi Suðurkots við Akurgerði og Vogagerði í Vogum, krefjast þess að öll málsmeðferð Vatnsleysustrandarhrepps vegna framangreindrar breytingar á deiliskipulagi verði úrskurðuð ómerk og breytingin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að allar yfirstandandi og/eða fyrirhugaðar framkvæmdir á landi þeirra verði stöðvaðar þar til endanleg niðurstaða er fengin í ágreiningi aðila.
Við upphaf meðferðar málsins fyrir úrskurðarnefndinni var þeim tilmælum beint til sveitarstjóra Vatnsleysustrandarhrepps að ekki yrði ráðist í neinar framkvæmdir á landi kærenda á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar á meðan beðið væri efnisúrlausnar nefndarinnar. Var fallist á þessi tilmæli og hafa engar framkvæmdir átt sér þar stað frá því ágreiningi aðila var skotið til úrskurðarnefndar. Hefur því ekki komið til þess að taka þyrfti kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til úrskurðar.
Málavextir: Kærendur eru tveir fjögurra eigenda jarðarinnar Suðurkots í Vatnsleysustrandarhreppi. Þann 13. september 1985 skiptu eigendurnir hluta jarðarinnar á milli sín, en annar hluti er í óskiptri sameign. Við skiptingu landsins lá fyrir skipulagsuppdráttur frá árinu 1960, þar sem fyrirhugaðar götur og lóðir höfðu verið dregnar inn á kort. Að því er ráðið verður af fyrrgreindri skiptayfirlýsingu og skipulagsuppdrætti féllu í hlut kærenda sjö óbyggðar byggingarlóðir á því svæði sem um er fjallað í máli þessu, fjórar við Akurgerði og þrjár við Vogagerði. Í greinargerð lögmanns Vatnsleysustrandarhrepps til úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. apríl 2000, kemur fram að allt landsvæðið sem ágreiningur stendur um í máli þessu, bæði í eigu kærenda og sameigenda þeirra, sé u.þ.b. 15.411 m² að stærð og afmarkist af fjöru til vesturs, götunni Vogagerði til austurs og jörðinni Bræðraparti til suðurs.
Þann 16. nóvember 1994 var staðfest nýtt aðalskipulag fyrir hluta Vatnsleysustrandarhrepps 1994 – 2014, og náði það m.a. yfir umþráttað landsvæði og þ.á.m. byggingarlóðir kærenda við Akurgerði og Vogagerði. Var þar gert ráð fyrir íbúðabyggð á eignarlandi kærenda við Akurgerði og Vogagerði, án tilgreiningar á húsagerð. Á fundi hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps þann 24. ágúst 1999 var samþykkt tillaga að óverulegri breyting á aðalskipulaginu, er laut einkum að breyttri landnotkun við Akurgerði, Vogagerði, Stóru-Vogaskóla og Vogatjörn. Ekki var þó hreyft við fyrri áformum um landnotkun á eignarlandi kærenda, að öðru leyti en því, að gert var ráð fyrir göngustíg meðfram strandlengjunni og frá strandlengjunni að Vogagerði, norðanvert við land kærenda. Hreppsnefnd sendi Skipulagsstofnun tillögu sína, og með bréfi til umhverfisráðuneytisins, dags. 9. september 1999, féllst Skipulagsstofnun á að umrædd breyting gæti fallið undir ákvæði 2. mgr. 21. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í framhaldi af því sendi umhverfisráðuneytið hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps umrædda tillögu að breytingu á aðalskipulagi og lagði fyrir hana að auglýsa tillöguna í samræmi við ákvæði 2. mgr. 21. gr. laga nr. 73/1997. Var hún höfð til sýnis á skrifstofu hreppsins í 3 vikur, frá 10. október til 1. nóvember 1999 og bárust engar athugasemdir við breytinguna. Breyting á aðalskipulaginu var síðan samþykkt í hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps þann 4. nóvember 1999, staðfest af umhverfisráðherra þann 6. janúar 2000 og birt í B-deild Stjórnartíðinda þann 7. janúar 2000.
