Ár 2004, fimmtudaginn 22. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 48/2002, kæra eigenda húseignanna að Borgatúni 23 og 29, Reykjavík á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkurborgar um breytingu á deiliskipulagi lóðanna nr. 25 – 27 og nr. 31 við Borgartún í Reykjavík.
Í málinu er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 20. ágúst 2002, er barst nefndinni hinn 30. sama mánaðar, kæra eigendur húseignanna að Borgartúni nr. 23 og 29, þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkurborgar frá 5. júní 2002 að breyta deiliskipulagi lóðanna nr. 25 – 27 og nr. 31 við Borgartún í Reykjavík.
Kærendur krefjast þess að ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar verði felld úr gildi en vísa ekki að öllu leyti til sömu kæruatriða.
Samþykkt skipulags- og byggingarnefndar var staðfest í borgarráði hinn 14. júní 2002.
Málavextir: Árið 1993 var samþykkt af borgaryfirvöldum deiliskipulag fyrir götureit sem afmarkast af Sæbraut til norðurs, Kringlumýrarbraut til austurs, Borgartúni til suðurs og Höfðatúni til vesturs. Samkvæmt deiliskipulaginu var nýtingarhlutfall lóða almennt 0,7. Frá þeim tíma hefur starfsemi á svæðinu breyst verulega og hafa risið þar nýbyggingar fyrir skrifstofur og ýmis konar þjónustu í stað eldri bygginga þar sem m.a. var miðstöð fyrir vöruflutninga, rekstur vörubílastöðvar og önnur áþekk starfsemi. Hafa frá árinu 1998 verið gerðar átta breytingar á deiliskipulagi svæðisins vegna breyttrar nýtingar þess. Taka þessar breytingar til allra lóða á reitnum nema lóðar móttökuhúss Reykjavíkurborgar, Höfða, og lóða kærenda, en síðasta breytingin tekur til lóðanna nr. 25-27 og 31 og var sú breyting kærð til úrskurðarnefndarinnar eins og áður er getið. Breytingar þessar hafa lotið að því að breyta byggingarmagni og fyrirkomulagi bygginga á lóðunum og hefur nýtingarhlutfall fyrir einstakar lóðir á svæðinu verið hækkað, að sögn borgaryfirvalda í samræmi við stefnumörkun Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um bætta nýtingu athafnahverfa.
Með tilliti til þeirra breytinga sem gerðar höfðu verið á deiliskipulaginu og markmiðs þágildandi aðalskipulags um aukna nýtingu athafnasvæða, samþykkti skipulags- og byggingarnefnd að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar nr. 25 – 27 við Borgartún á fundi sínum hinn 20. desember 2000. Borgarráð staðfesti afgreiðslu nefndarinnar á fundi hinn 16. janúar 2001. Gerði tillagan ráð fyrir að heimilt yrði að byggja á lóðinni fimm hæða hús með inndreginni sjöttu hæð en eldra skipulag gerði ráð fyrir þriggja hæða húsi. Nýtingarhlutfall lóðarinnar yrði 0,9 án bílgeymslu en 1,1 með bílgeymslu. Tillagan var auglýst til kynningar frá 19. janúar 2001 með athugasemdafresti til 2. mars s.á. Kærendur gerðu athugasemdir við tillöguna sem lutu einkum að aukningu umferðar um lóðirnar nr. 23 og 29. Þá lutu þær og að hækkun hússins og nýtingarhlutfalli. Einnig var gerð athugasemd um akstursleið á austanverðri lóðinni nr. 29. Af málsgögnum sést að í kjölfar þessara athugasemda var haldinn fundur með skipulagsyfirvöldum og kærendum þar sem m.a. komu fram áhyggjur vegna aukinnar umferðar, næði tillagan fram að ganga. Var m.a. rætt um að athuga möguleika á aðkomu að lóðunum frá Sæbraut og aðkomu um lóðina nr. 31. Í greinargerð Reykjavíkurborgar segir að eftir ítarlega skoðun hafi ekki verið talið, með tilliti til umferðaröryggis og skerðingar á þjónustustigi Sæbrautar vegna slíkra breytinga, að hægt yrði að gera aðkomu að lóðinni (mögulega fleiri lóðum) frá Sæbraut. Þá segir í greinargerð Reykjavíkurborgar að í kjölfar þessa hafi verið fundað með eigendum lóðarinnar nr. 31 og rætt við þá um möguleika á aðkomu um þá lóð, til að létta á aðkomunni um lóðirnar nr. 23 og 29. Þar sem ekki hafi náðst samkomulag milli eigenda á lóðinni nr. 25 – 27 og 31 um það hafi málið ekki hlotið afgreiðslu.
