Árið 2019, þriðjudaginn 11. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 47/2018, kæra á ákvörðun byggingafulltrúans í Reykjavík um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun hluta Hólmasels 2, Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. mars 2018, er barst nefndinni 19 s.m., kærir eigandi eignarhluta 0104, að Hólmaseli 2, Reykjavík, þá ákvörðun byggingafulltrúans í Reykjavík frá 20. febrúar 2018 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun nefnds eignarhluta hans. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 19. mars 2019.
Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Hinn 12. maí 1998 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík umsókn þáverandi eiganda fyrrgreinds eignarhluta í fasteigninni að Hólmaseli 2 um byggingarleyfi til að breyta atvinnuhúsnæði í rýmum 01-0103 og 01-0104 í íbúðir og breyta innbyrðis stærðarhlutföllum eignarhlutanna. Í rými 01-0103 hafði verið 37,7 m2 verslunarhúsnæði og í rými 01-0104 hafði verið 107 m2 sérhæfð eign. Í samþykkt byggingarfulltrúa var tekið fram að lokaúttekt byggingarfulltrúa væri áskilin og að leyfið félli úr gildi hæfust framkvæmdir ekki innan árs frá samþykki þess. Lokaúttekt þessi virðist aldrei hafa farið fram.
Reykjavíkurborg sendi engu að síður tilkynningu, dags. 5. desember 2000, til Fasteignamats ríkisins, nú Þjóðskrár, um að notkun rýmis 01-0104 skyldi breytt úr sérhæfðri eign í íbúð og var sú breyting skráð í fasteignaskrá 14. s.m. Skráningin byggðist á teikningu samþykktri 12. maí 1998 og meðfylgjandi skráningartöflu. Samkvæmt teikningunni er rými 01-0103 íbúð að stærð 91 m2 og rými 01-0104 íbúð að stærð 53,9 m2. Breytingar á innbyrðis stærðum eignarhlutanna, sem fram koma á teikningunni voru þó aldrei gerðar.
Hinn 26. október 2015 sendi Reykjavíkurborg aðra tilkynningu til Þjóðskrár þess efnis að samkvæmt þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu skyldi rými 01-0104 skráð sem þjónustuhúsnæði og sett í skattflokk með atvinnuhúsnæði og skráningu eignarhlutans breytt í samræmi við það sama dag. Kærandi fékk tilkynningu frá Reykjavíkurborg, dags. 18. nóvember 2015, um að álagning fasteignagjalda hefði verið endurskoðuð. Var tekið fram að breytingin tæki til þess að 107 m2 íbúðarhúsnæði yrði skattlagt sem atvinnuhúsnæði. Átti kærandi í nokkrum samskiptum við Reykjavíkurborg í kjölfar þessa og sótti hann um byggingarleyfi vegna umrædds húsnæðis 18. desember 2017. Í umsókninni var sótt um „[t]ilfærsl[u] á innveggjum vegna íbúðarbreytingar. Stækkun á íbúð og baðherbergi, þannig að bílskúr minnkar“. Í bréfi kæranda til byggingarfulltrúa, dags. 15. desember 2017, kemur jafnframt fram að sótt sé um byggingarleyfið til að endurskrá rými 01-0104 sem íbúð.
Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 20. febrúar 2018 var erindi kæranda tekið fyrir. Samkvæmt tilkynningu um afgreiðslu máls, dags. 21. s.m., kemur fram að „[s]ótt [sé] um leyfi til að breyta áður samþykktu erindi BN016633 sem ekki tók gildi en er nú búið að framkvæma og hefur að auki breyst þannig að íbúð 0103 minnkar og 0104 er að hluta til orðið bílskúr með hurð inn í hann á norðurhlið húss á lóð nr. 2 við Hólmasel.“ Erindi kæranda var hafnað þar sem samþykki meðeigenda skorti.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að hann hafi mátt treysta skráningu í Þjóðskrá er hann hafi fest kaup umræddri fasteign að Hólmaseli 2. Um opinbera skráningu sé að ræða og hafi kærandi, fasteignasalan og bankinn sem veitti lán öll gengið út frá því að um íbúðarhúsnæði hafi verið að ræða, en ekki atvinnuhúsnæði. Þá hafi kaupsamningi verið þinglýst hjá sýslumanni 10. október 2015 á þeim forsendum að um kaup á íbúðarhúsnæði hafi verið að ræða.
