47/2020 Kólumbusarbryggja

Árið 2020, föstudaginn 4. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 47/2020, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Snæfellsbæjar frá 8. maí 2020 um að synja útgáfu úttektarvottorðs vegna niðurrifs mannvirkis á lóðinni Kólumbusarbryggja 1, Snæfellsbæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 8. júní 2020, kærir Móabyggð ehf., þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Snæfellsbæjar að synja útgáfu úttektarvottorðs vegna niðurrifs mannvirkis á lóðinni Kólumbusarbryggja 1. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að lagt verði fyrir skipulags- og byggingarfulltrúa að gefa út úttektarvottorð vegna niðurrifs mannvirkisins.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Snæfellsbæ 8. júlí 2020.

Málavextir: Á árinu 2015 eignaðist kærandi 8.128 m2 hús á lóð Kólumbusarbryggju 1. Í kjölfarið á kaupunum sótti kærandi um byggingarleyfi til niðurrifs á húsinu. Mun Snæfellsbær hafa hafnað þeirri umsókn en boðið kæranda að semja um niðurrif hússins. Hinn 30. apríl 2018 skrifuðu kærandi og sveitarfélagið undir samkomulag um kaup á fasteigninni að Kólumbusar­bryggju 1. Í 2. gr. samningsins kemur fram að sveitarfélagið veiti kæranda byggingarleyfi til niðurrifs á húsi því sem standi á lóðinni gegn því að kærandi greiði kostnað og fasteignagjöld samkvæmt 6. gr. samningsins. Þá er mælt fyrir um í 3. gr. samningsins að kærandi skuli hafa lokið niðurrifi og brottflutningi „á húsinu og öllu lausu byggingarefni af lóðinni þannig að allt það sem tilheyrir húsinu annað en sökklar þess, gólf og annað sem ekki er mögulegt að fjarlægja, hafi verið fjarlægt.“ Einnig að frágangur skuli vera með þeim hætti að engin slysahætta stafi af þeim mannvirkjum sem eftir standi á lóðinni og taki sveitarfélagið að sér allan frekari frágang á lóðinni. Sama dag og samningurinn var undirritaður sótti kærandi um byggingarleyfi til niðurrifs á umræddu húsi. Hinn 17. maí 2018 veitti byggingarfulltrúi umsótt leyfi með tilteknum fyrirvörum og skilyrðum, m.a. að gengið yrði frá „samningi milli Snæfellsbæjar og húseiganda um framkvæmd niðurrifs og greiðslur til Snæfellsbæjar vegna þess.“

Á árunum 2018 og 2019 kom upp ágreiningur milli aðila um framkvæmd niðurrifsins og hvort úttekt við lok niðurrifs ætti að fara fram. Hinn 28. mars 2020 sendi byggingarstjóri við framkvæmdina tölvupóst til byggingarfulltrúa þar sem fram kom að hann segði sig frá verkinu en óskaði jafnframt eftir lokaúttekt. Byggingarfulltrúi hafnaði beiðni um lokaúttekt 14. apríl s.á. með vísan til þess að hann fengi ekki séð að öryggis- og hollstukröfur væru uppfylltar á meðan járn og annað hefði ekki verið fjarlægt, auk þess sem lausafé væri látið grotna niður á lóðinni. Ljúka bæri verkinu með því að hreinsa svæðið í samræmi við verkskyldur og verklýsingu. Bæði slysa- og mengunarhætta stafaði af svæðinu og því væri skilyrðum 5. mgr. 36. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki ekki fullnægt. Í kjölfarið munu aðilar hafa sammælst um að hittast á verkstað hinn 22. apríl 2020 og fara yfir það sem byggingarfulltrúi hafði talið ábótavant. Í tölvupósti byggingarfulltrúa 8. maí s.á. til byggingarstjóra var beiðni um lokaúttekt hafnað að nýju með vísan til þess að öryggis- og hollustukröfur hefðu ekki verið uppfylltar. Kom þar einnig fram að það væri skilningur byggingarfulltrúa að fjarlægja ætti allt nema sökkla, gólf og annað sem ekki væri mögulegt að fjarlægja. Byggingarfulltrúi hefði haft upp á eiganda veiðarfæra á lóðinni sem myndi fjarlægja þau sem hann ætti, en hann hefði jafnframt upplýst að hann ætti ekki öll veiðarfærin. Hinn 11. maí s.á. svaraði kærandi tölvupósti byggingar­­­fulltrúa og taldi synjunina vera ólögmæta og í andstöðu við samning kæranda og sveitar­félagsins frá 30. apríl 2018. Bæjarstjóri sveitarfélagsins svaraði tölvupósti kæranda 11. maí 2020 og vísaði m.a. til þess að kærandi hefði ekki uppfyllt ákvæði 3. gr. samningsins. Hinn 12. s.m. sendi kærandi tölvupóst til bæjarstjóra og byggingarfulltrúa og benti á að umrædd veiðarfæri gætu ekki staðið útgáfu vottorðs fyrir lokaúttekt í vegi. Svaraði byggingarfulltrúi samdægurs og vísaði til þess að frágangur á lóðinni væri hættulegur og mengandi svo varðaði öryggis- og hollustukröfum í 5. mgr. 36 gr. mannvirkjalaga.

