49/2018 Þingvallavegur

Árið 2019, þriðjudaginn 7. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Kristín Svavarsdóttir vistfræðingur, Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 49/2018, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 16. febrúar 2018 um að endurbætur á Þingvallavegi, milli þjónustumiðstöðvar og syðri vegamóta við Vallarveg í Bláskógabyggð, skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. mars 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 16. febrúar 2018 að endurbætur á Þingvallavegi, milli þjónustumiðstöðvar og syðri vegamóta við Vallarveg í Bláskógabyggð, skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðun Skipulagsstofnunar verði felld úr gildi og að umrædd framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum. Jafnframt var þess krafist að fram­kvæmdir við endurbætur Þingvallavegar yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan úrskurðar­nefndin hefði málið til meðferðar, en því var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 25. apríl 2018.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 23. apríl 2018.

Málavextir: Hinn 3. nóvember 2017 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá framkvæmdar­aðila, Vegagerðinni, um fyrirhugaðar endurbætur á Þingvallavegi, samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 10.09 í 1. viðauka laganna, til ákvörðunar um matsskyldu.

Í gögnum framkvæmdaraðila kom m.a. fram að um væri að ræða endurbætur á 9 km löngum vegkafla milli þjónustumiðstöðvar Þingvalla og syðri vegamóta við Vallarveg. Framkvæmda­svæðið lægi um Þingvallahraun og Þingvallaskóg, sem væri annars vegar nútímahraun og hins vegar birkiskógur. Svæðið væri að öllu leyti innan þjóðgarðsins á Þingvöllum. Á undir­búningsstigi framkvæmdarinnar hefðu verið skoðaðir þrír valkostir. Kostur A fæli í sér breikkun vegarins úr 6,5 m í 8,0 m með 1:3 fláa samkvæmt vegtegund C₈. Valkostur B gerði ráð fyrir 9,0 m breiðum vegi samkvæmt vegtegund C₉. Þriðji kosturinn fælist í því að byggja upp burðarþol vegarins miðað við núverandi breidd vegstæðis, þ.e. núllkostur. Lagði Vega­gerðin til kost A og taldi að með þeim kosti hefði verið tekið fullt tillit til umhverfisáhrifa og sjónarmiða um umferðaröryggi.

Einnig var tekið fram að ákveðið hefði verið að fylgja núverandi veglínu Þingvallavegar, þótt hún uppfyllti ekki forsendur sem fram kæmu í veghönnunarreglum Vegagerðarinnar, til að draga sem kostur væri úr raski á umhverfið. Endurnýja þyrfti burðarlag vegarins, breikka hann og hækka, þannig að hann gæti sinnt þeirri umferð sem um hann færi og þeirri auknu umferð sem spáð væri. Í stað þess að breikka veginn beggja vegna hans yrði eftir föngum reynt að fylgja öðrum vegkantinum til að varðveita vegfláa og jaðarsvæði vegarins þeim megin. Auk þess yrðu breytingar á útskotum og bílastæðum á vegkaflanum, en þeim væri ætlað að auka umferðaröryggi. Ekki lægju fyrir nákvæmar tölur um umfang rasks, en út frá þeim forsendum sem lagt væri upp með mætti áætla að rask á hvern lengdarmetra yrði 3,5 m² fyrir kost A og 4,5 m² fyrir kost B. Beint rask af völdum framkvæmda kynni því að vera á um 3,2 ha svæði vegna kosts A og á 4,1 ha svæði vegna kosts B. Enn fremur hefðu nánar tilgreindir umhverfisþættir verið skoðaðir og yrðu helstu umhverfisáhrif framkvæmdarinnar á vistgerðir, fornleifar, jarðminjar, landslag og ásýnd. Væri niðurstaðan sú að með hönnun, mótvægisaðgerðum og ákveðnu verklagi væri hægt að draga sem kostur væri úr neikvæðum áhrifum á umhverfið á þann hátt að þau teldust ekki umtalsverð í skilningi laga nr. 106/2000.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Bláskógabyggðar, Ferðamálastofu, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, mennta- og menningarmálaráðuneytisins, Minjastofnunar Íslands, Samgöngustofu, Skógræktarinnar, Umhverfisstofnunar og Þingvallanefndar um það hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum að teknu tilliti til 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Þeir umsagnaraðilar sem tóku beina afstöðu til umræddrar fyrir­spurnar töldu að ekki væri þörf á því að framkvæmdin sætti mati á umhverfisáhrifum en komu að ýmsum ábendingum og athugasemdum. Álit Minjastofnunar var á sömu lund, þó að því gefnu að gengið yrði að nánar tilgreindum kröfum hennar. Umsagnir ásamt athugasemdum voru sendar framkvæmdaraðila, sem brást við þeim með bréfum, dags. 23. og 27. nóvember 2017, 8. desember s.á. og 16. febrúar 2018. Þá veitti þjóðgarðsvörður umsögn í tilefni af umsögn mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Þingvallanefnd veitti ekki umsögn en á fundi nefndar­innar 14. mars 2018 voru fyrirhugaðar endurbætur á Þingvallavegi samþykktar.

