Ár 1999, sunnudaginn 18. apríl kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 5/1999, kæra níu eigenda eignarhluta úr jörðinni Sturlureykir I í Reykholtsdal í Borgarfirði á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Borgarfjarðar frá 8. desember 1998 um að veita Ö leyfi til að byggja sumarhús á lóð í landi jarðarinnar.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 27. janúar 1999, sem barst nefndinni hinn 28. sama mánaðar, kærir Sveinn Guðmundsson hdl. f.h. níu eigenda eignarhluta úr jörðinni Sturlureykir I í Reykholtsdal ákvörðun byggingarnefndar Snæfellsness- og Borgarfjarðarumdæmis (sic) frá 8. desember 1998 um að veita Ö leyfi til að byggja sumarhús á lóð í landi jarðarinnar. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi sveitarstjórnar hinn 10. desember 1998 og tilkynnt lögmanni kærenda með bréfi dags. 29. desember 1999. Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt krefjast þeir þess að framkvæmdir við byggingu sumarhússins verði stöðvaðar. Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Málavextir: Seint á árinu 1987 keyptu 15 einstaklingar jörðina Sturlureyki I í Reykholtsdal í Borgarfirði. Í kjölfar kaupanna gerðu kaupendur með sér sameignarsamning um jörðina. Hefur sameignarsamningur þessi sætt nokkrum breytingum en var endurnýjaður í heild sinni á ársfundi félags eigenda hinn 17. mars 1996. Samkvæmt samningi eigenda er jörðin að mestu óskipt sameign þeirra og er eignarhlutur hvers sameigenda 1/15 hluti heildareignarinnar. Hver eigenda á þó séreignarhluta, sérgreinda lóð, sem honum er heimilt að byggja á sumarbústað. Segir í samningi aðila að lóð hvers og eins, með tilheyrandi byggingarreit, húsi, gróðri og öðrum mannvirkjum, sé séreign hans. Í sameignarsamningi eigendanna eru nánari ákvæði um hagnýtingu séreignarhlutanna og m.a. vísað til skipulags sumarbústaða á jörðinni, dags. 6. febrúar 1989, sem samþykkt hafi verið af hreppsnefnd Reykholtsdalshrepps í mars 1989 og staðfest af skipulagsstjórn ríkisins hinn 13. september sama ár.
Með kaupsamningi og afsali, dags. 5. júlí 1996, keypti Ö einn af áðurgreindum eignarhlutum í jörðinni með tilheyrandi séreignarhluta, sem er lóð nr. 9 á sumarhúsasvæðinu. Á þeirri lóð hafði ekki verið byggt sumarhús og hugðist kaupandi hagnýta sér rétt sinn til þess að byggja á lóðinni. Á ársfundi sameignarfélags eigenda jarðarinnar hinn 19. mars 1998 kynnti hann fyrir sameigendum sínum teikningar af bjálkahúsi, sem hann hugðist byggja á lóðinni. Leitaði hann eftir samþykki sameigenda, einkum vegna stærðar hússins, sem fyrirhugað var að yrði 121 fermetri að flatarmáli. Munu sjö af sameigendunum hafa gefið skriflegt samþykki sitt fyrir byggingu hússins. Ekki varð af bygginu þessa húss. Þess í stað sótti lóðarhafi um leyfi skipulags- og byggingarnefndar Borgarfjarðar til þess að byggja nokkru minna hús en allt annarrar gerðar og gjörólíkt að útliti. Skipulags- og byggingarnefnd ákvað að viðhafa grenndarkynningu vegna umsóknar þessarar þar sem húsið var með mjög ólíku útliti frá fyrri hugmynd, svo og vegna þess að rétt þótti að nýta heimild í skipulagsskilmálum til þess að byggja húsið utan byggingarreits. Athugasemdir bárust frá hluta sameigendanna sem lýstu sig mótfallna byggingu hússins og færðu fyrir því rök. Eigendur eins eignarhluta hvöttu til þess að húsið yrði samþykkt og einn eigenda gerði ekki athugasemdir við bygginguna og veitti samþykki sitt.