Sama dag og hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps samþykkti tillögu að óverulegri breytingu á aðalskipulagi, 24. ágúst 1999, var einnig samþykkt í hreppsnefnd tillaga að deiliskipulagi fyrir það svæði sem breyting á aðalskipulaginu tók til. Samkvæmt deiliskipulagstillögunni var gert ráð fyrir byggingu raðhúsa á eignarlandi kærenda. Í auglýsingu frá sveitarstjóra Vatnsleysustrandarhrepps, sem birtist í Lögbirtingablaðinu þann 1. september 1999, var lýst eftir athugasemdum við deiliskipulagstillöguna og skyldi athugasemdum skilað á skrifstofu hreppsins innan 6 vikna frá birtingu auglýsingarinnar. Nokkrar athugasemdir bárust við deiliskipulagstillöguna, m.a. frá kærendum sjálfum svo og lögmanni þeirra, sem taldi málsmeðferð hreppsins ólögmæta þar sem við gerð og auglýsingu skipulagstillögunnar væri brotið gegn fyrirmælum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 og ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Vatnsleysustrandarhrepps þann 2. nóvember 1999 voru teknar fyrir þær athugasemdir sem borist höfðu við tillöguna og þeim öllum hafnað. Sama dag samþykkti hreppsnefnd deiliskipulagstillöguna og fól sveitarstjóra að senda hana Skipulagsstofnun, ásamt athugasemdum, umsögn byggingar- og skipulagsnefndar og umsögn hreppsnefndar. Auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins birtist í B-deild Stjórnartíðinda þann 7. janúar 2000.
Af gögnum málsins verður ekki séð að fjallað hafi verið um fyrrgreindar athugasemdir lögmanns kærenda, sem fram komu í bréfi hans til Vatnsleysustrandarhrepps, dags. 11. október 1999, og því engin umsögn hreppsins fyrirliggjandi um þær athugasemdir. Hins vegar er þar að finna nokkur bréf um samskipti lögmanns Vatnsleysustrandarhrepps og lögmanns kærenda, þar sem m.a. er fjallað um kauptilboð hreppsins á landi kærenda og viðbrögð kærenda við því boði, svo og mótmæli kærenda við gerð og auglýsingu fyrrgreindrar tillögu að deiliskipulagi. Viðræður um kaup Vatnsleysustrandarhrepps á eignarlandi kærenda hafa engan árangur borið og hefur sveitarstjóri, með bréfi dags. 15. janúar 2000, óskað heimildar umhverfisráðuneytisins til eignarnáms á landi Suðurkots.
Málsrök kærenda: Krafa kærenda er rökstudd með því að öll málsmeðferð Vatnsleysustrandarhrepps við breytingu á deiliskipulagi sé haldin alvarlegum ágöllum og hafi ítrekað verið brotið gegn grundvallarréttindum og hagsmunum kærenda. Í því sambandi benda þeir á að sú breyting á deiliskipulagi, sem auglýst var í Lögbirtingablaðinu þann 1. september 1999, hafi ekki átt sér stoð í þágildandi aðalskipulagi. Því hafi Vatnsleysustrandarhreppur verið að auglýsa breytingu á deiliskipulagi, sem átti að eignast stoð í aðalskipulagi, eins og því myndi hugsanlega verða breytt síðar. Slíka málsmeðferð telja kærendur vafalaust einsdæmi og án efa í algerri andstöðu við ákvæði 25. gr., sbr. 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Í öðru lagi benda kærendur á að umrædd breyting á deiliskipulaginu lúti nánast eingöngu að því að breyta landnotum á eignarlóðum kærenda og sameigenda þeirra. M.ö.o. sé verið að breyta einbýlishúsalóðum, sem kærendur höfðu í hyggju að nýta sér og sinni fjölskyldu til framdráttar, í raðhúsalóðir, án þess að nokkur rök hafi verið færð fram um nauðsyn þeirrar breytingar. Telja kærendur að hugsanlega megi finna skýringu þessa í því að hreppsnefnd hafði þá þegar úthlutað til verktaka byggingarrétti á eignarlóðum þeirra, en áður en heimild til breytinga á landnotum lá fyrir og án þess að minnast á það einu orði við landeigendur hvort landið væri falt. Kærendur hafi fyrst með bréfi frá lögmanni hreppsins, dags. 26. ágúst 1999, verið spurðir um vilja til að selja landið, en þá hafi hreppurinn þegar verið búinn að úthluta landi þeirra til verktaka. Þegar í ljós kom að kærendur hefðu athugasemdir fram að færa við málsmeðferð, og hafnað sölu landsins að svo stöddu, hefði eignarnámi verið hótað af hálfu hreppsins.
