Árið 2018, fimmtudaginn 8. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 46/2017, kæra á ákvörðun sameiginlegrar byggingarnefndar Eyjafjarðarsvæðis frá 26. apríl 2017 um að veita byggingarleyfi til að endurbyggja varphænsnahús að Sveinbjarnargerði, Svalbarðsstrandarhreppi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. maí 2017, er barst nefndinni 2. s.m., kæra eigendur, Sveinbjarnargerði III, þá ákvörðun sameiginlegrar byggingarnefndar Eyjafjarðarsvæðis frá 26. apríl 2017 að samþykkja að veita byggingarleyfi fyrir endurbyggingu varphænsnahúss að Sveinbjarnargerði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Með bréfi, dags. 11. maí 2018, sem móttekið var 18. s.m., gera kærendur jafnframt kröfu um að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu kærenda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Svalbarðsstrandarhreppi 15. júní 2017 og 29. maí 2018.
Málsatvik: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Leyfishafi í máli þessu tók við rekstri alifuglabús í Sveinbjarnargerði haustið 2012 og í september 2013 hafnaði heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra kröfu um að stöðva þann rekstur. Felldi úrskurðarnefndin þá ákvörðun úr gildi með úrskurði kveðnum upp 24. apríl 2015 í kærumáli nr. 96/2013. Þá vísaði úrskurðarnefndin frá kærumáli nr. 98/2015 með úrskurði upp kveðnum 24. nóvember 2016, en það mál laut að veitingu starfsleyfis fyrir rekstrinum.
Með umsókn, dags. 16. febrúar 2017, sótti leyfishafi um leyfi til að endurbyggja varphænsnahús í Sveinbjarnargerði II á grunni eldra húss sem þar stóð áður. Til þess að uppfylla kröfur nýrrar reglugerðar um hámarksfjölda varphæna á hvern m2 var sótt um að breikka grunninn um rúma þrjá metra þannig að grunnflötur stækkaði úr rúmum 600 m2 í rúma 800 m2. Mænishæð yrði um 6,5 m.
Á fundi sínum 22. febrúar 2017 samþykkti sveitarstjórn Svalbarðsstrandarhrepps að grenndarkynna umsóknina. Fór grenndarkynning fram með bréfum, dags. 2. mars 2017, og stóð til 31. s.m. Barst ein athugasemd á þeim tíma, sem svarað var með bréfi, dags. 18. apríl 2017, að undangenginni afgreiðslu sveitarstjórnar á fundi hennar 5. s.m. Í kjölfarið var byggingarleyfisumsóknin samþykkt á fundi sameiginlegrar byggingarnefndar Eyjafjarðarsvæðis 26. apríl 2017 og er það sú ákvörðun sem kærð er í málinu.
Leyfishafa var tilkynnt með bréfi, dags. 18. maí 2017, að framkvæmdin félli í flokk B skv. lið 1.10 í viðauka 1 með lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Honum bæri því að tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna, og yrði ekki gefið út byggingarleyfi fyrr en niðurstaða stofnunarinnar lægi fyrir. Ákvörðun Skipulagsstofnunar þess efnis að endurbygging alifuglahúss að Sveinbjarnargerði skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum lá fyrir 25. ágúst s.á. og hefur hún ekki verið kærð til úrskurðarnefndarinnar. Byggingarleyfi var gefið út 28. s.m.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að með endurbyggingu varphænsnahússins verði framleiðsla búsins tvöfölduð, þannig að í stað 8.000 hæna verði þar haldnar um 16.000 hænur.
Í Aðalskipulagi Svalbarðsstrandarhrepps 2008-2020 sé gert ráð fyrir ferðaþjónustu í Sveinbjarnargerði II og að byggingarmagn ákvarðist með deiliskipulagi. Eigendur Græneggja ehf. og Bjarnargerðis ehf. hafi ávallt komið í veg fyrir að deiliskipulag yrði unnið í Sveinbjarnargerði II, þrátt fyrir ítrekaða beiðni um það af hálfu Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra og Skipulagsstofnunar, auk kærenda. Þau tvö hús sem búið sé að endurgera hafi verið endurbyggð frá grunni og húsið sem til standi að endurbyggja hafi hrunið fyrir nokkrum áratugum. Hefði átt að gera deiliskipulag áður en farið væri í þær framkvæmdir.
Forráðamaður búsins hafi verið í hreppsnefnd og komið að gerð gildandi aðalskipulags með beinum hætti, en engin ósk hafi þá verið um áframhaldandi hænsnarækt í Sveinbjarnargerði II. Fram hafi komið í bréfi Skipulagsstofnunar til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 18. janúar 2013, að aðalskipulagið myndi líta öðruvísi út væri það ætlun hreppsins að hafa þar hænsnabú og að deiliskipuleggja þyrfti svæðið ef sú væri ætlunin. Að auki hafi komið fram í bréfi Svalbarðsstrandarhrepps til Skipulagsstofnunar, dags. 7. mars 2002, að eftir kosningar yrði gert í því að knýja landeigendur Sveinbjarnargerðis II til að gera deiliskipulag. Þá sé bent á að engin skipulagsnefnd sé starfandi í hreppnum, líkt og gildandi lög kveði á um.