Að fengnum athugasemdum þessum samþykkti skipulags- og byggingarnefnd Borgarfjarðar umsókn um leyfi til byggingar umrædds húss á fundi sínum hinn 8. desember 1998. Í bókun byggingarnefndar er tekið fram að í framkomnum athugasemdum hafi aðallega verið vísað til stærðarmarka í byggingarskilmálum Sturlureykja, sem settir hafi verið 1989, þar sem vísað sé til þágildandi byggingarreglugerðar um stærðarmörk. Í núgildandi byggingalögum og byggingarreglugerð séu ekki ákvæði um stærðarmörk. Við mat á framkomnum athugasemdum hafi byggingarnefnd ákveðið að veita byggingarleyfið skv. uppdrætti Sveins Ívarssonar, dags. í júní 1998. Ákvörðun þessi var staðfest af sveitarstjórn hinn 10. desember 1998 og tilkynnt lögmanni kærenda með bréfi, dags. 29. desember 1998. Skutu kærendur ákvörðunum þessum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 27. janúar 1999, eins og að framan greinir.
Úrskurðarnefndin leitaði afstöðu byggingarleyfishafa til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda og féllst hann á að fresta framkvæmdum meðan málið væri til meðferðar fyrir nefndinni. Hefur því ekki þurft að koma til sérstaks úrskurðar um þann þátt málsins.
Uppkvaðning efnisúrskurðar í máli þessu hefur dregist nokkuð vegna mikilla anna nefndarmanna.
Málsrök kærenda: Málavextir eru raktir í kærunni og gerð grein fyrir samskiptum kærenda og byggingarleyfishafa varðandi bygginu húss á lóð hans. Þá er og gerð grein fyrir samskiptum kærenda við byggingarfulltrúa og skipulags- og byggingarnefnd varðandi byggingaráformin og grenndarkynningu vegna þeirra. Málsástæður kærenda eru einkum þær, að hús það, sem samþykkt var, sé langt yfir stærðarmörkum, en samkvæmt skipulagsskilmálum megi stærð húsa á svæðinu ekki vera yfir 60 fermetrum. Fyrirhugað hús sé hins vegar 91,5 fermetrar. Þá telja kærendur að af teikningum megi ráða að fyrirhugað sé að hafa kjallara undir húsinu og einnig efri hæð og verði húsið því í raun enn stærra. Þá benda kærendur á það að í skipulagsskilmálum séu ákvæði um að gæta verði heildarsamræmis, þ.e. að litaval og útlit húsa falli vel að svæðinu. Vísa kærendur þessu til stuðnings til bréfs Náttúruverndarráðs, dags. 14. janúar 1988, til Skipulagsstjóra ríkisins varðandi sumarhúsabyggð á svæðinu, þar sem fram komi það álit ráðsins að æskilegt sé að útlit húsa sé samræmt, t.d. litaval og þakhalli, svo þau fari sem best í landinu. Sé fjarri því að fyrirhugað hús fullnægi þessum skilyrðum. Einnig verði að hafa í huga að jörðin sé sameign allra og að þeir hafi með sérstökum sameignarsamningi komið sér saman um að fyrirkomulag verði þannig að heidarsamræmis verði gætt og hús einungis byggð á einni hæð, þannig að þau verði lítt áberandi og falli vel inn í landslagið. Kærendur benda loks á það að gæta beri jafnræðis og ekki sé heimilt að mismuna aðilum. Öll mannvirkjagerð á svæðinu hafi miðast við gildandi skipulag og verði ekki frá því vikið nema með samþykki allra sameigendanna.