Kærandi bendir á að umsókn hans um endurskráningu eigi bara við um rými 01-0104 en ekki 01-0103, líkt og byggingarfulltrúi virðist telja. Stærð rýmis 01-0103 hafi haldist óbreytt frá upphafi og komi máli þessu ekki við. Allar breytingar á fermetrafjölda hafi varðað breytingar á herbergjum innan rýmis 01-0104. Skráningin frá 5. desember 2000 byggi ekki á neinum gögnum eða leyfum og starfsmaður Reykjavíkurborgar hafi viðurkennt að um mistök hafi verið að ræða. Fyrri leyfishafar hafi ekki farið eftir teikningum og því hafi ekki átt að senda inn hina breyttu skráningu til Þjóðskrár á árinu 2000. Það hafi hins vegar verið gert og skráningin staðið í 15 ár. Kærendur hafi gengið út frá því að opinber skráning sem hafi staðið svo lengi hafi verið rétt.
Kærandi telur að ekki þurfi að afla samþykkis núverandi eigenda þar sem samþykki fyrri eigenda hafi legið fyrir. Allir eigendur, byggingarfulltrúi og borgarráð hafi samþykkt að breyta eigninni í íbúð. Ekki sé tækt að hrófla við skráningunni 15 árum eftir að hún tók gildi út frá ábendingum eigenda rýmis 01-0102, 14 árum eftir að þau kaupa eignina. Þess sé krafist að rými 01-0104 verði aftur skráð sem 107 m2 íbúðareign, líkt og skráningin var á kaupdegi fasteignarinnar. Hlutföllin nú séu u.þ.b. 47 m2 íbúð og u.þ.b. 60m2 lagerrými en ætti að vera 60 m2 íbúð og 47m2 bílskúr. Stærð rýmis 01-0103 hafi hins vegar ekkert breyst og ekkert bendi til þess. Allar fullyrðingar um annað séu rangar. Á það sé bent að kærandi hafi ekki notið andmælaréttar vegna ákvörðunarinnar um breytingu á skráningunni úr íbúðarhúsnæði í atvinnuhúsnæði.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að kærandi geti ekki byggt rétt á ákvörðun byggingarfulltrúa frá 12. maí 1998 um samþykki þáverandi eigenda eignarhluta í húsinu að Hólmaslóð 2. Við samþykkt þess erindis var bókað að áskilin væri lokaúttekt byggingarfulltrúa. Til þess að litið væri svo á að verk hafi verið hafið og framkvæmt þyrfti að boða byggingarfulltrúa til að framkvæmda lokaúttekt á húsnæðinu sem ekki hafi verið gert. Í gr. 14.1. þágildandi byggingarreglugerðar nr. 441/1998 sagði: „Byggingarleyfi fellur úr gildi hafi byggingarframkvæmdir ekki hafist innan 12 mánaða frá útgáfu þess. Byggingarframkvæmdir teljast hafnar þegar undirstöður hafa verið steyptar eða þegar byggingarfulltrúi hefur annars, eftir því sem við á, lokið úttekt á einum eða fleirum úttektarskyldum verkþáttum, sbr. gr. 48, sem framkvæmdir hafa verið samkvæmt byggingarleyfinu.“ Fyrir liggi að ekki hafi verið farið eftir framangreindu ákvæði. Af þeirri ástæðu hafi byggingarleyfið fallið úr gildi í síðasta lagi 12. maí 1999. Kærandi geti því ekki byggt rétt á því.
Með hinni nýju byggingarleyfisumsókn sé verið að sækja um breytta notkun á tveimur rýmum í íbúðir. Á síðustu samþykktu uppdráttum og skráningartöflu, samþykktum 12. nóvember 1996, er rými 01-0103 skráð sem söluturn og rými 01-0104 sem sérhæfð bygging. Engin heimild sé fyrir íbúðum í rýmunum. Í 27. gr. fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994 sé fjallað um breytta hagnýtingu séreignar. Í 1. mgr. segir að breytingar á hagnýtingu séreignar frá því sem verið hafi eða ráð hafi verið gert fyrir í upphafi, séu háðar samþykki allra eigenda hússins. Krafa um samþykki annarra eigenda sé þó háð því að breyting á hagnýtingu hafi í för með sér verulega meira ónæði, röskun eða óþægindi fyrir aðra eigendur eða afnotahafa en áður hafi verið og gangi og gerist í sambærilegum húsum.
