Árið 2012, þriðjudaginn 5. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 47/2012, kæra á ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 30. nóvember 2011 um að veita framkvæmdaleyfi til lagningar rafmagnsheimtaugar og ljósleiðara í jörðu upp suðausturhlíð Úlfarsfells.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. maí 2012, er barst nefndinni sama dag, kærir I, Urðarbrunni 14, Reykjavík, samþykkt skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 30. nóvember 2011 um að veita framkvæmdaleyfi til lagningar rafmagnsheimtaugar og ljósleiðara í jörðu upp suðausturhlíð Úlfarsfells, að tækjaskýli á toppi fellsins. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða samþykkt verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um bráðabirgðaúrskurð um stöðvun framkvæmda á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nú nægjanlega upplýst til að taka megi það til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda.
Málsatvik: Forsaga þessa máls er sú að á afgreiðslufundi skipulagsstjóra hinn 27. maí 2011 var lagt fram erindi Fjarskipta ehf. varðandi framkvæmdaleyfi vegna uppsetningar á fjarskiptabúnaði á Úlfarsfelli og var málinu vísað til skipulagsráðs. Á fundi ráðsins hinn 29. júní s.á. var umsókninni vísað til umsagnar hjá Mosfellsbæ, Skipulagsstofnun, Geislavörnum ríkisins og Póst- og fjarskiptastofnun. Í kjölfarið var sótt um umrætt framkvæmdaleyfi. Í greinargerð með umsókninni kom fram að um væri að ræða ríflega 30m hátt stálmastur og 15m² tækjaskýli. Yrði rafmagnsheimtaug lögð í jörðu að tækjaskýlinu og ljósleiðari plægður niður með henni. Skipulagsstofnun tilkynnti með bréfi, dags. 18. ágúst 2011, að stofnunin teldi að vinna þyrfti deiliskipulag fyrir framkvæmdasvæðið og gerði að auki aðrar athugasemdir. Framangreind umsókn um framkvæmdaleyfi kom ekki til afgreiðslu í skipulagsráði.
Ný umsókn, dags. 14. nóvember 2011, þar sem sótt var um framkvæmdaleyfi fyrir lagningu rafmagnsheimtaugar og ljósleiðara í jörðu upp á koll Úlfarsfells var lögð fyrir og samþykkt á fundi skipulagsráðs hinn 30. s.m.
Á grundvelli þessarar samþykktar gaf skipulagsstjóri út framkvæmdaleyfi fyrir lögnunum hinn 1. desember 2011. Samþykktin var bundin því skilyrði að verkið yrði unnið í samráði við framkvæmda- og eignasvið Reykjavíkurborgar og að frágangur að verki loknu yrði með fullnægjandi hætti að mati þess. Leyfið var jafnframt háð því skilyrði að leyfishafi færði eða fjarlægði lagnirnar á eigin kostnað kæmi til þess að slíkt yrði nauðsynlegt vegna framtíðarskipulags svæðisins eða ef hætt yrði notkun þeirra.
Málsrök kæranda: Kærandi krefst ógildingar á umræddri samþykkt skipulagsráðs Reykjavíkur frá 30. nóvember 2011. Vísar hann til þess að kærð framkvæmd snerti hagsmuni hans sem íbúa í Reykjavík, húseiganda og íbúa í suðurhlíðum Úlfarsfells, útivistarsvæðis Reykvíkinga. Kærandi búi í nálægð við Úlfarsfell og noti svæðið til útiveru og íþróttaiðkunar.
Byggt sé á því að umrædd framkvæmd sé ekki í samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024 og að vinna hefði þurft deiliskipulag vegna umræddra strengja. Þá hafi rannsóknarreglu ekki verið gætt sem skyldi. Hvorki hafi verið óskað eftir meðmælum Skipulagsstofnunar með framkvæmdinni né hafi þau verið veitt og því uppfylli leyfið ekki skilyrði laga. Ljósleiðari muni liggja um opið svæði til sérstakra nota við rætur Úlfarsfells og um óbyggt svæði í efri hluta eystri hnjúks þess. Í bréfi Skipulagsstofnunar til Reykjavíkurborgar, dags. 18. ágúst 2011, séu tilvitnanir í skilmála greinargerðar aðalskipulags Reykjavíkur fyrir slík svæði. Á fyrra svæðinu sé gert ráð fyrir mannvirkjagerð tengdri útivistarnotkun en á því síðara sé ekki gert ráð fyrir mannvirkjagerð heldur sé svæðið ætlað til útivistar. Af þeim sökum rúmist umræddir strengir ekki innan skipulagsins. Þá takmarki strengirnir hönnun og staðsetningu síðari tíma mannvirkja er tengist útivist, ef einhver verði, vegna helgunarsvæðis strengjanna. Strengjunum sé jafnframt ætlað að tengjast fjarskiptamastri og húsi undir fjarskiptabúnað og standi þeir því ekki einir og sér heldur sé endabúnaður, sem sé fjarskiptmannvirki í formi mastra og tækjaskúrs, forsenda framkvæmdarinnar. Umrætt fjarskiptamastur og hús fyrir slíkan búnað samræmist ekki landnotkun um óbyggð svæði.
Þótt raftaug og ljósleiðari yrði tengd við núverandi hús og mastur á Úlfarsfelli, og framkvæmdaleyfi vegna rafstrengja og ljósleiðara rökstutt með hliðsjón af því, þá standist stöðuleyfi, sem Reykjavíkurborg hafi fyrst gefið úr árið 2009 fyrir þau mannvirki, ekki skilyrði byggingarreglugerðar nr. 441/1998, sem þá hafi verið í gildi, né síðari lög um mannvirki nr. 160/2010 eða byggingarreglugerð nr. 112/2012. Því þurfi að fjarlægja þau mannvirki.
Um þá athugasemd borgaryfirvalda að draga megi í efa að kærandi eigi einstaklega og lögvarða hagsmuni í málinu tekur kærandi fram að borgaryfirvöld rökstyðji ekki þá staðhæfingu sína að fyrirhugað mastur á toppi Úlfarsfells hafi ekki áhrif á lögvarða hagsmuni hans, en það muni verða í um tveggja km fjarlægð frá heimili hans. Gönguleiðir séu og um fellið og útivistarsvæði í hlíðum þess, sem kærandi nýti sér og hafi allar framkvæmdir sem skerði þessi gæði áhrif á hagsmuni hans. Þá séu það og hagsmunir hans að uppbygging Úlfarsfellssvæðisins verði eins og að hafi verið stefnt en fyrirhuguð mannvirki á toppi fellsins hafi neikvæð áhrif á þá uppbyggingu. Þá hafi kærandi kært án ástæðulauss dráttar eftir að honum hafi orðið kunnugt um hina kærðu ákvörðun og sé kæra hans því fram komin innan kærufrests, eða sé a.m.k. tæk eftir ákvæðum 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Komist nefndin hins vegar að þeirri niðurstöðu að kærandi eigi ekki lögvarða hagsmuni í málinu þá telji hann að nefndinni beri samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga að taka til úrlausnar þau atriði er varði lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar. Úrlausnarefnið takmarkist þannig ekki við þær málsástæður sem kærandi setji fram heldur nái það einnig til byggingarleyfis fyrir húsi og möstrum á Úlfarsfelli, stöðuleyfis fyrir núverandi fjarskiptamannvirki á fjallinu og feli í sér kröfu um að fjarlægja ljósleiðara og rafstreng og tengdar framkvæmdir í samræmi við skipulagslög, hvað sem líði skilyrðum sem tilgreind séu í bréfi Reykjavíkurborgar frá 23. maí 2012.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er farið fram á að málinu verði vísað frá, en að öðrum kosti að ógildingakröfu kæranda verði hafnað. Frávísunarkrafa Reykjavíkurborgar sé byggð á því að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra eigi, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í þessu máli liggi fyrir að kærandi búi í tveggja kílómetra fjarlægð frá fyrirhuguðu mastri á tindi Úlfarsfells. Af þeim sökum eigi hann ekki lögvarða hagsmuni í málinu.