Málsrök skipulags- og byggingarnefndar: Með bréfi byggingarfulltrúa Snæfellsness- og Borgarfjarðarumdæmis til úrskurðarnefndarinnar dags. 25. febrúar 1999, er gerð grein fyrir sjónarmiðum skipulags- og byggingarnefndar Borgarfjarðar varðandi kæruefni máls þessa. Er það mat skipulags- og byggingarnefndar að byggingarleyfið brjóti ekki gegn skipulagsskilmálum, þar sem í þeim hafi verið vísað til gildandi byggingarreglugerðar frá apríl 1986 en þeirri tilvísun síðar breytt og þá vísað til reglugerðar frá því í ágúst 1989. Sé það túlkun skipulags- og byggingarnefndar að þegar vísað sé til gildandi reglugerðar, eins og gert sé í umræddum skilmálum, þá eigi við sú reglugerð sem í gildi sé á hverjum tíma. Í núgildandi byggingarreglugerð sé ekki tekið fram hvað sumarbústaðir megi vera stórir. Þá er á það bent að eigandi lóðar nr. 9 hafi áður kynnt meðeigendum stærra hús eftir annarri teikningu og hafi allmargir sameigendanna verið búnir að fallast á hugmyndir um stærð og útlit á þeirri teikningu. Hætt hafi verið við að byggja eftir þeim teikningum en sótt um leyfi fyrir annars konar húsi. Málið hafi verið grenndarkynnt og athugasemdir metnar. Hafi það verið mat nefndarinnar, að þar sem stærðarmörk hefðu verið numin úr gildi og skipulag og skilmálar hafi ekki verið virtir að fullu, bæði hvað varðar stærðir, staðsetningu og stefnu á sumarhúsunum og geymslum fram til þessa, hafi nefndin ákveðið að veita leyfið. Hafi nefndin ekki talið sig hafa heimild til þess að hafna erindinu vegna þess að boglínur væru áberandi í útlínum hússins. Segir í bréfinu að nefndin hafi metið sterkari athugasemdir næstu nágranna en þeirra sem fjær séu. Telur nefndin að undirbúningur og afgreiðsla nefndarinnar á byggingarleyfi fyrir sumarhús á lóð nr. 9 að Sturlureykjum I hafi eftir málsatvikum verið eðlilegur og í samræmi við skipulags- og byggingarlög.
Málsrök byggingarleyfishafa: Í greinargerð til úrskurðarnefndarinnar, dags. 8. mars 1999, rekur Óðinn Elísson hdl. sjónarmið byggingarleyfishafa í málinu. Þar er lýst aðdraganda málsins og byggingaráformum byggingarleyfishafa sem hafi lyktað svo að hann hafi ákveðið að byggja sumarhús á lóð sinni, sem sé 60 fermetrar að stærð, auk 31,5 fermetra sólstofu, alls 341 rúmmetri. Hafi byggingarleyfi verið veitt fyrir húsinu hinn 8. desember 1998.
Í greinargerðinni er bent á það að í núgildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998 séu engar stærðartakmarkanir á frístundahúsum, sbr. 115. gr. reglugerðarinnar. Ljóst sé að þar sem tilvitnun skipulagsskilmála í reglugerð hafi verið breytt, með því að handskrifa ofan í vélritaðan texta, hafi verið staðfestur sá skilningur að tilvísunin taki til gildandi reglugerðar á hverjum tíma. Hins vegar séu önnur atriði í skilmálunum tilgreind með beinum hætti, svo sem að þakhalli skuli ekki vera meiri en 45 og hæð frá gólfi að mæni ekki meiri en 4,5 m. Vafa um það hvaða reglur eigi að gilda um stærð sumarhúsa verði að skýra á þann veg að gildandi lög og reglugerðir á hverjum tíma veiti eðlilegust viðmið um slíkt og opinberir aðilar sem framfylgi lögum og reglugerðum séu best í stakk búnir til að taka um það ákvarðanir. Þá er á það bent að sjö sameigendanna hafi áður verið búnir að samþykkja mun stærra hús og skjóti skökku við að nú skuli vera á því byggt að húsið fari yfir stærðarmörk. Mótmælt er hugleiðingum kærenda um að húsið verði meira en ein hæð. Í sökkli hússins sé einungis gert ráð fyrir lagnarými. Fullyrðingar um að húsið verði tvær hæðir eigi sér hvergi stoð, en þó svo væri, þá væri það ekki einsdæmi á svæðinu, því svefnloft sé í húsinu á lóð nr. 1. Verði að gæta jafnræðis milli eigenda í þessu tilliti. Af hálfu byggingarleyfishafa er einnig á það bent, að ákvæði um heildarsamræmi, sem kærendur haldi fram að sé í skipulagsskilmálum, sé ekki jafn afdráttarlaust og þeir vilji vera láta. Ákvæðið lúti að litavali og muni byggingarleyfishafi virða þá skilmála. Hins vegar sé ekki hægt að fallast á það að túlka megi skipulagsskilmálana þannig að í þeim séu reistar skorður við byggingarlagi eða byggingarefni. Það sé meginregla að ákvæði sem þrengja nýtingarrétt eiganda á eignum hans beri að túlka þröngt. Þar sem gler sé áberandi í húsinu falli það auk þess vel að svæðinu og hafi ótvíræða skírskotun til mannvirkja sem tengist ylrækt, en mikill jarðhiti sé á þessum slóðum og gróðurhús víða. Þá er því mótmælt að bréf Náttúruverndarráðs frá 14. janúar 1988 skipti hér máli, enda sé það ekki hluti af samþykktum skipulagsskilmálum. Ennfremur er bent á að eigandi þeirrar lóðir sem næst sé húsinu hafi samþykkt byggingu þess, en fæstir hinna sameigendanna muni sjá það frá lóðum sínum. Loks er á það bent að frjálslega hafi verið farið með fyrirliggjandi skipulag eins og sjá megi af loftmyndum af svæðinu auk þess sem samræmi í litavali húsa sé ekki fyrir að fara og að ekki séu notaðir jarðlitir í öllum tilvikum, svo sem vera ætti eftir skilmálunum. Eigi krafa kærenda hvorki stoð í lögum og reglugerðum né skipulagsskilmálum, og beri því að hafna henni.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði álits Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 2. mars 1999, kemur fram að í samþykkt skipulagsstjórnar ríkisins á skipulagsskilmálum fyrir umrætt svæði hafi falist meðmæli skipulagsstjórnar með veitingu leyfa til þeirra framkvæmda, sem uppdráttur og greinargerð gerðu ráð fyrir. Skilmálarnir hafi verið samþykktir af sveitarstjórn, en ekki hlotið meðferð og kynningu sem deiliskipulag. Stofnunin telur að ákvæði skilmála fyrir viðkomandi svæði, þar sem vísað sé til stærðartakmarkana eldri byggingarreglugerða, skuli gilda þar til settir hafi verið nýir, almennir skilmálar á svæðinu eða fallið frá eldri skilmálum með formlegum hætti. Þar sem í byggingarleyfisumsókn fyrir hinu umdeilda húsi hafi falist frávik frá skilmálum svæðisins, telur stofnunin að eðlilegra hefði verið að auglýsa tillögu að deiliskipulagi af svæðinu skv. skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 til að víkja frá þeim byggingarskilmálum, sem landeigendur hefðu komið sér saman um og verið hafi hluti af sameignarsamningi þeirra. Einnig hefði þá í kjölfarið þurft að gera breytingar á sameignarsamningnum. Þess í stað hafi teikningar, sem fylgt hafi byggingarleyfisumsókninni, verið kynntar sameigendum jarðarinnar og byggingarleyfi síðan veitt án þess að efnisleg afstaða hefði verið tekin til athugasemda sameigendanna og án rökstuðnings. Samkvæmt 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga sé byggingarnefnd skylt að rökstyðja niðurstöður sínar. Er það álit stofnunarinnar að í hinu kærða tilviki hafi verið ríkar ástæður til rökstuðnings fyrir leyfisveitingu, sem ekki hafi samræmst fyrirliggjandi skilmálum á svæðinu og verið í andstöðu við vilja meirihluta sameigenda þess. Telur Skipulagsstofnun að fella beri byggingarleyfið úr gildi vegna þessara ágalla.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 24. mars sl. Viðstaddir voru nokkrir kærenda ásamt lögmanni þeirra svo og byggingarleyfishafi. Starfandi byggingarfulltrúa hafði og verið gert viðvart um vettvangsgönguna. Nefndin kynnti sér aðstæður og afstöðu húsa á svæðinu, svo og þær framkvæmdir, sem byrjað hafði verið á áður en kært var í málinu. Aðilar veittu nefndinni upplýsingar og lýstu sjónarmiðum sínum og létu nefndinni í té nokkur ný gögn.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið samþykkti sveitarstjórn skipulagsskilmála fyrir sumarhúsasvæðið að Sturlureykjum I vorið 1989. Var í skilmálunum vísað til þágildandi byggingarreglugerðar um hámarksstærð sumarhúsa, sem þá var 50 fermetrar. Óskað var samþykkis skipulagsstjórnar ríkisins á þessum skilmálum og voru þeir samþykktir af henni hinn 13. september 1989 en þá hafði hámarksstærð sumarhúsa verið ákveðin 60 fermetrar með breytingu á byggingarreglugerð í ágúst 1989 og var skilmálunum breytt til samræmis við það. Stóðu þessi stærðarmörk óbreytt í reglugerð allt til gildistöku reglugerðar nr. 441/1998, sem öðlaðist gildi hinn 23. júlí 1998. Samkvæmt eldri reglugerð var heimilt að víkja frá stærðarmörkum sumarhúsa í deiliskipulagi.