Byggingarfulltrúi hafi metið það svo að skilyrði 1. mgr. 27. gr. fjöleignarhúsalaga séu uppfyllt og að leggja skuli fram samþykki annarra eigenda hússins. Fyrir liggi tölvupóstur frá eigenda rýmis 01-0102 þar sem fram komi að samþykki verði ekki veitt. Því hafi byggingarfulltrúi ákveðið að synja erindinu.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúa frá 20. febrúar 2018 um að synja um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun eignarhluta 01-0104 að Hólmaseli 2.
Samkvæmt teikningu af Hólmaseli 2, samþykktri 12. nóvember 1996, var eignarhluti 01-0103 skráður sem 38,7 m2 verslun og eignarhluti 01-0104 skráður sem 107,0 m2 sérhæfð bygging. Samtals voru eignarhlutarnir því skráðir 145,7 m2.
Hinn 31. mars 1998 sótti þáverandi eigandi umræddra eignarhluta um byggingarleyfi til að breyta þeim í íbúðir. Í umsókninni fólst annars vegar að breyta notkun rýmanna en hins vegar að breyta stærð þeirra og mörkum með nýjum vegg. Samkvæmt teikningu samþykktri 12. maí 1998, sem fylgdi með byggingarleyfisumsókninni, stækkaði rými 01-0103 og yrði 91,0 m2 íbúð. Rými 01-0104 minnkaði að sama skapi og yrði 53,9 m2 íbúð. Gera átti vegg á milli eignarhlutanna á nýjum mörkum þeirra og veggurinn sem fyrir var yrði rifinn. Útveggir rýmanna tveggja gagnvart útisvæði og öðrum eignarhlutum í húsinu áttu ekki að breytast en flatarmál eignarhlutanna samtals myndi minnka úr 145,7 m2 í 144,9 m2. Málinu var frestað í tvígang hjá skipulagsnefnd Reykjavíkur þar sem vísað var til athugasemda á umsóknarblaði annars vegar og athugasemda við hljóðvist hins vegar. Erindið var að lokum samþykkt á fundi skipulagsnefndar 5. júlí 1998 þar sem tekið var fram að áskilin væri lokaúttekt byggingarfulltrúa. Borgarráð samþykkti bókun byggingarnefndar á fundi sínum 9. s.m. Á teikningunni sem fylgdi umsókninni kemur m.a. fram að veggir milli eignarhluta eigi að vera eldveggir A60 eða B90 og með 52 dB hljóðeinangrun.
Starfsmaður Reykjavíkurborgar sendi tilkynningu til Þjóðskrár, dags. 5. desember 2000, um að breyta notkun rýmis 01-0104 úr sérhæfðri eign í íbúð skv. teikningunni frá 12. maí 1998, sem fylgdi með byggingarleyfisumsókninni. Breyting þessi var gerð í fasteignaskrá 14. desember 2000. Breytingin var þó ekki í samræmi við teikninguna þar sem aðeins notkun rýmis 01-0104 var breytt en fermetrafjöldi rýma 01-0103 og 01-0104 var óbreyttur. Byggja borgaryfirvöld hina kærðu ákvörðun sína á þeirri forsendu að byggingarleyfið frá árinu 1998 hafi fallið brott þar sem áskilin lokaúttekt hafi ekki farið fram innan tilskilins frests.
Kærendur undirrituðu kaupsamning um rými 01-0103 og 01-0104 hinn 31. maí 2015. Fyrir liggur reyndarteikning sem gerð var við kaupin. Samkvæmt henni er rými 01-0103 38,7 m2 að stærð og rými 01-0104 107,0 m2, rétt eins og á samþykktri teikningu frá 12. nóvember 1996. Á reyndarteikningunni frá 2015 eru bæði rými 01-0103 og 01-0104 skráð sem ósamþykktar íbúðir. Reyndarteikningin ber með sér að engar breytingar hefðu verið gerðar á stærð eða mörkum rýma 01-0103 og 01-0104 samkvæmt samþykkta byggingarleyfinu frá 1998. Af því verður ráðið að heimilaðar framkvæmdir samkvæmt byggingarleyfinu frá 1998 fóru aldrei fram.
