46/2018 Hafravatn

Árið 2019, þriðjudaginn 11. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 46/2018, kæra á ákvörðun Mosfellsbæjar frá 20. febrúar 2018 um að synja umsókn um skiptingu lóðar í tvo hluta og að heimila uppbyggingu á lóðunum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. mars 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur frístundalóðar í Úlfarsfellslandi, fasteignanúmer 2084959, þá ákvörðun Mosfellsbæjar frá 20. febrúar 2018 að synja umsókn um skiptingu lóðarinnar í tvo hluta og að heimila uppbyggingu á lóðunum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þá er þess krafist að viðurkenndur verði réttur kærenda til að skipta landi sínu í tvær lóðir og að stærð byggingar á hvorri lóð verði allt að 130 m2 eða að stærð bygginga á lóð þeirra verði allt að 200 m2 á óskiptri lóð. Þess er að auki krafist að ýmis ákvæði í aðalskipulagi Mosfellsbæjar verði ógilt. Að lokum er málskostnaðar krafist.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 25. mars 2019.

Málavextir: Kærendur eru eigendur 9.247 m2 frístundarlóðar í Úlfarsfellslandi við norðanvert Hafravatn. Á lóðinni stendur nú 60 m2 sumarbústaður auk bátaskýlis. Með bréfi kærenda til skipulagsnefndar Mosfellsbæjar, dags. 13. apríl 2016, óskuðu þeir eftir leyfi sveitarfélagsins til að skipta lóð sinni í tvo hluta, sem yrðu u.þ.b. jafn stórir, og að byggja frístundahús á nýrri lóð. Skipulagsnefnd Mosfellsbæjar hafnaði erindi kærenda 3. maí 2016 með vísan til þess að það væri í ósamræmi við stefnumörkun aðalskipulags sveitarfélagsins. Bæjarstjórn Mosfellsbæjar staðfesti niðurstöðu skipulagsnefndar á fundi sínum 11. s.m. Kærendur sendu Mosfellsbæ erindi 10. janúar 2018 þar sem aftur var farið fram á heimild til að skipta umræddri lóð í tvær lóðir og byggja á þeim. Lögmaður Mosfellsbæjar svaraði kærendum með bréfi, dags. 20. febrúar s.á., þar sem erindinu var synjað.

Málsrök kæranda: Kærendur telja ýmis ákvæði aðalskipulags Mosfellsbæjar ekki standast skipulagslög nr. 123/2010, nánar tiltekið c.- og d.-lið 1. gr. laganna. Þá benda kærendur á að aðalskipulagið brjóti gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Nýtingarréttur þeirra skerðist vegna brota Mosfellsbæjar á skipulagslögum, eignarréttarákvæðum stjórnarskrárinnar og jafnræðisreglu stjórnarskrár og stjórnsýslulaga. Í ljósi þessara lögbrota sé eðlileg krafa að kærendur fái fullan rétt til jafns við eigendur frístundalanda í öðrum frístundabyggðum sveitarfélagsins til að skipta landi sínu í tvær lóðir og byggja allt að 130 m2 bústað óháð lóðarstærð á hvorri lóð. Það sé einnig eðlileg krafa að viðurkenndur verði réttur kærenda til að byggja allt að 200 m2 hús á óskiptri lóð.

Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er á það bent að í kæru sé m.a. krafist ógildingar á ákveðnum þáttum aðalskipulags. Aðalskipulag Mosfellsbæjar 2011-2030 hafi verið staðfest af Skipulagsstofnun 19. september 2013 og tekið gildi með birtingu auglýsingar í Stjórnartíðindum 3. október s.á. Undirbúningur, gerð og samþykkt núgildandi aðalskipulags hafi verið fullkomlega í samræmi við ákvæði laga nr. 73/1997, líkt og staðfesting þess og auglýsing beri merki um. Bent sé á að samkvæmt 52. gr. skipulagslaga sæti ákvarðanir, sem Skipulagsstofnun og ráðherra beri samkvæmt skipulagslögum að staðfesta, ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar. Þá sé kærufrestur samkvæmt 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011 löngu liðinn, enda hafi hann byrjað að líða á árinu 2013 þegar aðalskipulagið hafi verið staðfest.

Kærendur hafi sent Mosfellsbæ erindi 10. janúar 2018 þar sem farið hafi verið fram á heimild til að skipta landi undir frístundahús við Hafravatn í tvær sjálfstæðar lóðir og byggja á þeim. Sama erindi hafi áður verið synjað á 412. fundi skipulagsnefndar Mosfellsbæjar 3. maí 2016, sem staðfest hafi verið á 671. fundi bæjarstjórnar 11. s.m.