Hinn 16. febrúar 2018 lá ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar fyrir, miðað við áðurnefndan kost A, þ.e. breikkun vegarins úr 6,5 m í 8,0 m. Í niðurstöðu sinni tók stofnunin m.a. fram að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðra framkvæmda yrðu rask á vistgerðum, jarðminjum og menningarminjum. Framkvæmdin myndi fela í sér rask á birki­skógi og raska eldhrauni, en hvort tveggja nyti sérstakrar verndar. Jafnframt yrðu áhrif á menningarminjar nokkuð neikvæð, en líkur væru á því að framkvæmdin raskaði fornleifum á a.m.k. fjórum stöðum. Taldi Skipulagsstofnun að boðaðar mótvægisaðgerðir ættu að draga úr nei­kvæðum áhrifum á birkiskóg og að hafa þyrfti í huga að rask á eldhrauni myndi eiga sér stað á svæði sem þegar væri raskað að hluta vegna fyrri vegaframkvæmda. Þá væri einungis fyrir­hugað að breikka veginn öðrum megin og yrði að einhverju marki hægt að hlífa svæðum með verndar- og ásýndargildi við raski með því að breikka veginn á þeim vegkanti sem hefði minna verndargildi. Einnig var tiltekið að til að draga úr hættu á mengunaróhöppum myndi framkvæmdaraðili móta sérstakar verklagsreglur í samráði við Heilbrigðiseftirlit Suðurlands.

Var niðurstaða Skipulagsstofnunar sú að á grundvelli gagna málsins og að teknu tilliti til viðmiða í 2. viðauka við lög um mat á umhverfisáhrifum væru fyrirhugaðar endurbætur á Þingvallavegi ekki líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Skyldi framkvæmdin því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var áréttað að fyrirhugaðar fram­kvæmdir væru á svæði sem væri einstaklega mikilvægt og viðkvæmt og því væri nauðsynlegt að framkvæmdaraðili viðhefði boðað verklag og að samráð yrði haft við hlutaðeigandi stofnanir við nánari útfærslu framkvæmdarinnar og verklagsreglna.

Hinn 11. maí 2018 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að allt að 30.000 m³ efnistaka úr námu í Svartagili til að nýta til framangreindra endurbóta skyldi ekki háð mati á umhverfis­áhrifum. Á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 14. júní s.á. var samþykkt umsókn um framkvæmdaleyfi vegna endurbóta á kafla Þingvallavegar og efnistöku í þágu sömu framkvæmdar. Hafa greindar ákvarðanir ekki sætt kæru til úrskurðarnefndarinnar.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að um friðlýstan helgistað sé að ræða og að fá svæði á landinu, ef nokkur, njóti jafn öflugrar lagaverndar og fyrirhugað framkvæmdasvæði. Þegar af þeirri ástæðu beri að vanda undirbúning framkvæmdarinnar eins vel og kostur sé. Leita eigi allra leiða til að lágmarka neikvæð umhverfisáhrif hennar og byggja ákvarðanatöku um veg­hönnun og útfærslu á bestu mögulegu upplýsingum og víðtæku samráði við almenning. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar myndi tryggja eða a.m.k. gefa kost á slíku samráði. Sé ekki útilokað að velt yrði upp lausnum sem hefðu minni umhverfisáhrif í för með sér.

Framkvæmdin hafi óumdeild neikvæð umhverfisáhrif. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar komi fram að áhrif framkvæmdarinnar á jarðmyndanir verði talsvert neikvæð og áhrif á upprunalegan birkiskóg nokkuð neikvæð. Njóti bæði þessi vistkerfi sérstakrar verndar samkvæmt náttúruverndar­lögum. Geti nýrækt birkiskógar annars staðar ekki talist mótvægisaðgerð fyrir rask á uppruna­legum birkiskógi. Spurt sé hvenær umhverfisáhrif framkvæmda verði umtalsverð og hvort alvarleiki þeirra sé ekki beintengdur verndarstöðu viðkomandi svæðis.

Forsendur framkvæmdaraðila varðandi valkosti séu ógagnsæjar. Fyrirhuguð framkvæmd sé dæmigert viðbragð við ástandi, frekar en úthugsuð langtímaaðgerð. Muni hún að öllum líkindum auka umferð um þjóðgarðinn þannig að innan 20 ára stefni í að endurbættur vegur samkvæmt staðli C₈ anni ekki umferðinni. Núllkostur sé afgreiddur með frekar einföldum hætti en aðeins sé horft til núverandi umferðarþunga frekar en að horfa fram í tímann og til möguleikans á að draga úr umferð ökutækja. Engin langtímasýn sé lögð fram um það hvernig draga megi úr umferð um þjóðgarðinn með því að styrkja aðrar umferðaræðar frá uppsveitum Suðurlands til höfuðborgarsvæðisins. Hafi núverandi umferðarálag lengi verið langt yfir mörkum og geti 1-2 ár til viðbótar varla skipt sköpum.