Í byrjun árs 2002 var lögð fyrir skipulags- og byggingarnefnd ný tillaga að breytingu á deiliskipulagi lóðanna nr. 25 – 27 og nr. 31 við Borgartún, þar sem gert var ráð fyrir aðkomu að lóðinni nr. 25 – 27 um lóðina nr. 31 auk aðkomunnar yfir lóðirnar nr. 23 og 29. Þá gerði tillagan ráð fyrir að á lóðinni nr. 25 – 27 og á baklóð nr. 31 yrði heimilt að byggja sjö hæða hús með inndreginni áttundu hæð auk kjallara. Nýtingarhlufall ofanjarðar yrði 0,9 en með kjallara, þar með töldum bílastæðakjallara, 1,1. Á fundi hinn 23. janúar 2002 samþykkti skipulags- og byggingarnefnd að auglýsa tillöguna og staðfesti borgarráð afgreiðsluna á fundi hinn 29. janúar 2002. Tillagan var auglýst til kynningar frá 8. febrúar 2002 með athugasemdafresti til 5. apríl s.á.
Allmargar athugasemdir bárust frá nágrönnum, þar á meðal kærendum. Lutu þær að ýmsum atriðum er varða aðkomu að umræddum lóðum, sem eru baklóðir með aðkomu um framlóðir, m.a. á mörkum lóða kærenda. Auk þess voru athugasemdir gerðar við stærð, hæð og fyrirkomulag bygginga á lóðunum, hækkað nýtingarhlutfall, aukna umferð, skert útsýni, hæðarsetningu o.fl. Einnig barst athugasemd frá eigendum lóðarinnar nr. 31 við Borgartún vegna umferðarkvaðarinnar. Sú athugasemd var afturkölluð með bréfi, dags. 30. apríl 2002, með þeim fyrirvara að skipulags- og byggingarnefnd féllist á takmarkaðri aðkomu en deiliskipulagstillagan gerði ráð fyrir.
Tillagan var í kjölfarið lögð fyrir skipulags- og byggingarnefnd hinn 5. júní 2002 ásamt umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdirnar og umsögn verkfræðistofu umhverfis- og tæknisviðs um umferðarmálin. Var tillagan samþykkt með svohljóðandi bókun: „Auglýst tillaga að breytingu á deiliskipulagi samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa dags. 01.06.02 og verkfræðistofu dags. 03.06.02 með þeim breytingum sem þar koma fram. Vísað til borgarráðs.”
Borgarráð staðfesti afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum hinn 14. júní 2002. Með bréfi, dags. 20. júní 2002, var athugasemdaraðilum tilkynnt um afgreiðslu málsins og þeim leiðbeint um kærurétt til úrskurðarnefndarinnar. Í samræmi við ákvæði 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var deiliskipulagið sent til skoðunar Skipulagsstofnunar. Gerði stofnunin athugasemd við svör skipulagsfulltrúa og óskaði nánari skýringa auk þess sem stofnunin benti á nokkur atriði á deiliskipulagsuppdrættinum sem hún taldi að þyrfti að lagfæra. Með bréfi, dags. 18. júlí 2002, tilkynnti Skipulagsstofnun að hún legðist ekki gegn auglýsingu um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar. Var auglýsing um hana birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 14. ágúst 2002.
Málsrök kærenda: Kærendur krefjast ógildingar deiliskipulagsins með vísan til þess að það fari efnislega með ýmsum hætti í bága við hagsmuni þeirra langt umfram það sem lögmætt geti talist. M.a. leiði skipulagið af sér stóraukna umferð um lóðir þeirra frá því sem verið hefði eftir fyrra skipulagi svæðisins og sé ekki tryggt að ný aðkoma um lóð hússins nr. 31 við Borgartún nýtist með fullnægjandi hætti. Eldra deiliskipulag hafi gert ráð fyrir að nýtingarhlutfall lóðarinnar nr. 25 – 27 væri 0,7 og hafi umferðarkvöðin miðast við það og ekkert annað.
Þá halda kærendur því fram að hækkun bygginga samkvæmt hinu nýja deiliskipulagi skerði útsýni, því samkvæmt hinu eldra skipulagi hafi verið gert ráð fyrir mun lægra húsi en nú sé gert ráð fyrir á lóðinni.
Kærendur benda á að í deiliskipulagið skorti ákvæði um viðhald umferðarreinar að baklóðum og ekki sé tryggður viðunandi frágangur lóðamarka. Telja kærendur að hagur þeirra hafi verið fyrir borð borinn í þágu hagsmuna einstakra lóðarhafa og valdi breytingarnar umtalsverðri röskun á notkunarmöguleikum eigna þeirra og rýri þær í verði. Vísa þeir og til athugasemda sem þeir hafi sett fram við skipulagsyfirvöld við meðferð skipulagstillögunnar og fyrir liggi í málinu.
Telja kærendur að ágallar á skipulagsákvörðuninni og á málsmeðferð við undirbúning hennar eigi að leiða til ógildingar. Á henni séu ýmsir ágallar og m.a. hafi skort á að fullnægjandi samráð væri við hagsmunaaðila við skipulagsgerðina.
Loks benda kærendur á að samkvæmt deiliskipulaginu sé kótasetning hússins nr. 25 – 27 ákveðin án tillits til aðstæðna á lóðinni nr. 29 og ekkert segi um það í deiliskipulaginu hvernig fara eigi með 70 cm hæðarmun milli lóðanna.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess aðallega krafist að kröfu kærenda verði vísað frá úrskurðarnefndinni sökum þess að hún sé of seint fram komin. Í fyrirliggjandi gögnum málsins komi fram, að athugasemdaaðilum hafi verið send tilkynning um afgreiðslu deiliskipulagstillögunnar hinn 20. júní 2002. Kæran vegna deiliskipulagsins hafi ekki borist úrskurðarnefndinni fyrr en 30. ágúst 2002, þ.e. rúmum tveimur mánuðum seinna. Ljóst sé því að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæran hafi borist nefndinni skv. 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga og 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina.
Verði ekki fallist á frávísunarkröfuna er því haldið fram af byggingaryfirvöldum að hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi verið unnin með hliðsjón af athugasemdum sem borist höfðu frá kærendum við fyrri tillögu að breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar nr. 25 – 27 við Borgartún. Meginathugasemd þeirra hafi verið sú að kvöðin á milli lóðanna nr. 23 og 29 bæri ekki þá auknu umferð sem búast mætti við með auknu byggingarmagni. Í hinu kærða deiliskipulagi sé því gert ráð fyrir nýrri aðkomukvöð að lóðinni um lóðina nr. 31. Engin ástæða sé til að ætla að langmestur hluti umferðarinnar muni eftir sem áður fara um lóðirnar nr. 23 og 29.
Þá benda byggingaryfirvöld á að Reykjavíkurborg hafi ekki samþykkt samkomulag um takmörkun umferðar um lóðina nr. 31, enda sé gert ráð fyrir því í deiliskipulaginu að umferðin sé bæði að og frá lóðinni. Fylgst verði með því af hálfu Reykjavíkurborgar að deiliskipulaginu verði fylgt eftir hvað þetta varðar.
Byggingaryfirvöld viðurkenna að hin kærða breyting á deiliskipulagi muni hafa í för með sér skerðingu á útsýni a.m.k. frá efri hæðum hússins nr. 29 miðað við það sem áður gildandi deiliskipulag hafi gert ráð fyrir. Vegna þessa hafi grunnflötur nýbyggingarinnar verið minnkaður og húsinu þannig fyrir komið að það skerti útsýni sem minnst. Ekki sé um verulega skerðingu að ræða og fráleitt að hún geti leitt til ógildingar. Komið hafi verið til móts við kærendur varðandi hæðarsetningu nýbyggingarinnar o.fl. og séu engar málsástæður kærenda þess eðlis að leitt geti til ógildingar deiliskipulagsbreytingarinnar.
Niðurstaða: Úrskurðarnefndin fellst ekki á þá kröfu borgaryfirvalda að vísa beri máli þessu frá nefndinni þar sem kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæran barst nefndinni. Þykir verða að miða upphaf kærufrests í málinu við birtingu hinnar kærðu ákvörðunar í B-deild Stjórnartíðinda hinn 14. ágúst 2002, en þá fyrst öðlaðist hin kærða ákvörðun gildi. Barst kæran því vel innan kærufrests.