Í gr. 14.1 í þágildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998 er tekið fram: „Byggingarleyfi fellur úr gildi hafi byggingarframkvæmdir ekki hafist innan 12 mánaða frá útgáfu þess. Byggingarframkvæmdir teljast hafnar þegar undirstöður hafa verið steyptar eða þegar byggingarfulltrúi hefur annars, eftir því sem við á, lokið úttekt á einum eða fleirum úttektarskyldum verkþáttum, sbr. gr. 48, sem framkvæmdir hafa verið samkvæmt byggingarleyfinu.“ Fjallað eru úttektarskylda verkþætti í 48. gr. byggingarreglugerðarinnar. Í j-lið gr. 48.1 er kveðið á um að taka þurfi út hita- og hljóðeinangrun og í o-lið sömu greinar er fjallað um úttekt á verkþáttum varðandi eldvarnir. Telja verður að gerð eldvarnar- og hljóðeinangrandi veggja sé forsenda þess að hægt sé að breyta innbyrðis mörkum og stærð rýma 01-0103 og 01-0104. Þar sem veggir þessir hafa aldrei verið gerðir og lokaúttekt á þeim því ekki farið fram eru þeir þættir byggingarleyfisins sem snúa að veggjunum, mörkum og stærð eignarhlutanna fallnir úr gildi. Í nefndri gr. 48.1. í byggingarreglugerðinni er ekki að finna kröfu um að notkunarbreyting ein og sér krefjist lokaúttektar. Samkvæmt því og í ljósi þess að útveggir rýma 01-0103 og 01-0104 breyttust hvorki gagnvart öðrum eignarhlutum né útisvæði með veitingu byggingarleyfisins telst notkunarbreyting sú sem samþykkt var með byggingarleyfinu frá 1998 standa óhögguð.
Reykjavíkurborg sendi inn aðra tilkynningu um breytta notkun rýmis 01-0104 til Þjóðskrár 26. október 2015. Breyta átti notkun rýmisins úr íbúð í þjónustu samkvæmt þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu. Breyting þessi var gerð í fasteignaskrá þann sama dag. Verður ekki séð að kæranda hafi verið veittur andmælaréttur vegna þessa.
Fram er komið að í kjölfar breyttar skráningar eignahlutans var kærandi í samskiptum við borgaryfirvöld sem lauk með því að hann sendi inn umsókn sem lögð var fram á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 20. febrúar 2018. Í tilkynningu til kæranda um afgreiðslu málsins segir að sótt sé um „[…] leyfi til að breyta áður samþykktu erindi BN016633 sem ekki tók gildi en er nú búið að framkvæma og hefur að auki breyst þannig að íbúð 0103 minnkar og 0104 er að hluta til orðið að bílskúr með hurð inn í hann á norðurhlið húss á lóð nr. 2 við Hólmasel.“ Var umsókninni synjað þar sem samþykki meðeigenda skorti.
Aldrei var framkvæmt samkvæmt byggingarleyfinu frá 1998 að öðru leyti en því að notkun íbúðar 01-0104 var breytt. Stærð íbúðar 01-0103 hefur ekki breyst og aðilar málsins virðast sammála um að sá hluti byggingarleyfisins frá 1998 sem snýr að breytingu á stærð og mörkum rýma 01-0103 og 01-0104 hafi fallið úr gildi þar sem hvorki framkvæmdirnar né lokaúttekt á þeim hafi farið fram. Að auki varðar umsókn sú sem synjað var aðeins rými 01-0104, en tók ekki til rýmis 01-0103 og myndi samþykkt umsóknarinnar því í engu hrófla við mörkum rýmis 01-0104 gagnvart öðrum eignarhlutum.
Að öllu framangreindu virtu verður ekki séð að hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa hafi byggst á viðhlítandi forsendum og að rökstuðningi hafi af þeim sökum verið verulega áfátt. Eru framangreindir annmarkar þess eðlis að fella beri ákvörðunina úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun byggingafulltrúa Reykjavíkurborgar frá 20. febrúar 2018 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun hluta Hólmasels 2.