Málið sé vanreifað. Engin greining virðist liggja fyrir á þeim hópum sem noti veginn, en þarfir þessara hópa séu væntanlega mjög ólíkar. Engin rök séu færð fram fyrir nauðsyn alls fjögurra bílastæða við veginn, með plássi fyrir 50-60 bíla, þar af eins stórs bílastæðis fyrir 25-30 bíla og a.m.k. tvær rútur. Þá sé spurt hvaða greining liggi að baki þeirri fullyrðingu framkvæmdaraðila að vel hannað vegrið hafi neikvæðari áhrif á landslag og ásýnd en hækkun vegarins. Virðist sem Vegagerðin/Þingvallanefnd hafi ekki leitað sér sérfræðiráðgjafar erlendis um hvernig standa skuli að vegagerð á svo mikilvægu verndarsvæði sem Þingvellir séu. Til dæmis hafi Þjóðgarðastofnun Bandaríkjanna hartnær 150 ára reynslu af veghönnun í þjóð­görðum.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun bendir á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi ekki valdheimild til að úrskurða um að umrædd framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum. Við mat stofnunarinnar á því hvort tiltekin framkvæmd skuli háð slíku mati eður ei beri að horfa til viðmiða í 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Að auki líti stofnunin til þess hvernig umtalsverð umhverfisáhrif séu skilgreind í p-lið 3. gr. laganna. Verði ekki séð miðað við þá skilgreiningu að umrædd framkvæmd geti haft í för með sér „veruleg óafturkræf áhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum“. Í því sambandi horfi Skipulagsstofnun til lýsingar á framkvæmdinni, tilhögun hennar og þeirra mótvægisaðgerða sem ætlað sé að grípa til. Ekki sé tekið undir það að nýrækt birkiskógar annars staðar geti ekki talist mótvægisaðgerð fyrir rask á upprunalegum birkiskógi, en jafnframt sé bent á að í umsögn Skógræktarinnar segi að dæmi um mótvægisaðgerð sé að rækta upp birkiskóg á skóglausu landi í stað þess sem eyðist við framkvæmdirnar. Vegna athugasemda við valkostagreiningu sé ekki tilefni til að bregðast við þeim, enda sé um að ræða ákvörðun um matsskyldu. Við undirbúning og meðferð slíkrar ákvörðunar séu valkostir ekki skoðaðir heldur sé slíkt gert þegar mat á umhverfisáhrifum fari fram.

Málsrök framkvæmdaraðila: Af hálfu framkvæmdaraðila er þess krafist að öllum kröfum kæranda verði hafnað. Bent sé á að vegurinn hafi verið lagður árið 1974. Umferðaröryggi hans sé orðið mjög ábótavant og slysahætta mikil. Afar lélegt ástand slitlags og burðarlaga liggi undir skemmdum og breidd vegarins og hönnunarlína uppfylli ekki þær kröfur sem umferð um hann gefi tilefni til. Nánast óvinnandi sé að sinna viðhaldi vegarins vegna ástands hans auk þess sem það sé afar kostnaðarsamt. Tilgangur fyrirhugaðra framkvæmda sé að auka umferðaröryggi vegarins og gera hann í stakk búinn til að bera þá umferð sem um hann fari. Hafi umferð um hann aukist um 250% frá árinu 2010, eða úr 430 bílum á sólarhring í 1.500 bíla. Um sé að ræða nauðsynlegar endurbætur og brýnt sé að grípa til aðgerða strax og koma í veg fyrir frekari slys. Um löngu tímabæra aðgerð sé að ræða sem ekki sé unnt að fresta frekar en orðið sé.

Því sé alfarið hafnað að málið sé vanreifað. Undirbúningur verksins hafi staðið yfir í rúm þrjú ár og hafi framkvæmdaraðili haft samráð við ýmsa aðila á þeim tíma, m.a. á vegum þjóð­garðsins á Þingvöllum. Fyrirspurn framkvæmdaraðila um matsskyldu hafi verið birt á heima­síðu Vegagerðarinnar. Almenningi hafi gefist kostur á að koma að sjónarmiðum sínum við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun. Hafi allar umsagnir er borist hafi Skipulagsstofnun verið jákvæðar í garð framkvæmdarinnar. Framkvæmdaraðili hafi þegar brugðist við öllum athugasemdum, ábendingum og tillögum er fram hafi komið frá umsagnaraðilum og muni taka tillit til þeirra.