Eins og að framan er rakið hefur deiliskipulag svæðisins innan Borgartúns, Höfðatúns, Sæbrautar og Kringlumýrarbrautar verið tekið til endurskoðunar í áföngum á undanförnum árum og er hið umdeilda skipulagssvæði hið síðasta hvað varðar endurskoðun skipulags þeirra lóða er liggja að Sæbraut. Hafa breytingar þessar miðað að endurbyggingu húsa á lóðum á svæðinu og hefur nýtingarhlutfall þeirra jafnframt verið hækkað. Verður ekki annað ráðið af málsgögnum en að þessar skipulagsbreytingar hafi verið í fullu samræmi við stefnumörkun Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016.
Að mati úrskurðarnefndarinnar hefði borið að taka deiliskipulag umrædds svæðis til endurskoðunar í heild, sbr. gr. 3.1.4 í skipulagsregluger nr. 400/1998, en telja verður að úr því sem komið var hafi borgaryfirvöldum verið rétt að endurskoða deiliskipulag umræddra lóða svo sem gert var. Verður ekki heldur séð að þeir ágallar hafi verið á málsmeðferð við undirbúning og gerð skipulagsbreytingarinnar að ógildingu varði.
Af hálfu kærenda hefur áhersla verið lögð á að breytingunni fylgi aukin umferð og aukin nýting umferðarkvaðar um lóðir þeirra, umfram það sem þeir hafi mátt vænta samkvæmt hinu eldra deiliskipulagi. Muni óviðunandi ástand skapast í umferðarmálum svæðisins vegna hins aukna byggingarmagns. Á þessi sjónarmið virðast borgaryfirvöld hafa fallist, enda er í hinu umdeilda deiliskipulagi gert ráð fyrir nýrri aðkomu að lóðinni nr. 25-27 við Borgartún um lóðina nr. 31, til viðbótar þeirri aðkomu sem fyrir var á mörkum lóða kærenda. Með þessari nýju kvöð um umferð um lóðina nr. 31 að lóðinni nr. 25 – 27 er í deiliskipulaginu leitast við að tryggja að haga megi umferðarmálum á svæðinu þannig að skipulagsbreytingin valdi ekki meiri röskun á hagsmunum kærenda hvað umferð varðar en verið hefði að óbreyttu skipulagi.
Af gögnum málsins má ljóst vera að breyting deiliskipulags lóðarinnar muni hafa í för með sér skerðingu á útsýni frá húsinu nr. 29. Hvað þetta atriði varðar þá er sveitarstjórnum að lögum ætlað víðtækt vald til ákvarðana um skipulag og er í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 gert ráð fyrir því að gildistaka skipulagsáætlana geti haft í för með sér einhverja röskun á hagsmunum eigenda einstakra fasteigna á skipulagssvæði eða í nágrenni þess. Leiða skerðingar af þessum toga, sem rúmast innan heimilda skipulagslöggjafarinnar, því ekki til ógildingar en geta eftir atvikum leitt til bótaréttar þess sem fyrir skerðingunni verður. Verður ekki fallist á að borgaryfirvöld hafi með hinni kærðu ákvörðun farið út fyrir leyfileg mörk í þessu tilliti og verður ákvörðunin því ekki ógilt á þeim forsendum.
Hvað varðar þá málsástæðu kærenda að deiliskipulagið taki ekki tillit til aðstæðna varðandi hæðarsetningar, þá má fallast á það með þeim að um sé að ræða ágalla á hinu kærða deiliskipulagi en þó ekki í þá veru að það leiði til ógildingar þess, enda verður að ætlast til þess að hæarsetning komi fram á mæliblöðum svo sem algengt er.
Með vísan til þess sem að framan er rakið verður ekki fallist á ógildingu hinnar kærðu samþykktar skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkurborgar um deiliskipulag lóðanna nr. 25 – 27 og nr. 31 við Borgartún í Reykjavík og verður kröfu kærenda því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 5. júní 2002, sem staðfest var í borgarráði Reykjavíkur hinn 14. júní 2002, um að samþykkja deiliskipulag lóðanna nr. 25 – 27 og nr. 31 að Borgartúni í Reykjavík.
_______________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ ______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