Í þriðja lagi benda kærendur á að ekkert samráð hafi verið haft við þá við gerð hinnar umdeildu deiliskipulagstillögu. Telja þeir að slíkt brjóti ekki aðeins í bága við grundvallarreglur skipulagslöggjafarinnar, sbr. t.d. 4. mgr. 1. gr., 4. mgr. 9. gr., 23. gr. og 24. gr. þeirra, sbr. og grein 3.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, heldur gangi slíkt og þvert á lögbundinn rétt þeirra sem eigenda umrædds lands. Þá hafi einnig verið brotið gegn meginreglum stjórnsýsluréttarins um rétta málsmeðferð og í því sambandi vísað til stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 7., 10., 12., 13., 14. og 15. gr. þeirra.
Loks benda kærendur á að land þeirra sé eignarland, sem njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar. Hafi Vatnsleysustrandarhreppi borið, við gerð skipulags á landi þeirra, að gefa þeim kost á að koma að sjónarmiðum sínum og gæta almennt réttar síns. Hreppnum hafi og verið óheimilt að ráðskast með land kærenda í samræmi við deiliskipulagshugmyndir sem ekki hafi átt sér stoð í gildandi aðalskipulagi, og án þess að hafa fengið landið keypt af þeim.
Með vísan til ofanritaðs er það krafa kærenda að sú breyting á deiliskipulagi, sem auglýst var í Lögbirtingablaðinu þann 7. janúar 2000, verði felld úr gildi, sem og öll málsmeðferð vegna hennar.
Kröfur og málsrök Vatnsleysustrandarhrepps: Jóhannes Karl Sveinsson, hrl., hefur lagt fram greinargerð með kröfum og andsvörum Vatnsleysustrandarhrepps, og er hún dagsett 28. apríl 2000. Er þar vakin á því athygli að kærendur geri kröfu um að málsmeðferð Vatnsleysustrandarhrepps vegna breytingar á deiliskipulagi verði ómerkt og að breytingin verði felld úr gildi. Hins vegar hafi í auglýsingu þeirri, sem kærendur vísi til og birtist í B-deild Stjórnartíðinda frá 7. janúar sl., ekki verið fjallað um breytingu heldur nýtt deiliskipulag. Því geti úrskurðarnefndin ekki að óbreyttu fellt þann úrskurð sem kærendur fari fram á. Þá bendir lögmaðurinn á kæran sé of seint fram komin og vísar þar um til 2. gr. rg. 621/1997 og 10. kafla rg. 400/1998. Kærendum hafi verið kunnugt um þá samþykkt sem kærð er í nóvember sl., og vísar hann í því sambandi til bréfs til þeirra, dags. 3. nóvember 1999. Telur hann að engin lagaheimild sé til þess að miða kærufrest við birtingu á staðfestingu skipulagsins í Stjórnartíðindum.
Loks gerir lögmaðurinn þá kröfu að kröfum kærenda verði hafnað, telji úrskurðarnefndin sér fært að túlka kröfugerð þeirra á þann hátt að hún taki til samþykktar sveitarstjórnar um nýtt deiliskipulag.
Rök Vatnsleysustrandarhrepps eru eftirfarandi:
Í gögnum málsins komi fram að unnið hafi verið samhliða að gerð aðalskipulags og deiliskipulags. Hafi það verið gert samkvæmt venju og í samráði við Skipulagsstofnun, enda ekkert í gildandi lögum eða reglugerðum sem banni slíka málsmeðferð. Sé sá háttur eðlilegur þegar um minni sveitarfélög sé að ræða og afmarkaðar breytingar. Að auki hafi kærendur ekki bent á hvaða spjöllum þessi málsmeðferð hafi valdið þeim, enda hafi þeir engar athugasemdir gert við þá breytingu á aðalaskipulagi sem auglýst var. Ef sú yrði hins vegar niðurstaða úrskurðarnefndar að ekki hefði mátt auglýsa og staðfesta deiliskipulagið nema samkvæmt staðfestu aðalskipulagi, er á það bent að aðalskipulag hafi verið í gildi fyrir þennan hluta bæjarins frá árinu 1994, og væri hið umdeilda deiliskipulag ekki andstætt því. Þær óverulegu breytingar sem gerðar hefðu verið á aðalskipulaginu samhliða deiliskipulaginu varði ekki land kærenda eða deiliskipulagið sem slíkt. Því sé ekkert ósamræmi á milli deiliskipulagsins og aðalskipulags fyrir breytingu, og hafi kærendur ekki sýnt fram á slíkt ósamræmi.