Við hönnun endurbótanna sé núverandi veglínu fylgt, en vegurinn verði breikkaður á víxl eftir því hvorum vegkanti verði ákveðið að fylgja, m.t.t. þess að vernda þann kantinn sem hafi meira gildi út frá umhverfisþáttum. Verklag við endurheimt staðargróðurs sé þróað í samvinnu við Landbúnaðarháskóla Íslands og hafi umsagnaraðilar, þ. á m. Umhverfisstofnun, lýst sérstakri ánægju með það.

Lögð sé áhersla á að í niðurstöðu Skipulagsstofnunar sé sérstaklega tekið fram að ljóst sé að framkvæmdin muni hafa tímabundin neikvæð áhrif á landslag og ásýnd vegna rasks á gróðri og hrauni. Með tilliti til fyrirhugaðrar endurheimtar á staðargróðri megi hins vegar gera ráð fyrir því að áhrifin muni dvína með tímanum og að framkvæmdin falli inn í landslagið. Til lengri tíma megi því gera ráð fyrir að áhrifin verði minni háttar.

Lausn sú sem orðið hafi fyrir valinu sé vel ígrunduð og hafi verið legið yfir henni í töluverðan tíma í nánu samráði við þjóðgarðinn og Landbúnaðarháskóla Íslands. Sú niðurstaða að velja vegtegund C₈ sé málamiðlun milli annars vegar óska er komið hafi fram af hálfu þjóðgarðsins um að takmarka rask og umhverfisáhrif framkvæmdarinnar og hins vegar vegna vegtækni­legra sjónarmiða og umferðaröryggis. Vegna þessa hafi verið ákveðið að leyfilegur hámarks­hraði verði aðeins 50 km/klst á umræddum kafla. Miðað við umferðarspá Vegagerðarinnar muni endurbæturnar, og þar með burðargeta vegarins, anna umferð um þjóðgarðinn til næstu 25-30 ára.

Ekki sé fallist á að svonefndur núllkostur hafi verið afgreiddur á einfaldan hátt. Uppfylli umræddur kostur hvorki veghönnunarreglur né nái því markmiði verkefnisins að auka umferðaröryggi. Stór hluti umferðar í gegnum þjóðgarðinn sé vegna áhugaverðrar náttúru- og menningarminja innan garðsins, en minni hluti vegna innri samgangna á svæðinu. Ekki sé talið raunhæft að beita aðgerðum til að draga úr umferð, enda myndi það ekki breyta þeirri staðreynd að ráðast þurfi í endurbætur vegna slæms ástand vegarins.

Því sé hvergi haldið fram af hálfu framkvæmdaraðila að vegrið valdi neikvæðari umhverfis­áhrifum en hækkun vegar. Æskilegt sé að hækka veginn, en hækkunin sé fyrst og fremst til að tryggja náttúrulega snjóhreinsun og stuðla að betri afvötnun og þar með endingu vegarins. Sé vegur ekki hækkaður þurfi að gera vegrásir meðfram vegi, sem gæti aukið rask. Meginreglan sé sú að sett skuli upp vegrið þar sem breidd öryggissvæðis vegar náist ekki. Feli vegrið þannig í sér ákveðna hættu og ætti því aðeins að setja þau upp þar sem hættulegra sé að aka út af en að aka á vegrið. Ávallt beri því að skoða aðra kosti áður en sett sé upp vegrið. Sé flái vegar ekki lagfærður þurfi að setja upp vegrið til að koma til móts við öryggiskröfur. Líklega hefði það í för með sér að á vegköflum yrði að fleyga klapparholt við hlið vegar. Lækkun vegar hefði í för með sér mikla snjósöfnun, sem leiði til erfiðari og dýrari reksturs og lakara umferðaröryggis. Sjónlengdir myndu skerðast, sem aftur leiddi til minna umferðar­öryggis. Liggi núverandi vegur mjög lágt í landinu og reynslan sýni að hann nái illa að af­vatna sig á köflum, sem valdi því að ástand hans og burðargeta verði óásættanleg.

Styrking vegakerfis í uppsveitum Suðurlands um Hellisheiði og Þrengsli til höfuðborgar­svæðisins breyti engu um aðdráttarafl Þingvallaþjóðgarðs og sé ekki líkleg til að hafa veruleg áhrif á svonefnda „gegnumstreymisumferð“ um þjóðgarðinn. Unnið sé að framtíðar­umferðar­skipulagi í samvinnu við þjóðgarðinn. Feli það m.a. í sér að styrkja Þingvallaveg þannig að hann beri umferð um svæðið. Að endurbótum loknum sé gert ráð fyrir að loka fyrir gegnum­akstur á Vallarvegi, en umferð um hann fari mun nær hinum helga þingstað og Þingvallavatni. Verði umferð einungis færð frá þessum svæðum með því að styrkja núverandi Þingvallaveg.