Fyrri ákvörðun varðandi erindi kæranda hafi ekki verið breytt, endurupptekin eða afturkölluð heldur hafi nýju erindi verið svarað með vísan til þess að þegar hefði verið tekin ákvörðun í málinu. Ákvörðun sú sem deilt sé um hafi því verið tekin 3. maí 2016 en ekki 10. janúar 2018, eins og haldið sé fram í kæru. Kærufrestur samkvæmt 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé því liðinn.

Allur rökstuðningur kærenda lúti að efni og forsendum núgildandi aðalskipulags. Engan rökstuðning sé þar að finna í þá átt að ákvörðun í málinu sé röng eða ógildanleg teljist núgildandi aðalskipulag gilt. Mosfellsbær telji aðalskipulagið hafa fullt gildi og að því gættu verði að hafna kröfum kærenda.

Að lokum sé bent á að hvorki sé heimild í skipulagslögum, lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála né stjórnsýslulögum til að ákvarða málskostnað í kærumálum sem þessu. Séu því ekki lagaskilyrði til að taka málskostnaðarkröfuna til greina.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur fara fram á að úrskurðarnefndin víki sæti í málinu þar sem nefndin hafi sýnt Mosfellsbæ ólögmætt langlundargeð og velvild með því að láta sveitarfélagið komast upp með að svara ekki kæru innan svarfrests. Þá hafi nefndin ekki orðið við ítrekuðum kröfum kærenda að úrskurða í málinu á grundvelli kærunnar og framkominna gagna þegar frestir Mosfellsbæjar til andmæla hafi verið löngu liðnir. Kærendur geti því ekki treyst því að úrskurðarnefndin líti hlutlaust á málið.

Kærendur fari jafnframt fram á að málið verði úrskurðað á grundvelli kæru og kærugagna, þar sem greinargerð Mosfellsbæjar hafi borist of seint. Það sé grundvallarregla stjórnsýslu og réttarfars að úrskurða eigi eða dæma á grundvelli kæru og kærugagna nema þær séu augljóslega rangar, berist andsvör ekki innan tilskilins frests. Réttur kærenda um hraða, skilvirka og gegnsæja málsmeðferð sé freklega brotinn og sveitarfélagið verði að bera hallann af því, frekar en kærendur. Þá sé því mótmælt að umsókn kærenda 10. janúar 2018 sé hluti af sama máli, þ.e. fyrri umsókn kærenda. Kærendur hafi aflað sér nýrra upplýsinga og gagna og byggi nýju umsóknina á öðrum lagarökum en áður.

Niðurstaða: Kærendur fara fram á að úrskurðarnefndin víki sæti í málinu með þeim rökum að nefndin hafi sýnt Mosfellsbæ ólögmætt langlundargeð og velvild með því að hafa tekið við gögnum frá sveitarfélaginu að liðnum lögmæltum fresti.

Í tilkynningu til kærenda, dags. 16. mars 2018, var upplýst að sökum mikils fjölda óafgreiddra mála hjá nefndinni væri fyrirsjáanlegt að úrskurður í máli þeirra yrði að öllum líkindum ekki kveðinn upp innan árs. Þeim var svo sendur tölvupóstur 13. febrúar 2019 þar sem fram kom að vænta mætti að málið yrði tekið fyrir á öðrum ársfjórðungi ársins 2019. Þá töf sem orðin er á afgreiðslu máls þessa má rekja til nefndra ástæðna.

Mosfellsbæ var tilkynnt um kæru þessa 16. mars 2018 og var veittur 30 daga frestur til að skila til úrskurðarnefndarinnar gögnum og umsögn um málið í samræmi við 5. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2010. Þrátt fyrir fjölmargar ítrekanir bárust nefndinni ekki gögn málsins fyrr en 25. mars 2019. Þrátt fyrir þann mikla drátt sem varð á afhendingu gagna frá Mosfellsbæ verður að telja, með hliðsjón af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að úrskurðarnefndinni beri að hafa við úrlausn málsins hliðsjón af greinargerð og þeim gögnum sem bárust frá sveitarfélaginu. Þess má og geta að kærendur fengu umbeðinn framlengdan frest til að skila viðbótarathugasemdum af sömu ástæðu þar sem framlenging frestsins tafði ekki afgreiðslu málsins, eins og atvikum var háttað.

Af framangreindu verður ekki séð að úrskurðarnefndin eða starfsmenn hennar hafi verið hlutdræg við meðferð kærumáls þessa í skilningi 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga og ekki liggja fyrir þar vanhæfisástæður sem tíundaðar eru í 1.-5. tl. ákvæðisins. Eru því ekki lagaskilyrði til þess að nefndarmenn úrskurðarnefndarinnar víki sæti í máli þessu.

Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verða ákvarðanir, sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta, ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í 3. mgr. 29. gr. sömu laga kemur fram að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Aðalskipulag Mosfellsbæjar 2011-2030 var samþykkt í bæjarstjórn Mosfellsbæjar 26. júní 2013, staðfest af Skipulagsstofnun 19. september s.á. og birt í B-deild Stjórnartíðinda 3. október s.á. Samkvæmt skýrum fyrirmælum skipulagslaga brestur úrskurðarnefndina vald til að taka nefnt aðalskipulag til endurskoðunar.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 11. maí 2016 batt enda á stjórnsýslumál það sem hófst með umsókn kærenda 13. apríl s.á. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 18. mars 2018 og var kærufrestur vegna þeirrar ákvörðunar þá löngu liðinn. Kærendur sendu erindi til Mosfellsbæjar 10. janúar 2018 þar sem farið var fram á heimild til að skipta landi undir frístundahús við Hafravatn í tvær sjálfstæðar lóðir og byggja á þeim. Lögmaður Mosfellsbæjar svaraði erindinu með bréfi 20. febrúar s.á. og benti á að sama erindi kærenda hefði áður verið synjað af skipulagsnefnd bæjarins og að sú synjun hefði verið staðfest á fundi bæjarstjórnar 11. maí 2016. Ekki væru efni til að breyta, endurupptaka eða afturkalla fyrri ákvörðun. Hafa kærendur skotið þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar innan kærufrests.

Óljóst er af bréfi lögmanns Mosfellsbæjar til kærenda, dags. 20. febrúar 2018, og öðrum gögnum málsins hvort sveitarfélagið leit á erindi kærenda sem nýja beiðni um skiptingu lóðar eða beiðni um endurupptöku á máli því sem lauk með ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar 11. maí 2016. Hafi sveitarfélagið talið vafa leika á því hefði verið rétt að fá úr honum skorið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga, enda eiga ólík lagaskilyrði við um endurupptöku mála og ný erindi.

Samkvæmt 48. gr. skipulagslaga er óheimilt að skipta jörðum, löndum eða lóðum nema samþykki sveitarstjórnar komi til. Sveitarstjórn er heimilt að framselja vald til fastanefndar eða einstakra starfsmanna að uppfylltum skilyrðum 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Slíkt framsal skal koma fram í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. Í 51. gr. samþykktar um stjórn Mosfellsbæjar nr. 238/2014 kemur fram að um framsal bæjarstjórnar til starfsmanna til fullnaðarafgreiðslu mála vísist til 35. gr. samþykktarinnar. Samkvæmt 2. og 3. mgr. þeirrar greinar getur bæjarstjórn heimilað aðilum innan stjórnsýslu Mosfellsbæjar fullnaðarafgreiðslu erinda í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð. Ekki liggur fyrir að slíkt framsal hafi farið fram vegna afgreiðslu umsókna um skiptingu lóðar samkvæmt 48. gr. skipulagslaga eða að sveitarstjórn hafi tekið umrætt erindi kærenda til afgreiðslu.

Í samræmi við kröfur 4. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga fjallar 6. mgr. 35. gr. samþykktar um stjórn Mosfellsbæjar um endurupptöku mála. Þar er kveðið á um að aðili máls eigi rétt á endurupptöku máls að uppfylltum skilyrðum 24. gr. stjórnsýslulaga. Beiðni um endurupptöku skuli beint til bæjarráðs. Sé litið á erindi kærenda sem beiðni um endurupptöku er það í höndum bæjarráðs, en ekki lögmanns bæjarins, að taka beiðnina til afgreiðslu samkvæmt skýrum orðum samþykktar um stjórn Mosfellsbæjar.

Samkvæmt framangreindu liggur ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga og verður slík ákvörðun ekki kæranleg til úrskurðarnefndarinnar fyrr en málið hefur verið til lykta leitt.

Í ljósi þess að umsókn kærenda um skiptingu lóðar og uppbyggingu á lóðunum hefur ekki fengið lögboðna lokaafgreiðslu hjá bæjaryfirvöldum þykir rétt að vekja athygli á réttarúrræði 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þar kemur fram að heimilt sé að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til, en samkvæmt 52. gr. skipulagslaga sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndarinnar.

Ekki er fyrir hendi heimild í lögum fyrir úrskurðarnefndina til að ákvarða greiðslu málskostnaðar til handa aðilum máls og verður því ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda.

Að öllu framangreindu virtu verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikil fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.