Að því er varðar þá málsástæðu kærenda að umrædd breyting á deiliskipulaginu lúti nánast eingöngu að því að breyta landnotum á eignarlóðum þeirra og sameigenda þeirra, er það áréttað af hálfu Vatnsleysustrandarhepps að engin breyting á landnotkun hafi átt sér stað, í skilningi skipulagslaga. Ekki hafi um breytingu á deilskipulagi verið að ræða, enda hafi deiliskipulag ekki áður verið gert á því svæði sem um ræðir, né séruppdráttur skv. 11. gr. eldri skipulagslaga nr. 19/1964. Engin ákvörðun hafði verið tekin af byggingaryfirvöldum um annað eða nánara fyrirkomulag á lóðum kærenda en að þar skyldi byggja íbúðarhús. Því hefðu kærendur ekki getað bundið traust sitt við ákveðna byggingargerð á lóðum sínum, þ.e. einbýlishús. Hlutverk deiliskipulagsgerðar skv. gr. 3.1.4 í skipulagsreglugerð sé að útfæra nánar ákvæði aðalskipulags og sé þar sérstaklega tekið fram að heimilt sé að skilgreina landnotkun þrengra í deiliskipulagi en gert sé í aðalskipulagi. Ýmis atriði, s.s. stærðir lóða, nýtingarhlutfall fyrir notkunarreiti og einstakar lóðir, húsagerð, staðsetning húsa á lóðum o.s.frv., séu ákveðin í deiliskipulagi en ekki aðalskipulagi. Því hafi kærendur sjálfir ekki getað úthlutað neinum lóðum, nema í samræmi við deiliskipulag.
Í greinargerð sinni víkur lögmaðurinn að úthlutun hreppsins á einstökum lóðum og áréttar að ekki þurfi að deila um að sveitarstjórn geti ekki veitt meiri réttindi eða heimildir en hún hafi sjálf yfir að ráða. Lóðarúthlutunin hafi því að sjálfsögðu verið með því fororði að eignar- eða afnotaheimild fengist með samningum eða eignarnámi og að skipulagsáform gengju eftir.
Um þá ábendingu kærenda að ekki hafi verið haft nægjanlegt samráð við þá við undirbúning deiliskipulagsins vísar lögmaðurinn til ákvæða gr. 3.2 í skipulagsreglugerð og 23. gr. sbr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga. Þar sé kveðið á um að skipulagsáform skuli kynnt með áberandi hætti, s.s. auglýsingum, dreifibréfum eða fundum. Ekki sé vikið að því að sérstaklega skuli hafa samráð við eigendur lands sem skipulag taki til. Talsverð almenn kynning hafi átt sér stað á skipulagsáformum hreppsins, auk þess sem lögmælt birting hafi átt sér á opinberum vettvangi. Telur lögmaðurinn ólíklegt að þessi kynning hafi getað farið fram hjá kærendum, en annar þeirra sé búsettur í Vogum. Þá er á það bent af hálfu Vatnsleysustrandarhepps að afstaða kærenda til deiliskipulagsins lægi þegar fyrir og hefði gert það þegar sveitarstjórn tók ákvörðun um að staðfesta skipulagstillöguna í nóvember 1999. Kærendur vilji sjálfir úthluta lóðum til fjölskyldu sinnar, ráða uppbyggingarhraða, gerð húsa o.s.frv. Hins vegar telji sveitarstjórn nauðsynlegt að hraða uppbyggingu, m.t.t. almannahagsmuna, og hafi því hagað deiliskipulaginu eftir því sem spurn var talin vera eftir húsnæði. Þótt viðhorf kærenda hefði legið fyrir á fyrri stigum málsins, telur lögmaðurinn augljóst að niðurstaða og samþykkt sveitarstjórnar hefði orðið sú sama. Því mætti hér hafa til hliðsjónar þá dómvenju um andmælarétt í stjórnsýslu, að ef fyrir lægi að afstaða málsaðila hefði engin áhrif haft á ákvörðun, leiddi brot gegn slíkum rétti ekki til ógildingar.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um ágreining þann sem hér er um fjallað. Í umsögn stofnunarinnar segir m.a.:
“Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m. s. br. skal deiliskipulag gert á grundvelli aðalskipulags. Samkvæmt skilgreiningu skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 er deiliskipulagsáætlun byggð á aðalskipulagi og kveður nánar á um útfærslu þess fyrir afmörkuð svæði eða reiti innan sveitarfélags. Skipulagstofnun hefur litið svo á að gildandi deiliskipulag verði að vera í samræmi við gildandi aðalskipulag, en að unnt sé að gera og kynna tilllögur að deiliskipulagi einstakra svæða innan sveitarfélags samhliða breytingum á gildandi aðalskipulagi eða gerð nýs aðalskipulags. Deiliskipulagsáætlun geti hins vegar ekki tekið gildi nema vera í samræmi við gildandi aðalskipulag.