Hafi framkvæmdaraðili litið til þarfa ólíkra vegfarenda við hönnun endurbótanna. Feli breikkun vegarins í sér að hægt verði að hjóla og ganga á vegöxl endurbætts vegar og skipu­lögð séu bílastæði í nágrenni gönguleiða um svæðið. Fjölmörgum útskotum við veginn verði lokað og mikil áhersla lögð á að halda umferðarhraða í 50 km/klst. Allt þetta sé til þess fallið að auka umferðaröryggi um svæðið, mæta ólíkum þörfum vegfarenda og stuðla áfram að því að hægt verði að upplifa sérstöðu svæðisins. Núverandi útskot séu algerlega ófullnægjandi og mörg þeirra staðsett á slæmum stöðum m.t.t. umferðaröryggis. Við endurbætur vegarins sé lögð áhersla á að fækka þessum hættulegu bílastæðum verulega og staðsetja frekar færri og stærri stæði á vel völdum svæðum. Við ákvörðun um stærð og staðsetningu þeirra hafi verið stuðst við ábendingar og óskir þjóðgarðsins, sem verði eigandi og rekstraraðili bílastæðanna. Ákveðið hafi verið að halda bílastæðafjölda í hógværari kantinum til að lágmarka rask á landi, en hægt sé að fjölga þeim síðar. Sé bílastæðafjöldi takmarkaður sé hætta á því að í þess stað verði lagt í vegköntum og á öðrum stöðum þar sem hætta geti skapast. Í dag sé hægt að leggja allt að 115 bílum í útskotum og því sé um að ræða fækkun bílastæða en ekki fjölgun, eins og ráða megi af kæru.

Vegagerðin hafi um árabil kynnt sér vegagerð á þjóðgarðssvæðum víða um heim og við hönnun endurbóta vegarins hafi m.a. verið tekið tillit til reynslu frá þessum svæðum. Við hönnun og áætlanagerð vegna endurheimtar gróðurs hafi að mestu leyti verið byggt á reynslu Norðmanna við svipaðar aðstæður, en slíkt verklag sé nýjung hér á landi. Þá hafi hönnunar­reglur og þversnið vega í bandarískum þjóðgörðum verið skoðuð sérstaklega þegar hönnunar­forsendur Þingvallavegar hafi verið ákveðnar. Samsvari kostur B í matsskyldufyrirspurninni „þjóðgarðaþversniði“ frá Bandaríkjunum. Ákveðið hafi verið að velja kost A með það að markmiði að takmarka umhverfisáhrif án þess að gengið væri á umferðaröryggi með því að halda hámarkshraða áfram í 50 km/klst. Hafi Vegamálastjóri veitt undanþágu frá veg­hönnunarreglum fyrir þeirri útfærslu.

Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 17. apríl 2019.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 16. febrúar 2018 að endurbætur á 9 km löngum vegkafla á Þingvallavegi skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, þar sem fram­kvæmdin sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.

Þingvallavegur mun hafa verið lagður árið 1974 og hafa framkvæmdir við hann áður sætt meðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Hinn 22. apríl 1998, í gildistíð eldri laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993, féllst skipulagsstjóri ríkisins á úrbætur á 11,8 km löngum kafla á Þingvallavegi, frá afleggjara við Steingrímsstöð að þjóðgarðsmörkum við Gjábakkaveg. Var það mat skipulagstjóra að framkvæmdin, sem m.a. fól í sér endurbyggingu Þingvallavegar á 10,2 km kafla og lagningu nýs 1,6 km vegbúts, hefði ekki í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir eða samfélag ef nánar tilgreindum ábendingum, sem og skil­yrðum úrskurðarins, yrði fylgt. Þá komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu 4. júní 2014 að lagfæringar á vegamótum Þingvallavegar og Haksvegar, m.a. með því að sá fyrrnefndi skyldi breikkaður á um 300 m kafla með því að koma fyrir aðreinum, skyldu ekki háðar mati á umhverfisáhrifum.

Nýir tveggja akreina vegir styttri en 10 km í þéttbýli og nýir vegir utan þéttbýlis á verndar­svæðum, sem og endurbygging þeirra, falla í flokk B í 1. viðauka við lög nr. 106/2000, sbr. tölul. 10.09, en skv. 1. mgr. 6. gr. laganna skulu framkvæmdir í þeim flokki háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna um­fangs, eðlis eða staðsetningar. Skal framkvæmdaraðili tilkynna Skipulagsstofnun um fyrir­hugaða framkvæmd í flokki B, sbr. 2. mgr. 6. gr., og tekur stofnunin ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum í samræmi við 3. mgr. lagagreinarinnar. Við ákvörðun um matsskyldu skal fara eftir viðmiðum í 2. viðauka laga nr. 106/2000, en áður skal leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni.

