Árið 2023, fimmtudaginn 29. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 46/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 21. febrúar 2023 um að samþykkja leyfi til að reisa hitaveitugeymi sem telst vera matshluti nr. 07 á lóð nr. 16 við Mjódalsveg, Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags 10. apríl 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi sumarhúss að Mjódalsvegi 6, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 21. febrúar s.á. að samþykkja leyfi til að reisa hitaveitugeymi á lóð nr. 16 við Mjódalsveg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir á nefndri lóð yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði, uppkveðnum 27. apríl 2023.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 19. apríl 2023.
Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 21. febrúar 2023 var tekin fyrir umsókn um leyfi til að reisa hitaveitugeymi á lóð nr. 16 við Mjódalsveg. Var umsóknin samþykkt og stað-festi borgarráð þá afgreiðslu á fundi sínum 2. mars s.á. með samþykkt b-hluta fundargerðar skipulags- og samgönguráðs frá 1. s.m. Byggingarleyfi var gefið út 29. mars s.á.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að hinn fyrirhugaði hitaveitugeymir sé ekki í samræmi við skilyrði og heimildir í deiliskipulagi. Samkvæmt skilmálum gildandi deiliskipulags fyrir miðlunargeyma á Reynisvatnsheiði, sem tekið hafi gildi 30. janúar 2008, hafi borið að gera öryggismön umhverfis miðlunargeymana og ganga frá henni eða hlutum hennar samhliða uppbyggingu á lóðinni. Ekki hafi enn verið byrjað á öryggismöninni sem samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins hefði átt að vera tilbúin árið 2008 samhliða byggingu dæluhúss. Byggingarfulltrúa hafi borið að vísa umsókn um byggingarleyfi til skipulagsfulltrúa til umsagnar og vegna bindandi skilmála í deiliskipulagi hafi borið að skilyrða umsókn um byggingarleyfi við það að fyrir lægi samþykkt framkvæmdarleyfi vegna skilyrða um öryggismön. Þá eigi lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda- og áætlana við um leyfi til framkvæmda eins og hér um ræði.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Bent er á að í gildi sé deiliskipulag, Hólmsheiði-jarðvegslosun, sem samþykkt hafi verið í borgarráði 4. nóvember 2010 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 14. desember s.á. Í skipulaginu séu áréttaðir óbreyttir skilmálar frá deiliskipulagi fyrir miðlunargeyma á Reynisvatnsheiði sem tekið hafi gildi 30. janúar 2008 með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda. Um sé að ræða byggingu fjórða miðlunargeymisins af fyrirhuguðum átta geymum á lóðinni. Þeir geymar sem fyrir séu hafi byggst upp á mismunandi tímum, þeir fyrstu 1988 og síðast hafi verið byggt dæluhús árið 2009 á grundvelli deiliskipulagsins. Engin krafa sé í deiliskipulaginu um að öryggismön skuli vera umhverfis dæluhúsið.
Samkvæmt upplýsingum Orkuveitu Reykjavíkur verði vinna hafin við gerð öryggismanar þegar geymirinn verði tekinn í rekstur og sé stefnt að því að hluti hennar verði þá þegar reistur. Undirbúningur sé þegar hafinn við að afla leyfis fyrir framkvæmdinni og verði sótt um leyfið innan fárra daga. Bent sé á að ekkert í deiliskipulaginu mæli fyrir um hvaða verkþættir skuli vera hafnir við öryggismönina og á hvaða tímapunkti sú vinna skuli hafin, enda um almennt orðalag að ræða. Verði í ljósi þess að veita lóðarhafa nokkuð svigrúm til að meta með hvaða hætti og í hvaða röð framkvæmdir samkvæmt skipulaginu fari fram. Tilgangur umrædds skilyrðis í deiliskipulaginu sé fyrst og fremst sett til að tryggja að öryggismönin verði gerð á einhverjum tímapunkti framkvæmda.
Enn fremur sé vakin athygli á að afgreiðsla byggingarfulltrúa byggi á lögum um mannvirki nr. 160/2010 og hafi byggingarfulltrúi engar heimildir til að gera kröfu um, hvað þá að samþykkja framkvæmdaleyfisskyldar aðrar framkvæmdir. Gerð öryggismanar sé þannig ekki hluti byggingarleyfisins vegna geymisins, heldur eðlilegt framhald af verkinu í heild. Engin skilyrði séu í deiliskipulaginu um að óheimilt sé að samþykkja byggingarleyfi vegna miðlunargeymana nema búið sé að gefa út framkvæmdaleyfi vegna manarinnar.