Stofnunin telur að samhliða kynning aðal- og deiliskipulagstillagna vegna fyrirhugaðra framkvæmda á tilteknum svæðum geti verið markvissari, meira upplýsandi og stuðlað að betri kynningu fyrir almenningi, og verið betur fallin til að ná markmiði skipulags- og byggingarlaga um réttaröryggi í skipulags- og byggingarmálum, en ef áætlanirnar væru kynntar sín í hvoru lagi, jafnvel með margra mánaða millibili. Skipulagsstofnun telur það jafnvel geta valdið misskilningi ef breytingar á aðalskipulagi og deiliskipulag sama svæðis, vegna fyrirhugaðra framkvæmda, er ekki auglýst samhliða. Það geti leitt til þess að hagsmunaaðilar teldu sig ekki þurfa að gera athugasemd við auglýsta tillögu að deiliskipulagi ef gerðar hefðu verið athugasemdir við auglýsta tillögu að breytingu á aðalskipulagi varðandi sama svæði. Stofnunin hefur hins vegar lagt ríka áherslu á að ekki sé heimilt að birta auglýsingu um gildistöku deiliskipulags í Stjórnartíðindum skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nema áður hafi verið birt auglýsing um gildistöku aðalskipulags, sem deiliskipulagið byggir á.
Í hinu kærða tilviki var tillaga að deiliskipulagi fyrir Vogagerði og Akurgerði, Stóru-Vogaskóla og Vogatjörn unnin og kynnt samhliða breytingu á Aðalskipulagi Voga á Vatnsleysuströnd 1994-2014. Á því svæði var ekki í gildi eldra samþykkt eða staðfest deiliskipulag, heldur var um að ræða nýtt deiliskipulag svæðisins. Í aðalskipulagsbreytingunni fólst að stofnanasvæði við Akurgerði, sem skilgreint var fyrir íbúðir aldraðra var breytt í íbúðasvæði, felld var niður íbúðarlóð austan Stóru-Vogaskóla, opnu svæði til sérstakra nota suð-austan leikvallar var breytt í íbúðarsvæði, íbúðarsvæði var breytt í opið svæði til sérstakra nota og nýjir göngustígar skilgreindir. Í deiliskipulaginu kemur fram nánari útfærsla framkvæmda á svæðinu og tekið sérstaklega fram að skilmálar þess gildi fyrir nýjar íbúðarlóðir við Vogagerði og Akurgerði og byggist m. a. á þeirri ákvörðun að breyta svæði fyrir íbúðir aldraðra í almennt íbúðarsvæði.
Eins og fram kemur í bréfi Skipulagsstofnunar til Vatnsleysustrandarhrepps frá 12. nóvember 1999 gerði stofnunin ekki athugasemd við málsmeðferð sveitarstjórnar vegna deiliskipulagstillögunnar. Stofnunin telur að ekki beri að fella úr gildi deiliskipulag fyrir Vogagerði og Akurgerði, Stóru-Vogaskóla og Vogatjörn vegna þeirra ágalla sem kærandi telur vera á málsmeðferð. Stofnunin telur hins vegar brýnt að sveitarstjórnir leiti eftir sem virkastri samvinnu við landeigendur og aðra hagsmunaaðila við skipulagsgerð.”