Í samræmi við 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 barst Skipulagsstofnun tilkynning Vegagerðar­innar um endurbætur á um 9 km löngum vegkafla á Þingvallavegi á milli þjónustumiðstöðvar Þingvalla og syðri vegamóta við Vallarveg. Tilkynningunni fylgdi greinargerð þar sem m.a. var fjallað um tilgang og forsendur framkvæmdarinnar og staðhætti. Hafði til­kynningin einnig að geyma lýsingu á framkvæmdinni og hönnunar­forsendur. Reifuð voru umhverfisáhrif hennar og var framkvæmdin talin líkleg til að hafa neikvæð áhrif á vistgerðir, fornminjar, jarðminjar, landslag og ásýnd, auk þess sem hætta væri á neikvæðum áhrifum á vatnafar. Framkvæmdin væri líkleg til að hafa jákvæð áhrif á ferðaþjónustu og útivist. Mat Vegagerðin það svo að óhjákvæmilegt væri að raska birkikjarri og eldhrauni í nágrenni vegarins. Með mótvægisaðgerðum og nánar tilgreindum áherslum gætu umhverfisáhrif framkvæmdarinnar hins vegar ekki talist umtalsverð í skilningi laga nr. 106/2000. Til­kynningunni fylgdi einnig greinargerð frá árinu 2017 um fornleifaskráningu í Þingvalla­þjóðgarði vegna mats á umhverfisáhrifum breikkunar vegarins sem og minnisblað Náttúrufræði­stofnunar Íslands frá 2017 þar sem gerð var grein fyrir gróðurfarsúttekt vegna nefndrar breikkunar. Fullnægjandi gögn fylgdu því tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulags­stofnunar skv. 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. og áðurnefnda 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000.

Í gögnum framkvæmdaraðila kom fram að skoðaðir hefðu verið þrír framkvæmdakostir við endurbætur vegarins. Hefði kostur A verið valinn, en með þeim kosti hefði verið tekið fullt tillit til umhverfisáhrifa og sjónarmiða um umferðaröryggi. Laut ákvörðun Skipulagsstofnunar að því að meta hvort framkvæmdin, samkvæmt kosti A, gæti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif með hliðsjón af einu eða fleiri viðmiðum í 2. viðauka laga nr. 106/2000, sbr. 6. gr. laganna og 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015. Ekki er hins vegar gerð sú krafa að lögum að Skipulagsstofnun taki á þessu stigi afstöðu til annarra valkosta sem lagðir eru fram í tilkynningu framkvæmdaraðila.

Samkvæmt ákvæðum 6. gr. laga nr. 106/2000 ræðst matsskylda, eins og fyrr greinir, af því hvort framkvæmd geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar sinnar, en í p-lið 3. gr. nefndra laga eru umhverfisáhrif skilgreind sem umtalsverð ef um er að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.“ Mælt er fyrir um í 3. mgr. nefndrar 6. gr. að Skipulagsstofnun skuli fara eftir viðmiðum 2. viðauka við lögin við ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar. Í viðaukanum eru þeir þættir sem líta ber til taldir upp í þremur töluliðum. Varða þeir eðli framkvæmdar, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. 1.-3. tölul. 2. viðauka. Undir hverjum tölulið er svo fjöldi annarra liða. Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðunin snýst um hverjir þeirra liða vega þyngra en aðrir við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar teljist umtalsverð. Það að framkvæmd falli undir einhvern liðanna leiðir þó ekki sjálfkrafa til matsskyldu, en kann eftir atvikum að gefa tilefni til að kanna sérstaklega samspil allra þeirra liða sem upp eru taldir í 2. viðauka. Umfangslítil framkvæmd getur t.d. haft mikil áhrif á umhverfið á stað þar sem umhverfisþættir eru viðkvæmir fyrir breytingum.