Ekki sé fallist á að notkun svæðisins, eða hluta þess sem geymslusvæðis, hafi nokkuð með byggingarleyfið að gera eða geti valdið ógildingu þess. Eftirlit með að skipulagsskilmálar séu virtir að því leyti og eftir atvikum að gera kröfu um úrbætur sé hins vegar á hendi skipulagsfulltrúa. Samkvæmt upplýsingum Orkuveitunnar sé enn fremur hafin vinna við að hreinsa svæðið og mun því ljúka á næstu dögum. Þá hafi byggingarfulltrúa ekki borið að bera umsóknina undir skipulagsfulltrúa þar sem miðlunargeymirinn eigi sér skýra stoð í deiliskipulagi.
Málsrök leyfishafa: Bent er á að byggingarleyfið sé í fullu samræmi við gildandi aðal- og deiliskipulag. Í skilmálum deiliskipulagsbreytingar sem samþykkt hafi verið árið 2007 og hafi verið teknar upp í gildandi skipulag sé gert ráð fyrir byggingu fimm heitavatnsgeyma til viðbótar við þá þrjá sem fyrir séu auk tveggja tengihúsa og dælustöðvar. Síðan þessi breyting hafi verið gerð á deiliskipulaginu hafi ekki átt sér stað frekari uppbygging á hitaveitugeymum á lóðinni. Árið 2009 hafi verið reist dælustöð sem staðsett sé á vesturhorni lóðarinnar en ekki sé gert ráð fyrir að öryggismön nái í kringum hana.
Í deiluskipulagi sjáist að dælustöðin sé áætluð nærri lóðarmörkum og framar en öryggismönin komi til með að standa. Þá sé framkvæmdum á lóðinni ekki lokið og ákveðinn ómöguleiki sé fólginn í því að reisa mannvirki á sama tíma og öryggismön sé sett umhverfis geymana. Farið verði eftir skilmálum í gildandi deiliskipulagi og muni hefjast vinna við öryggismön samhliða byggingu á geymi nr. 4 og verði hluti öryggismanar komin upp þegar sá geymir verði tekin í notkun.
Bygging á einum hitaveitugeymi til viðbótar við þá þrjá geyma sem þegar séu til staðar á Reynisvatnsheiði breyti í engu núverandi rekstarfyrirkomulagi á heiðinni og muni geymirinn ekki koma til með að auka tíðni atburða þegar leiða þurfi vatn í yfirfall. Þá sé áréttað að heita vatnið sem sé í tönkunum sé upphitað grunnvatn frá Nesjavallar- og Hellisheiðarvirkjun og því sé um hreint vatn að ræða. Ekkert bendi til þess að af geymunum stafi nokkur hætta enda séu þeir hannaðir eftir öllum þeim stöðlum og reglum sem gildi um slík mannvirki. Einnig sé mikilvægt að geymirinn rísi fyrir haustið 2023 til að draga ekki úr afhendingaröryggi næsta vetrar. Greiningar og reynsla eftir síðastliðinn vetur bendi eindregið til þess að núverandi tankarýmd sé ekki nægjanleg til þess að ráða við langvarandi kuldakast. Sé því mikilvægt að geymirinn rísi fyrir haustið 2023.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Ítrekað er að deiliskipulagið Hólmsheiði jarðvegslosun, sem samþykkt var í borgarráði 4. nóvember 2010 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 14. desember s.á. hafi verið fellt úr gildi, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 6/2011 frá 14. febrúar 2014. Sama eigi við um deiliskipulag sem samþykkt hafi verið í borgarráði 25. mars 2010 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 7. apríl s.á., sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 26/2010 frá10. apríl 2014. Í gildi sé deiliskipulag frá árinu 2003 með tilteknum breytingum sem samþykktar voru í borgarráði 29. nóvember 2007 og birtar í B-deild Stjórnartíðinda 30. janúar 2008.
Samkvæmt byggingarleyfi, dags. 29. mars 2023, sé ekki vísað til deiliskipulags og uppdrátta eða minnst á skilyrta öryggismön sem verkþátt samhliða byggingu hitaveitugeymis nr. 4. Hins vegar sé vísað til þess að öll framkvæmdin skuli unnin eftir aðal- og séruppdráttum, byggingar- og verklýsingum og gildandi lögum og reglugerðum um skipulags- og byggingarmál.
Í byggingarlýsingu sé í engu minnst á uppdrætti eða skipulagsskilmála í deiliskipulagi 2003 og deiliskipulagsbreytingu frá árinu 2008, margnefnda öryggismön eða aðrar lóðaframkvæmdir, nánasta umhverfi, hæðarlegu, lóðamörk, brunavarnir, aðkomu slökkviliðs, kvaðir, bílastæði, gróður, útlit o.s.frv. Vantar að gera grein fyrir öllu er við kemur meginskipulagi lóðar og aðlögun mannvirkis að næsta umhverfi og samþykktu deiliskipulagi og/eða skipulagsskilmálum eins og segi annars vegar í byggingareglugerð og hins vegar í lögum um mannvirki, og geti því ekki talist aðaluppdráttur eins og skylt er að leggja fram til byggingafulltrúa til samþykktar áður en byggingarleyfisumsókn er samþykkt, byggingarleyfi veitt og framkvæmdir hefjast.
Kærandi hefur gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 21. febrúar 2023 um að samþykkja umsókn um leyfi til að reisa hitaveitugeymi á lóð nr. 16 við Mjódalsveg, Reykjavík. Kærandi telur að hinn fyrirhugaði hitaveitugeymir sé ekki í samræmi við skilyrði og heimildir í deiliskipulagi og að veiting leyfisins sé haldin annmörkum.
Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki verða byggingaráform aðeins samþykkt ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis. Að sama skapi verður byggingarleyfi ekki gefið út nema mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. sömu laga.
Fyrir liggur að allt frá gildistöku deiliskipulags fyrir umrætt svæði árið 2003 hefur verið gert ráð fyrir hitaveitugeymum á umræddri lóð. Með deiliskipulagsbreytingu, sem samþykkt var í borgarráði 29. nóvember 2007 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 30. janúar 2008, var lóðin undir hitaveitugeyma stækkuð ásamt færslu og stækkun byggingarreita. Í skipulaginu er nú gert ráð fyrir að á svæðinu rísi fimm hitaveitugeymar til viðbótar við þá þrjá sem fyrir voru. Áskilnaður er um að öryggismön umhverfis geymana skuli gerð samhliða uppbyggingu á lóðinnni og að óheimilt sé að nota hana sem geymslusvæði eða ráðstafa hlutum hennar til annarra nota en fyrir hitaveitugeyma og mannvirki þeim tengdum. Breytingar sem samþykktar voru á skipulagi svæðisins og tóku gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 14. desember 2010 voru felldar úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar 14. febrúar 2014, en þær breytingar sneru að notkun svæðis undir jarðvegslosun. Í skilmálum deiliskipulagsins er ekki kveðið á um tímamörk á því hvenær öryggismön þurfi að vera komin upp að öðru leyti en því að gengið sé frá henni samhliða uppbyggingu á lóðinni, en sú uppbygging mun hafa hafist árið 1988 og eru heimildir fyrir fjórum hitaveitugeymum enn ónýttar eftir hina kærðu ákvörðun. Samkvæmt framansögðu fer hið kærða byggingarleyfi ekki í bága við gildandi skipulagsáætlanir. Ekki liggur heldur fyrir að framkvæmdin sé háð umhverfismati.
Fyrir liggur að umsókn um að reisa umræddan hitaveitugeymi var samþykkt þar sem gerð er fullnægjandi grein fyrir mannvirkinu og staðsetningu þess á aðaluppdráttum sem umsókninni fygdi. Verður ekki annað séð en að málsmeðferð og afgreiðsla umsóknarinnar hafi verið lögum samkvæmt. Þess ber að geta að framkvæmdir sem háðar eru framkvæmdaleyfi eru á hendi skipulagsyfirvalda að heimila samkvæmt ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010, en ekki byggingarfulltrúa sem afgreiðir leyfisskyldar framkvæmdir samkvæmt lögum um mannvirki. Ekki er nauðsynlegt að rekja skipulagsforsendur við samþykki byggingaráforma, en telji byggingarfulltrúi vafa leika á um að áformin samræmist skipulagi skal hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa áður en byggingarleyfi verður veitt, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga um mannvirki, en að öðrum kosti veitir hann byggingarleyfi án slikrar umsagnar.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannörkum sem raskað geta gildi hennar og verður ógildingarkröfu kæranda því hafnað
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 21. febrúar 2023 um að samþykkja leyfi til að reisa hitaveitugeymi á lóð nr. 16 við Mjódalsveg, Reykjavík.