Það er álit úrskurðarnefndarinnar að tilvísun skipulagsskilmála sumarhúsasvæðisins að Sturlureykjum I til ákveðinnar greinar byggingarreglugerðar, svo sem henni hafði verið breytt í ágúst 1989, feli í sér bindandi ákvæði um hámarksstærð húsa á svæðinu. Vísað er til þessara skilmála í sameignarsamningi aðila frá 17. mars 1996 og þurfti því að breyta sameignarsamningi eigendanna og skipulagsskilmálum svæðisins ef leyfa átti frávik frá þeim stærðarmörkum sem gilt höfðu á svæðinu allt frá þeim tíma, er uppbygging þess hófst. Ef stærðarmörk á hinu skipulagða svæði átti að taka mið af gildandi reglugerð á hverjum tíma þurfti, að mati úrskurðarnefndar, að vera um það ótvírætt ákvæði í skilmálum og sameignarsamningi, enda leiðir af slíkri reglu að jafnræði sameigenda er ekki tryggt til frambúðar og verulegur munur getur verið á heimildum eigendanna til framkvæmda, frá einum tíma til annars. Getur slíkt leitt til misræmis og raskað forsendum um skiptingu sameiginlegs kostnaðar, nýtingu sameignar og annarra sameiginlegra réttinda. Um þá málsástæðu að kærendur hafi verið búnir að samþykkja frávik frá stærðarmörkum vegna fyrirhugaðrar byggingar bjálkahúss á umræddri lóð er það álit úrskurðarnefndarinnar að gerð þess húss og fyrirkomulag þess á lóðinni hafi verið forsenda fyrir samþykki þeirra sem það höfðu veitt og að þeir hafi ekki verið bundnir af því samþykki eftir að byggingaráformum lóðarhafa hafði verið breytt svo verulaga sem raun ber vitni.
Í skilmálum umrædds svæðis er ennfremur að finna ákvæði sem fela í sér áskilnað um samræmingu húsa og umhverfis á svæðinu. Í grein 1.10 um skógrækt segir að umhverfis húsin verði gróðursett tré eins og sýnt sé á uppdrætti. Sé þetta gert til þess að skýla og umlykja húsin og gera þau þannig að sameiginlegri heild, er falli vel í landslagið. Þá eru í grein 1.11 ákvæði um þakhalla, hámarkshæð og samræmi í litavali. Telur úrskurðarnefndin að hús það, sem leyft var að byggja á lóð nr. 9, stingi svo í stúf við þau hús, sem fyrir eru á svæðinu, að ekki samrýmist augljósum áskilnaði skipulagsskilmálanna um lágmarkssamræmi.
Úrskurðarnefndin tekur undir niðurstöðu Skipulagsstofnunar um að skort hafi á fullnægjandi rökstuðning byggingarnefndar. Þá verður að átelja þann málflutning, sem fram kemur í greinargerð skipulags- og byggingarnefndar í málinu, að líta hafi mátt til þess við meðferð málsins hjá nefndinni að skipulag og skilmálar hafi fram til þessa ekki verið virtir að fullu bæði hvað varðar stærðir, staðsetningu og snúning á sumarhúsunum og geymslum. Telur úrskurðarnefndin þessi rök óviðeigandi, þegar litið er til þess að það er og hefur lengi verið meðal lögbundinna verkefna byggingarnefnda að gæta þess að byggt sé í samræmi við gildandi skipulag, sbr. áður 2. mgr. 7. gr. laga nr. 54/1978 og nú 2. mgr. 38. gr. laga nr. 73/1997.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hið umdeilda byggingarleyfi hafi farið í bága við gildandi skipulagsskilmála á svæðinu, svo og að rökstuðningi skipulags- og byggingarnefndar fyrir þeirri ákvörðun að veita hið umdeilda byggingarleyfi hafi verið stórlega áfátt. Beri því að að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Borgarfjarðar frá 8. desember 1998, um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi á lóð nr. 9 á sumarhúsasvæði að Sturlureykjum I í Reykholtsdal í Borgarfirði, er felld úr gildi.