Það svæði sem hér um ræðir, þjóðgarðurinn á Þingvöllum, nýtur fjölþættrar verndar að lögum, m.a. vegna náttúrufars og menningarsögu þjóðarinnar. Verður að líta á svæðið sem viðkvæmt í skilningi 2. tl. í 2. viðauka laga nr. 106/2000, en samkvæmt honum skal líta til staðsetningar framkvæmdar, þ.e. hve viðkvæm þau svæði séu sem líklegt sé að framkvæmdin hafi áhrif á. Ber í þessu skyni t.a.m. að líta til verndarsvæða, m.a. svæða sem falla undir ákvæði 61. gr. laga um náttúruvernd, nálægðar við fornminjar, hverfisverndarsvæða samkvæmt ákvæðum í skipulagsáætlunum og svæða sem njóta verndar samkvæmt sérlögum, svo sem Þingvalla. Þá skal líta til álagsþols náttúrunnar, með tilliti til t.d. sérstæðra jarðmyndana, náttúruverndarsvæða, þ.m.t. svæða á náttúruminja­skrá, upprunalegs gróðurlendis og svæða sem hafa sögulegt, menningarlegt og fornleifa­fræðilegt gildi. Er og rakið með greinargóðum hætti í niðurstöðu Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð framkvæmd sé innan svæðis sem bundið sé ýmsum verndarákvæðum. Land þjóðgarðsins á Þingvöllum skuli vera friðað í því skyni að varðveita ásýnd þess sem helgistaðar þjóðarinnar og til að viðhalda eins og kostur sé hinu upprunalega náttúrufari, sbr. lög nr. 47/2004 um þjóðgarðinn á Þingvöllum. Þjóðgarðurinn sé á Heimsminjaskrá UNESCO, Þingvellir og Þingvallavatn séu á náttúruminjaskrá, vatnasvið Þingvallavatns sé verndað með lögum nr. 85/2005 og svæðið njóti hverfisverndar í aðalskipulagi Bláskógabyggðar. Þá liggi vegurinn um eldhraun og fari í gegnum birkiskóg, sem bæði njóti sérstakrar verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Tekur stofnunin fram að fyrirhugaðar framkvæmdir séu á svæði sem sé einstaklega mikilvægt og viðkvæmt. Því sé nauðsynlegt að framkvæmdaraðili viðhafi boðað verklag og að samráð verði haft við hlutaðeigandi stofnanir við nánari útfærslu framkvæmdarinnar.

Í 1. tl. nefnds 2. viðauka laga nr. 106/2000 er vikið að því að athuga þurfi eðli framkvæmdar, einkum með tilliti til t.d. stærðar og umfangs, sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum og nýtingar náttúruauðlinda. Samkvæmt tilkynningu framkvæmdaraðila felast endurbæturnar í endurnýjun burðarlags, breikkun og hækkun vegarins, auk þess sem um 50 útskot, sem hvert rúmar einn til tvo bíla, verða lögð af en þess í stað útbúin bílastæði á fjórum stöðum fyrir samtals 50-60 bíla. Framkvæmdirnar ná til um 9 km langs vegkafla á Þingvallavegi og er það niðurstaða Skipulagsstofnunar hvað þennan þátt varðar að um nokkuð langan vegkafla sé að ræða, en þar sem einungis sé fyrirhugað að breikka veginn um 1,5 m telji stofnunin að ekki sé hægt að líta á fyrirhugaða framkvæmd sem umfangsmikla. Verður og á það fallist, enda er við endurbæturnar fylgt núverandi vegstæði og breikkun vegarins verður þeim megin vegar hverju sinni sem hefur minni áhrif á umhverfið. Auk þess leiðir hækkun vegarins þar sem hann liggur lágt í landi til betri afvötnunar og afrennslis frá veginum og þar með til minna rasks af völdum vegrása, sem þjóna sama tilgangi. Þá verða bílastæði þau sem koma í stað útskota, sem ætlað er að leggja af, ekki heldur mikil að umfangi. Það stærsta þeirra er þó 2.300 m², en lögun þess og staðsetning, sem ákveðin var í samráði við Þingvallanefnd, veldur því að það sker sig ekki úr umhverfinu með þeim hætti að áhrif þess verði veruleg. Þá er tekið fram í tilkynningu framkvæmdaraðila að gengið verði frá aflögðum útskotum með því að „leggja gróðurþekju yfir þau“ og að svæði þar sem þörf sé á endurheimt gróðurs sé minna en það gróðurlendi sem fari undir rask og verði því umframefni af gróðurtorfum fyrir hendi.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna ýmissa aðila, en enginn þeirra taldi að framkvæmdin skyldi sæta mati á umhverfisáhrifum. Jafnframt lá fyrir að samskipti höfðu átt sér stað af hálfu þjóðgarðsins við framkvæmdaraðila á undirbúningstíma framkvæmdar­innar. Að fengnum umsögnum taldi Skipulagsstofnun að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðra framkvæmda yrðu rask á vistgerðum, jarðminjum og menningarminjum. Áhrif á vatnafar yrðu óveruleg og framkvæmdin myndi hafa tímabundin neikvæð áhrif á landslag og ásýnd vegna rasks á gróðri og hrauni. Tiltók stofnunin hvaða tilhögun yrði viðhöfð við framkvæmdina til að draga úr hættu á mengun og forðast rask á minjum. Enn fremur var tekið fram hvaða mótvægisaðgerðir yrðu viðhafðar vegna rasks á birkiskógi og að vegna þeirra aðgerða yrðu áhrif á landslag og ásýnd minni háttar til lengri tíma. Tók stofnunin og fram varðandi röskun á eldhrauni að áhrifin yrðu óafturkræf, en að svæðið væri þegar raskað að hluta vegna fyrri vegaframkvæmda og að tilhögun framkvæmdarinnar væri með þeim hætti að hlífa mætti að einhverju marki svæðum með verndar- og ásýndargildi með því að breikka veginn þeim megin sem teldist hafa minna verndargildi. Skírskotar þessi umfjöllun stofnunarinnar til atriða varðandi eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar.