Þá sé á því byggt að meðferð framkvæmdaleyfisumsóknarinnar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010. Bent sé á að umsóknir um framkvæmdir við Úlfarsfell hafi verið tvær og einungis sú síðari hafi verið samþykkt. Þá hafi fyrirhugaður fjarskiptabúnaður á tindi fjallsins minnkað mikið að umfangi frá fyrri umsókn. Við vinnslu síðari umsóknarinnar hjá Reykjavíkurborg hafi niðurstaðan orðið sú að ákvæði 1. tl. til bráðabirgða í skipulagslögum ætti ekki við. Framkvæmdin sé ekki í ósamræmi við meginstefnu Aðalskipulags Reykjavíkur 2001-2024. Þar sé ekki tekin afstaða til lagningar minni háttar jarðstrengja af því tagi sem hér sé fjallað um og gefin hafi verið út framkvæmdaleyfi fyrir stærri strengjum eða lögnum án þess að þær hafi verið sýndar í aðalskipulagi. Í kafla um veitur sé fyrst og fremst fjallað um framkvæmdir við stærri stofn- og dreifilagnir. Ekki sé talið nauðsynlegt að vinna deiliskipulag vegna minni háttar jarðstrengja og ekki hafi verið gerð krafa um deiliskipulagsgerð vegna stofnlagna í gildandi aðalskipulagi. Umrætt framkvæmdaleyfi byggist því á 13. gr. skipulagslaga. Framkvæmdin sem deilt sé um sé í samræmi við aðalskipulag varðandi alla ofangreinda þætti, auk þess sem hún sé það langt frá byggð að ákvæði um grenndarkynningu hafi ekki átt við.
Auk framangreinds komi til álita hvort þessi framkvæmd, þ.e. lagning strengjanna upp fjallið, sé yfirleitt framkvæmdaleyfisskyld. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga sé einungis skylt að afla framkvæmdaleyfis vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess. Ásýnd Úlfarsfells muni lítið sem ekkert breytast.
Um gildi stöðuleyfis fyrir núverandi fjarskiptamannvirki á tindi Úlfarsfells séu allir tímafrestir varðandi kæru löngu liðnir, auk þess sem kærandi eigi enga lögvarða kröfu á hendur Reykjavíkurborg til að þau mannvirki verði fjarlægð. Þá bresti úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að auki vald til að kveða á um slíkt niðurrif.
——————————-
Framkvæmdaleyfishafa var gefinn kostur á að koma að í málinu athugasemdum sínum og sjónarmiðum en greinargerð af hans hálfu hefur ekki borist úrskurðarnefndinni.
Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum í málinu, sem ekki verða rakin hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn þess.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um framkvæmdaleyfi fyrir lagningu rafstrengs og ljósleiðara upp suðausturhlíð Úlfarsfells. Ekki felst hins vegar í hinni kærðu ákvörðun nein heimild til mannvirkjagerðar uppi á fellinu, hvorki við tækjaskýli og möstur né til uppsetningar búnaðar.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Er það í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins að aðild í kærumálum innan stjórnsýslunnar eigi þeir einir sem eigi einstaklingsbundinna og lögvarinna hagsmuna að gæta varðandi kærða ákvörðun, sbr. 59. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 og 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Framkvæmd sú sem heimiluð er með hinu kærða leyfi felur aðeins í sér lagningu strengja í jörðu á svæði sem fyrir er raskað með vegslóðum og troðningum og verður ekki séð að með henni hafi verið gengið gegn einstaklingsbundnum og lögvörðum hagsmunum kæranda, þrátt fyrir að hann búi í nálægð við framkvæmdasvæðið. Verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