Í kæru kemur fram að kærð sé sú ákvörðun byggingarfulltrúa frá 12. maí að synja útgáfu úttektarvottorðs vegna niðurrifs mannvirkis. Eins og atvikum í máli þessu er háttað verður hins vegar litið svo á að hin kærða stjórnvaldsákvörðun sé synjun byggingarfulltrúa frá 8. maí 2020, enda var svar byggingarfulltrúa 12. s.m. einungis árétting fyrri ákvörðunar.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að í 3. gr. samnings hans og Snæfellsbæjar frá 30. apríl 2018 sé kveðið á um að kærandi skuli fjarlægja allt laust byggingarefni af lóðinni þannig að allt það sem tilheyri húsinu, annað en sökklar þess, gólf og annað sem ekki sé mögulegt að fjarlægja verði fjarlægt. Bæjarbúi hafi komið fyrir á lóðinni miklu magni af veiðarfærum. Ástæða synjunar byggingarfulltrúa á útgáfu lokaúttektarvottorðs sé sú að veiðarfærin hafi ekki verið fjarlægð. Byggingarfulltrúi hafi viðurkennt í tölvupósti til kæranda 8. maí 2020 að vitað sé hver eigi veiðarfærin, talað hafi verið við eigandann og honum sagt að fjarlægja þau, en það hafi viðkomandi ekki gert. Teljist veiðarfæri hvorki til byggingarefnis né geti þau tilheyrt húsinu með nokkru móti. Stjórnsýsluákvörðun þurfi að byggjast á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum. Kærandi geti ekki borið ábyrgð á eignum og rusli í eigu bæjarbúa sem sett séu á lóðina í leyfisleysi.

Málsrök Snæfellsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að niðurrif húsa sé byggingar­leyfisskyld framkvæmd skv. 6. tl. 1. mgr. 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Með því að samþykkja skilyrt niðurrif hússins hafi sveitarfélagið gefið eftir rétt sinn sem eigandi og leigusali lóðarinnar. Hafi það verið gert umfram skyldu og til ívilnunar fyrir kæranda. Í byggingarleyfi til niðurrifs hafi þau skilyrði verið sett að lóðinni yrði skilað þannig að af henni yrði fjarlægt allt húsið nema sökklar og það sem ekki væri hægt að fjarlægja, auk alls lauslegs sem tilheyrði húsinu. Einnig hafi verið gerð krafa um að skilið væri við lóðina þannig að engin slysahætta væri af þeim mannvirkjum sem eftir stæðu. Þessi skilyrði geti ekki talist ólögmæt eða óeðlileg.

Kærandi hafi ekki fullnægt skyldum sínum þrátt fyrir að ítrekað hafi verið óskað eftir því og bent á það sem eftir ætti að gera. Enn sé eftir u.þ.b. þriðjungur þeirra fótstykkja og festinga sem hafi verið hluti af því húsi sem áður hafi staðið á sökklunum og þau beri að fjarlægja. Enn standi hættuleg steypustyrktarjárn upp úr sökklum og mikið af þeim járnum sem beygð hafi verið standi hálfbeygð út í loftið sem skapi hættu. Þá eigi eftir að fjarlægja lausafé sem hafi verið í húsinu þegar það hafi verið rifið. Það sé ekki rétt að einhver hafi komið því fyrir á lóðinni eftir að húsið hafi verið rifið. Umrætt lausafé, ásamt hjólhýsum og öðru, hafi verið í geymslu í húsinu sem rifið hafi verið. Starfsmenn sveitarfélagsins hafi haft uppi á þeim sem vísað hafi verið á sem eiganda umrædds lausafjár og reynt að fá viðkomandi til að fjarlægja það án árangurs. Þær tilraunir hafi verið umfram skyldu sveitarfélagsins og leysi kæranda á engan hátt undan skyldu hans til að fjarlægja lausaféð og klára niðurrifsverkið.

Í 5. mgr. 36. gr. mannvirkjalaga segi að ef mannvirki uppfylli ekki öryggis- og hollustukröfur geti byggingarfulltrúi eða aðrir eftirlitsaðilar fyrirskipað lokun mannvirkis og lagt fyrir eiganda þess að bæta úr og skuli þá lokaúttektarvottorð ekki gefið út fyrr en það hafi verið gert. Með vísan til þess hafi sveitarfélaginu ekki verið skylt að verða við ósk kæranda um framkvæmd lokaúttektar og útgáfu lokaúttektarvottorðs. Þvert á móti hafi sveitarfélaginu verið óheimilt lögum samkvæmt að gefa út lokaúttektarvottorð, enda hafi öryggis- og hollustukröfum ekki verið fullnægt. Þar að auki stafi mengunarhætta af því lausafé sem skilið hafi verið eftir, en um sé að ræða allskyns net og bönd auk tækja, tóla og geyma sem ekki sé vitað hvað innihaldi.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar að hann hafi staðið við skyldu sína skv. 3. gr. samnings hans og Snæfellbsæjar um að fjarlægja allt laust byggingarefni af lóðinni þannig að allt sem tilheyri húsinu annað en sökklar þess, gólf og annað sem ekki sé mögulegt að fjarlægja. Þær myndir sem sveitarfélagið hafi lagt fram séu af gömlu ástandi. Vísað sé til nýrri mynda sem sýni að öll járn hafi verið beygð og ekkert járn standi út í loftið. Áréttað sé að veiðarfæri teljist hvorki til byggingarefnis né geti þau tilheyrt húsinu með nokkru móti. Kærandi hafi aldrei haldið því fram að veiðarfæri hafi verið sett á lóðina eftir að húsið hafi verið rifið. Þetta skipti þó ekki máli enda hafi veiðarfærin verið sett þar sem þau standi núna í leyfisleysi og séu alls ekki á ábyrgð húseiganda. Ekki sé hægt að leggja það á ábyrgð byggingarleyfishafa að fjarlægja og eyða eigum annarra. Þá séu fótstykki varanlega áföst sökklinum og því ekki hægt að fjarlægja þau nema rífa upp sökkulinn, en samkvæmt fyrrnefndum samningi kæranda og sveitarfélagsins eigi ekki að fjarlægja sökkla, gólf og annað sem ekki sé mögulegt að fjarlægja. Einnig sé mótmælt að meiri slysahætta stafi af áföstum fótstykkjum en almennt gangi og gerist. Sé t.d. slysahætta af gangstéttarbrúnum og hafnarsvæðum almennt. Loks taki sveitar­félagið samkvæmt samningnum að sér að annast frekari frágang og hafi fengið greitt fyrir það. Frekari frágangur í þessum skilningi snúi að sökklinum sjálfum og fótstykkjum.

Viðbótarathugasemdir sveitarfélagsins: Af hálfu sveitarfélagsins er áréttað að samkvæmt samningi kæranda og sveitarfélagsins eigi að fjarlægja allt sem mögulegt sé að fjarlægja annað en sökkla og gólf, auk þess sem tryggja eigi að mannvirkið yrði skilið eftir í ástandi þar sem tryggt væri að engin slysahætta myndi stafa af því. Myndir sem kærandi leggi fram gefi á engan hátt heildarmynd af ástandi lóðar og mannvirkis í dag, enda sé mannvirkið mjög stórt og sýni myndirnar aðeins brot af því. Kærandi muni hafa komið á svæðið eftir að greinargerð sveitar­félagsins hafi verið lögð fram og beygt eitthvað af járnum betur og fjarlægt eitthvað af lausu byggingarefni. Ekki hafi gefist tími til þess að kanna til hlítar hvert sé ástandið á mannvirkinu, en slík skoðun muni eiga sér stað þegar ástæða þyki til að framkvæma næstu formlegu úttekt. Fótstykki og það lausafé sem tilheyrt hafi húsinu séu enn til staðar. Þá sýni gögn fram á að hin umræddu veiðarfæri hafi verið í geymslu í húsinu þegar niðurrif hafi hafist. Einnig sé mótmælt fullyrðingum kæranda um að ekki sé hægt að fjarlægja fótstykki. Eins og fram komi á myndum sveitarfélagsins hafi kærandi fjarlægt hluta af fótstykkjum og festingum en skilið önnur eftir. Myndir sýni að um sé að ræða fótstykki sem boltuð séu við sökkulinn. Því sé augljóst að fullyrðingar kæranda um að ekki hafi verið mögulegt að fjarlægja fótstykkin séu rangar. Hefði ekki verið mögulegt að fjarlægja fótstykkin þá hafi kæranda í öllu falli borið að skilja við lóðina og grunninn þannig að þar væri ekki slysahætta. Hafi honum því borið að ganga á flug­beitt járnin og rúnna þau til og saga niður járnteina sem standi út í loftið.

Vettvangsskoðun: Úrskurðanefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 25. nóvember 2020 að viðstöddum fulltrúum málsaðila og bæjaryfirvalda.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er hlutverk úrskurðarnefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsefna vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að lagt verði fyrir skipulags- og byggingarfulltrúa að gefa út úttektarvottorð vegna niðurrifs mannvirkis á lóð Kólumbusarbryggju 1.

Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa Snæfellsbæjar að synja útgáfu úttektarvottorðs vegna niðurrifs mannvirkis á lóð Kólumbusarbryggju 1. Leyfi vegna niðurrifsins var veitt í maí 2018 og hefur mannvirkið verið tekið niður. Greinir aðila aðallega á um hvort frágangur lóðarinnar sé með þeim hætti að kærandi hafi uppfyllt skyldur sínar samkvæmt samningi hans og Snæfellsbæjar frá 30. apríl 2018, en þar kemur fram í 2. gr. að bærinn veiti kæranda byggingarleyfi til niðurrifsins og er í 3. gr. samningsins kveðið á um með hvaða hætti það skuli framkvæmt. Ákvörðun byggingarfulltrúa um að veita leyfi til niðurrifs með ákveðnum skilyrðum var ekki skotið til úrskurðarnefndarinnar og verður því ekki fjallað um lögmæti þeirra skilyrða. Hins vegar hefur ákvörðun byggingarfulltrúa um að synja útgáfu úttektarvottorðs vegna niðurrifsins verið kærð til úrskurðarnefndarinnar á grundvelli 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og verður fyrst og fremst leyst úr þessu máli á grundvelli þeirra laga, en ekki með hliðsjón af einkaréttarlegum samningi aðila. Taka enda valdheimildir úrskurðarnefndarinnar ekki til ágreinings vegna slíkra samninga heldur á slíkur ágreiningur eftir atvikum undir dómstóla.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga er niðurrif mannvirkis byggingarleyfisskyld fram­kvæmd. Framkvæmd öryggisúttektar, lokaúttektar og úttektar við lok niðurrifs mannvirkis og útgáfa vottorða um þær úttektir er hluti af lögbundnu eftirliti byggingarfulltrúa, sbr. 2. og 3. mgr. 16. gr. laganna. Um öryggisúttekt er nánar fjallað í 35. gr. laganna og um lokaúttekt í 36. gr., en sambærilegt ákvæði um úttekt við lok niðurrifs mannvirkis er hvorki að finna í lögunum né byggingarreglugerð nr. 112/2012. Eru því ekki fyrir hendi lögákveðin skilyrði sem leyfishafi þarf að uppfylla til að fá útgefið vottorð um lok niðurrifs.

Byggingarfulltrúi færði þau rök helst fyrir synjun sinni að hætta og mengun stafaði af lóðinni vegna frágangs hennar. Af fyrirliggjandi samskiptum í málinu má ráða að byggingarfulltrúi hafi með því verið að vísa til þess að veiðarfæri og annað lausafé hafi verið skilið eftir á lóðinni annars vegar og að hætta stafi af tengijárnum fyrir sökkulplötu og sökkulfestingum hins vegar. Eðli málsins samkvæmt felur niðurrif mannvirkis í sér að taka það niður og fjarlægja en ekki að fjarlægja lausafé af lóðinni sem telst ekki til fylgifjár fasteignarinnar. Geta hin umdeildu veiðarfæri og annað lausafé á lóðinni því ekki staðið útgáfu vottorðs um lok niðurrifs í vegi Skal þó á það bent að þegar lausafé stendur á lóð og af því er talin stafa hætta eða það telst skaðlegt heilsu getur byggingarfulltrúi eftir atvikum gripið til annarra aðgerða gagnvart eiganda eða umráðamanni lóðar til að knýja fram úrbætur, sbr. 56. gr. mannvirkjalaga. Í því sambandi er hins vegar rétt að taka fram að Snæfellsbær er þinglýstur eigandi lóðarinnar.

Með hliðsjón af því markmiði mannvirkjalaga að vernda líf og heilsu manna og eignir og umhverfi með því að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi mannvirkja og heilnæmi sé fullnægt, sbr. a-lið 1. gr. laganna, verður að líta svo á að byggingarfulltrúa beri við útgáfu umrædds vottorðs fyrst og fremst að líta til þess hvort hætta stafi af lóðinni að virtu niðurrifi mannvirkis. Fær sú túlkun einnig stoð í fyrrnefndum ákvæðum 35. og 36. gr. laganna um öryggisúttekt og lokaúttekt, þótt þau ákvæði eigi samkvæmt orðanna hljóðan ekki við um úttekt þá sem hér um ræðir. Kemur því álita hvort hætta stafi af lóðinni að virtu niðurrifi mannvirkisins.

Myndir þær sem liggja fyrir í málinu eru nokkuð misvísandi um ástand lóðarinnar að loknum frágangi hennar af kæranda hálfu, en úrskurðarnefndin hefur kynnt sér aðstæður á vettvangi. Tengijárn hafa flest öll verið beygð niður að jörðu og þótt sum hafi ekki verið beygð alla leið verður að telja frágang járnanna í heild sinni fullnægjandi. Sökkulfestingar hafa að sama skapi flest allar verið fjarlægðar en þær sem ekki hafa verið fjarlægðar eru steyptar ofan í sökkulinn. Ekki er hægt að útiloka að af þeim geti stafað nokkur hætta en þó verður að líta til þess að lóðin er á skipulögðu hafnarsvæði þar sem allajafna getur verið nokkur hætta á ferðum, auk þess sem lóðin er ekki í alfaraleið. Með hliðsjón af því verður ekki séð að svo mikil hætta sé á ferðum að staðið geti í vegi fyrir útgáfu vottorðsins þegar haft er í huga að lög mæla ekki fyrir um hver séu skilyrði úttektar vegna niðurrifs mannvirkis.

Þar sem hvorki voru rök til að hafna útgáfu vottorðs um niðurrif með vísan til þess lausafjár sem finna mátti á lóðinni né til þess að lögbundnum kröfum væri ekki fullnægt, svo sem byggingarfulltrúi byggði á, verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu synjun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Snæfellsbæjar frá 8. maí 2020 um að synja útgáfu úttektarvottorðs vegna niðurrifs mannvirkis á lóðinni Kólumbusarbryggja 1, Snæfellsbæ.