Skipulagsstofnun hefur ákveðið forræði um til hverra hún leitar eftir umsögnum, enda skal það gert eftir eðli máls hverju sinni, svo sem segir í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Í því felst þó að leita skal umsagna í því skyni að upplýsa mál eftir því sem þörf krefst. Í því sambandi er rétt að benda á að umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands¸ sem stundar undirstöðu­rannsóknir í dýrafræði, grasafræði og jarðfræði landsins, sbr. 4. gr. laga nr. 60/1992 um stofnunina, var ekki leitað. Þó lá fyrir að fyrirhuguð framkvæmd raskaði eldhrauni og birkiskógi, sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd, og að í nágrenni vegstæðisins væri þekktur skráningarstaður friðaðrar plöntutegundar. Upplýsingar um gróðurfar komu raunar úr minnisblaði Náttúrufræðistofnunar, en því fer fjarri að með því hafi komið fram formlegt álit stofnunarinnar hvað möguleg áhrif framkvæmdar­innar á gróður varðaði. Þá var heldur ekki til hennar leitað hvað varðaði áhrif á jarðminjar. Í ljósi niðurstöðu Skipulagsstofnunar um að meðal helstu neikvæðra áhrifa yrðu rask á vistgerðum og jarð­minjum, þótt mat á því hvort brýna nauðsyn beri til slíks rasks komi fyrst og fremst til skoðunar áður en leyfi er veitt til framkvæmda, var tilefni til þess að umsagnar Náttúrufræði­stofnunar yrði leitað. Er henni enda ætlað ákveðið hlutverk hvað þessa umhverfisþætti varðar samkvæmt náttúruverndarlögum, auk þess sem hún gegnir því lögbundna hlutverki sem áður er lýst. Það er þó til þess að líta að framkvæmd sú sem um er deilt er ekki mikil að umfangi og dregið er úr áhrifum hennar með þeim hætti sem áður er að vikið. Helstu óafturkræfu áhrif framkvæmdarinnar verða á jarðminjar, en þau verða þó ekki veruleg að teknu tilliti til þess að eldra vegstæði verður fylgt og að svæðinu hefur þegar verið raskað við fyrri vegagerð. Verða áhrif framkvæmdar­innar að því leyti því ekki heldur talin veruleg. Að því virtu raskar það ekki gildi hinnar kærðu ákvörðunar að ekki hafi verið leitað umsagnar Náttúrufræðistofnunar.

Að virtum gögnum málsins og staðháttum, sem úrskurðarnefndin hefur kynnt sér, tók Skipulagsstofnun viðhlítandi tillit til þeirra viðmiða 2. viðauka laga nr. 106/2000 sem við áttu, að teknu tilliti til kynntrar tilhögunar framkvæmdarinnar og mótvægisaðgerða, við þá ákvörðun sína að framkvæmdin skyldi ekki háð matsskyldu. Er enda ekki um að ræða veruleg óafturkræf umhverfisáhrif vegna framkvæmdarinnar eða veruleg spjöll á umhverfinu, sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum í skilningi p-liðar 3. gr. sömu laga. Verður því ekki séð þótt um viðkvæmt svæði sé að ræða að af framkvæmdinni geti stafað umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar hennar, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna. Verður og ekki annað ráðið en að fyrir Skipulagsstofnun hafi legið nauðsynlegar upplýsingar um framkvæmdina og forsendur hennar sem stofnunin gat reist ákvörðun sína á.

Loks skal á það bent að gerð er grein fyrir markmiðum laga nr. 106/2000 í 1. gr. þeirra og er eitt þeirra að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmda og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og gefa kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit Skipulags­stofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar liggur fyrir, sbr. d-lið. Gera lögin þannig fyrst og fremst ráð fyrir því að samráð við almenning fari fram við málsmeðferð matsskyldra framkvæmda áður en leyfi er veitt fyrir þeim. Hins vegar er ekki gert ráð fyrir slíku samráði við matsskylduákvörðun, enda fer samráð þá fram á síðari stigum samkvæmt lögunum verði niðurstaðan sú að um matsskylda framkvæmd sé að ræða. Eins og áður hefur verið rakið veltur sú niðurstaða á því hvort framkvæmd getur haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, en samráð umfram lagaskyldu, þótt æskilegt kunni að vera, er að lögum ekki þáttur í þeirri ákvörðun.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum er ógildingu geta valdið og verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 16. febrúar 2018 um að endurbætur á Þingvallavegi, milli þjónustumiðstöðvar og syðri vegamóta við Vallarveg í Bláskógabyggð, skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum.