Árið 2024, miðvikudaginn 8. maí, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 49/2024, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2024 um að endurnýja rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði með 7.800 tonna hámarkslífmassa.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. apríl 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra Veiðifélag Blöndu og Svartár, Landssamband veiðifélaga og Veiðifélag Hrútafjarðarár og Síkár þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2024 að endurnýja rekstrarleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði með 7.800 tonna hámarkslífmassa. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar eða réttaráhrifum ákvörðunar frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda, sbr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
Málavextir: Hinn 27. ágúst 2019 gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi til handa Arctic Sea Farm ehf. fyrir kynslóðaskipt sjókvíaeldi á laxi með 7.800 tonna hámarkslífmassa í Patreksfirði og Tálknafirði og var gildistími leyfisins til 27. ágúst 2023. Leyfið var endurútgefið 15. júlí 2022 með óbreyttum gildistíma. Félagið sótti um endurnýjun rekstrarleyfisins 22. desember s.á. og 3. nóvember 2023 auglýsti Matvælastofnun tillögu um slíka endurnýjun á grundvelli 10. gr. a. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði með 7.800 tonna hámarkslífmassa til handa Arctic Sea Farm ehf. var gefið út 21. mars 2024, með gildistíma til 21. mars 2040.
Málsrök kærenda: Í kæru er byggt á því að útgáfa hins kærða rekstrarleyfis hafi farið í bága við þær kröfur sem lög geri til starfsemi sjókvíaeldis. Staðsetning sjókvíaeldis leyfishafa sé í ósamræmi við nýtt áhættumat siglinga sem kveði á um að minnka þurfi eldissvæðið við Kvígindisdal nánast um helming til þess að koma því 100 m út fyrir hvítan ljósgeira vita. Brotið hafi verið gegn fyrirmælum reglugerðar nr. 540/2020 um hnitsetningu eldisstöðva og fjarlægð frá eldissvæði ótengds aðila. Leyfið brjóti í bága við lög nr. 132/1999 um vitamál, strandsvæðisskipulag Vestfjarða og alþjóðasamning um öryggi mannslífa á hafinu. Ekki verði séð að Matvælastofnun hafi leitað umsagnar Landhelgisgæslunnar eða Samgöngustofu. Lög nr. 160/2010 um mannvirki gildi um sjókvíar leyfishafa og því hefði þurft að liggja fyrir byggingarleyfi. Þá geti Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 ekki legið til grundvallar leyfinu þar sem það sé ófullnægjandi, m.a. þar sem ekkert valkostamat hafi farið fram. Áhættumat erfðablöndunar sé að sama skapi ófullnægjandi sem grundvöllur leyfisveitingarinnar þar sem fyrirliggjandi slysasleppingar hafi kollvarpað forsendum þess. Knýjandi nauðsyn standi til þess að stöðva framkvæmdir eða stöðva réttaráhrif ákvörðunar og koma þannig í veg fyrir óafturkræf áhrif á náttúruna, svo sem reynslan hafi sýnt að raunveruleg hætta sé á.
Málsrök Matvælastofnunar: Stofnunin bendir á að í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segi að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Heimild 3. mgr. 5. gr. greindra laga til frestunar réttaráhrifa ákvörðunar sé undantekning frá þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í athugasemdum með lögunum komi fram að ákvæðið byggi á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ef litið sé til skýringarsjónarmiða 29. gr. stjórnsýslulaga þá sé almennt talið mæla gegn því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi andstærða hagsmuna að gæta. Þá verði að leggja heildstætt mat á þau sjónarmið sem fjallað sé um við útgáfu leyfisins, réttmætra hagsmuna aðila og hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt.