Niðurstaða: Í stjórnsýslukæru kærenda til úrskurðarnefndarinnar er þess krafist að öll málsmeðferð Vatnsleysustrandarhrepps vegna breytingar á deiliskipulagi verði úrskurðuð ómerk og að breytingin verði felld úr gildi. Þrátt fyrir að Vatnsleysustrandarhreppur hafi ekki gert breytingu á deiliskipulagi, þar eð ekkert deiliskipulag lá fyrir á því svæði sem skipulagt var, fer ekki milli mála að kærendur eru að kæra málsmeðferð við undirbúning og gerð þess deiliskipulags sem samþykkt var í hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps þann 2. nóvember 1999 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda þann 7. janúar 2000. Við málsmeðferð fyrir úrskurðarnefnd eiga ekki að öllu leyti við sömu kröfur um form og efni máls og þegar um dómsmál er að tefla. Því þykir hin ónákvæma kröfugerð kærenda ekki standa því í vegi að úrskurðarnefndin fjalli um málið og felli úrskurð um ágreining aðila.
Í greinargerð lögmanns Vatnsleysustrandarhepps er því haldið fram að kæran sé of seint fram komin og bent á 2. gr. rg. nr. 621/1997 og 10. kafla rg. nr. 400/1998 því til stuðnings. Í tilvitnuðum ákvæðum er kveðið á um að kærufrestur sé einn mánuður frá því kæranda var kunnugt um þá samþykkt sveitarstjórnar sem hann kærir, en þrír mánuðir frá því aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, sé um önnur kæruatriði að ræða en varða samþykkt sveitarstjórnar.
Þann 11. október 1999 ritaði lögmaður kærenda bréf til Vatnsleysustrandarhrepps, þar sem gerðar voru „athugasemdir við deiliskipulagstillögu, sbr. auglýsing í Lögbirtingablaði þann 1. september 1999.” Athugasemdir kærenda eru efnislega þar hinar sömu og nú í þeirri stjórnsýslukæru sem hér er um er fjallað.
Á fundi hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps þann 2. nóvember 1999 var fjallað um þær athugasemdir sem borist höfðu við tillögu að umræddu deiliskipulagi, að undangenginni umfjöllun í skipulags- og byggingarnefnd hreppsins. Öllum athugasemdum var hafnað og þeim er þær gerðu var send niðurstaðan og bókanir hreppsnefndar og skipulags- og byggingarnefndar með bréfi sveitarstjóra, dags. 3. nóvember 1999. Af gögnum málsins verður ekki séð að fjallað hafi verið um þær athugasemdir sem fram komu í bréfi lögmanns kærenda, dags. 11. október 1999, engin umsögn liggur fyrir um þær athugasemdir né heldur svarbréf sveitarstjórnar. Bar þó sveitarstjórn að fjalla um þær athugasemdir og senda bréfritara umsögn sína um þær, sbr. 1. og 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 1., 2. og 4. mgr. gr. 6.3.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Þann 7. janúar 2000 birtist í B-deild Stjórnartíðinda auglýsing sveitarstjórnar um samþykkt þess deiliskipulags, sem hér er fjallað um. Frá þeim tíma mátti kærendum vera ljóst að athugasemdum þeirra við deiliskipulagstillöguna hafði verið hafnað. Þykir rétt að miða upphaf kærufrests við það tímamark og barst stjórnsýslukæra kærenda því úrskurðarnefnd innan lögmælts kærufrests.
Eins og fram hefur komið samþykkti hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps þann 24. ágúst 1999 tillögu um breytingu á aðalskipulagi hreppsins. Í breytingartillögunni fólst að stofnanasvæði við Akurgerði, skilgreint sem íbúðir aldraðra, var breytt í íbúðarsvæði, felld var niður íbúðarlóð austan Stóru-Vogaskóla, opnu svæði til sérstakra nota suð-austan leikvallar var breytt í íbúðarsvæði, íbúðarsvæði var breytt í opið svæði til sérstakra nota og nýir göngustígar voru skilgreindir. Tillagan var kynnt fyrir Skipulagsstofnun og umhverfisráðherra og var fallist á þau sjónarmið sveitarstjórnar að um væri að ræða óverulega breytingu á staðfestu aðalskipulagi. Málsmeðferð var því hagað skv. 2. mgr. 21. gr. skipulags-og byggingarlaga nr. 73/1997 og tillagan auglýst með fresti til athugasemda til 1. nóvember 1999. Engar athugasemdir bárust og var tillagan samþykkt af sveitarstjórn þann 4. nóvember 1999 og að því loknu send umhverfisráðherra, sem staðfesti hana sem breytingu á aðalskipulagi hreppsins þann 6. janúar 2000.