Stofnunin telji að við útgáfu greindra leyfa hafi stofnunin fylgt ákvæðum þeirra laga og reglugerða sem um leyfisveitinguna gildu og að ekkert hafi komið fram sem bendi til þess að fallast verði á kröfu kæranda í málinu. Skýra verði heimild til frestunar réttaráhrifa þröngt og að ríkar ástæður eða veigamikil rök verði að vera fyrir hendi til að taka slíka ákvörðun. Þá verði að horfa til þess að leyfishafi hafi stundað sjókvíaeldi um nokkurra ára skeið á grundvelli eldra leyfis og um endurnýjun leyfis sé að ræða en ekki útgáfu nýs leyfis. Í ljósi samfellu á rekstri hafi leyfishafi nú um 400.000 fiska í sjóð eða um 1000 tonna lífmassa. Við matið beri jafnframt að hafa í huga réttmætar væntingar fyrirtækisins og þá gríðarlegu hagsmuni sem hvíli undir hjá því, sem og hversu mikið tjón frestun réttaráhrifa myndi hafa fyrir það. Ekki verði séð að nokkur rök mæli með því að fallast á kröfu um frestun réttaráhrifa.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er því hafnað að til staðar séu lagalegar eða efnislegar forsendur til að verða við kröfu um stöðvun framkvæmda á grundvelli 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Fyrir liggi að leyfishafi hafi haft rekstrarleyfi í Patreks- og Tálknafirði frá árinu 2017. Öllum framkvæmdum, svo sem uppsetningu kvía, sé lokið. Ekki sé hægt að líta á kröfu kærenda sem kröfu um stöðvun á starfsemi leyfishafa, enda væri það hvorki í samræmi við heimild 5. gr. laga nr. 130/2011 né kröfugerð kærenda. Þá er málatilbúnaður kærenda gagnrýndur fyrir að vera ómarkviss og óljós.
Við mat á því hvort fallast beri á kröfu um frestun réttaráhrifa skv. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 hafi almennt verið talið að það mæli á móti beitingu úrræðisins þegar fleiri en einn aðili séu að máli sem eigi andstæðra hagsmuna að gæta. Í málinu séu aðilar fleiri en einn og hafi þeir andstæðra hagsmuna að gæta. Þá sé einungis réttlætanlegt að beita greindri stöðvunarheimild þegar ekki sé mögulegt að vinda ofan af þeim framkvæmdum sem hafi verið heimilaðar með hinni kærðu ákvörðun. Fyrir liggi að þeim framkvæmdum sem heimilaðar hafi verið með upphaflegu rekstrarleyfi leyfishafa, sem hafi verið endurnýjað með hinni kærðu ákvörðun, hafi allar átt sér stað, þær séu afturkræfar og séu engar frekari framkvæmdir fyrirhugaðar. Ef fallist yrði á frestun réttaráhrifa hefði það verulegt fjártjón í för með sér sem væri í engu samræmi við kæruefnið og myndi það tjón lenda á leyfishafa.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar, og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í athugasemdum með nefndri lagagrein í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er tekið fram að við mat á því hvort fresta eigi réttaráhrifum ákvörðunar beri að líta til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins auk þess sem horfa þurfi til þess hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt. Almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Einnig eru í athugasemdunum nefnd þau tilvik þar sem kæruheimild verði í raun þýðingarlaus verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar ekki frestað. Af sama meiði eru athugasemdir með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011, en þar segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar.
Í máli þessu er krafa um frestun réttaráhrifa byggð á því að útgáfa hins kærða rekstrarleyfis hafi farið í bága við þær kröfur sem lög geri til starfsemi í sjókvíaeldi. Ekki hafi verið leitað umsagna viðeigandi stofnanna við undirbúning ákvörðunarinnar né liggi fyrir byggingarleyfi. Þá er einnig byggt á því að knýjandi nauðsyn standi til þess að koma í veg fyrir óafturkræf áhrif á náttúruna sem geti leitt af þeirri starfsemi sem leyfið heimili. Í kærumáli þessu eru aðilar máls fleiri en einn og hafa þeir andstæðra hagsmuna að gæta.
Með hinu kærða leyfi eru ekki heimilaðar nýjar framkvæmdir heldur starfsemi sem leyfishafi hefur stundað í þónokkur ár. Í ljósi þess verður ekki álitið, með hliðsjón af því tjóni sem stöðvun framkvæmda myndi hafa í för með sér fyrir leyfishafa, svo og að teknu tilliti til þess að ekki verður talið að sú framkvæmd sem hér um ræðir sé óafturkræf, að skilyrði séu til þess að beita undantekningarheimild 5. gr. laga nr. 130/2011 og stöðva framkvæmdir á grundvelli hins kærða rekstrarleyfis.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfum kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar Matvælastofnunar.