Þann 24. ágúst 1999 samþykkti hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps einnig tillögu að deiliskipulagi fyrir sama svæði og breytingu á aðalskipulaginu var ætlað að ná til. Með auglýsingu í Lögbirtingablaðinu þann 1. september 1999 var auglýst eftir athugasemdum við þá deiliskipulagstillögu og rann frestur til athugasemda út þann 13. október 1999.
Auglýsing og kynning á deiliskipulagstillögunni stóð því yfir á sama tíma og hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps leitaði eftir afstöðu Skipulagsstofnunar og ráðherra til þeirrar breytingar á aðalskipulagi, sem vera átti grundvöllur að deiliskipulaginu. Frestur til athugasemda við deiliskipulagstillöguna rann út um svipað leyti og birt var auglýsing sveitarstjórnar um tillögu að breytingu aðalskipulags, og tæpum 3 vikum áður en frestur til athugasemda við aðalskipulagstillöguna rann út. Þá samþykkti hreppsnefnd deiliskipulagið þann 2. nóvember 1999, en títtnefnda tillögu að breytingu á aðalskipulaginu þann 4. nóvember s.á. Að því loknu var aðalskipulagstillagan send Skipulagsstofnun til afgreiðslu og síðar umhverfisráðherra til staðfestingar, sbr. 5. mgr. 18. gr. og 19. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Úrskurðarnefnd telur að málsmeðferð Vatnsleysustrandarhrepps við auglýsingu og samþykkt umdeildrar tillögu að deiliskipulagi hafi verið haldin verulegum ágöllum og til þess fallin að valda ruglingi hjá þeim sem hagsmuni kunnu að eiga. Þykir þá ekki skipta máli hvort tillagan varðaði aðeins að litlu leyti eignarland kærenda eða hvort ósamræmis kynni að gæta á milli aðalskipulags og deiliskipulags. Skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 og skipulagsreglugerð nr. 400/1998 hafa að geyma ítarleg ákvæði um gerð og framkvæmd skipulags, þ.á.m. um kynningu skipulagstillagna og samráð við skipulagsgerð. Þessum ákvæðum er m.a. ætlað að tryggja vandaða málsmeðferð og réttaröryggi, þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Er það álit nefndarinnar að þessum markmiðum laganna verði ekki náð þegar unnið er að gerð, auglýsingu og samþykkt deiliskipulags, sem byggir á tillögu um óverulega breytingu á aðalskipulagi, sem hefur ekki verið samþykkt eða staðfest af ráðherra. Með því móti verður deiliskipulagið háð þeirri forsendu að takist að breyta aðalskipulaginu, án athugasemda þeirra sem hagsmuna eiga að gæta eða fyrirstöðu af hálfu Skipulagsstofnunar eða umhverfisráðherra. Slík málsmeðferð er í andstöðu við ákvæði 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem mælir fyrir um að deiliskipulag skuli gera á grundvelli aðalskipulags, sbr. hér einnig 2. mgr. gr. 6.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Af þessum ástæðum ber að fella hið umdeilda deiliskipulag úr gildi.
Þar sem hið kærða deiliskipulag hefur sætt opinberri birtingu að lögum er lagt fyrir hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps að birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um að deiliskipulagið hafi verið fellt úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikilla anna hjá úrskurðarnefnd og síðar sumarleyfa.
Úrskurðarorð:
Deiliskipulag fyrir Vogagerði og Akurgerði, Stóru-Vogaskóla og Vogatjörn, sem samþykkt var af hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps hinn 2. nóvember 1999 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda hinn 7. janúar 2000, er fellt úr gildi. Lagt er fyrir hreppsnefnd að birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um að skipulagið hafi verið fellt úr gildi.