Starfsleyfi heilbrigðiseftirlitsins frá september 2015 hafi verið veitt til fjögurra ára vegna þess að deiliskipulag sé ekki til staðar. Leyfið gildi fyrir allt að 10.000 hænur og því rúmist 16.000 hænur ekki innan þess. Ekki sé hægt að fallast á að sveitarstjórn túlki starfsleyfi heilbrigðiseftirlitsins með þeim hætti að svo sé.
Ekki komi fram í reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína hvernig mæla skuli fjarlægðir. Mögulega sé fjarlægðin yfir 50 m sé mælt vegg í vegg. Sé mælt frá vegg hænsnahússins að lóðarmörkum sé fjarlægðin um 43 m. Hún sé mun minni sé mælt milli lóðarmerkja. Ekki sé ljóst hvaða hlutverk verkstæðisbyggingin hafi og hvort hún reiknist með sem hluti af búinu en við fyrirhugaða endurbyggingu verði þetta að einu húsi. Athafnasvæðið nái um 30 m til suðurs og allar afurðir, starfsfólk og gestir fari úr húsi að sunnanverðu og því megi ætla að 50 m mæling sé frá lóðarmörkum athafnasvæðisins að sunnan að mörkum lóðar kærenda. Eldishús megi aðeins byggja á svæðum sem skipulögð séu fyrir landbúnað, iðnað eða þar sem stefna hafi verið mörkuð í aðalskipulagi.
Fjölskyldutengsl hafi haft áhrif á afgreiðslu mála. Sveitarstjóri sé bróðir eiginkvenna eigenda Græneggja ehf. og eigi sjálfur hluta í Bjarnargerði ehf. Hann hafi um tíma verið framkvæmdastjóri síðarnefnda félagsins, sem aftur eigi hluta í Græneggjum ehf. Þá sitji hann alla fundi hreppsnefndar og geti haft áhrif á niðurstöðu mála með nærveru sinni.
Málsrök Svalbarðsstrandarhrepps: Af hálfu sveitarstjórnar er á það bent að Sveinbjarnargerði sé á svæði sem merkt sé L1, sem standi fyrir landbúnaðarsvæði. Endurbygging umrædds húss sé í samræmi við aðalskipulag, sem og við 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Hafi umsóknin því verið samþykkt.
Fjarlægð frá fyrirhuguðu eldishúsi að íbúðarhúsi mælist 61,7 m, sem sé umfram þá 50 m kröfu sem gerð sé í b-lið I. liðar 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Eðlilegt sé að mæla í vegg húss kærenda, enda sé hugtakið „mannabústaður“ notað í tilgreindu ákvæði. Ljóst sé að umfang reksturs Græneggja ehf. aukist. Gerð verði breyting á aðkomu að húsunum, sem verði að norðan þar sem fóðursíló séu staðsett, þannig að þungaumferð aukist ekki við að varphænum fjölgi. Fram komi á uppdrætti að hús sé sunnan við grunninn sem áform séu uppi um að byggja á. Húsið sé nýtt sem geymsla eða verkstæði og ekki standi til að taka það undir eldi. Fjarlægð í það sé 51,1 m samkvæmt uppdrættinum. Fjarlægðarmörkin í framangreindu reglugerðarákvæði gildi um eldi á 40.000-60.000 fuglum og því sé óljóst hvort að þau eigi við um 6.000 fugla eldi. Skilyrði ákvæðisins um fjarlægð sé engu að síður fullnægt.
Meginástæða þess að ekki hafi verið gert deiliskipulag sé sú að ekki náist samkomulag milli eigenda fasteigna í Sveinbjarnargerði. Erindið hafi verið samþykkt á fundi sveitarstjórnarinnar 5. apríl 2017 en leyfishafa hafi verið tilkynnt 18. maí s.á að byggingarleyfi yrði ekki gefið út fyrr en félagið hefði tilkynnt framkvæmdina til Skipulagsstofnunar í samræmi við lið 1.10 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hin kærða ákvörðun varði ekki starfsleyfi Græneggja ehf. og feli ekki í sér afstöðu til þess, enda veiti sveitarstjórn ekki starfsleyfi.
Sveitarstjóri eigi ekki sæti í sveitarstjórn og geti því ekki haft áhrif á afgreiðslu mála með atkvæði sínu. Sveitarstjórn geti tæplega verið vanhæf vegna þess að sveitarstjóri sitji fundi, líkt og honum beri að gera. Fjárhagslegir hagsmunir sveitarstjóra í Græneggjum ehf. séu nánast engir, en hann eigi 10% hlut í Bjarnargerði ehf., sem eigi 10% hlut í Græneggjum ehf.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að hin kærða framkvæmd sé fólgin í því að byggja yfir gamlan grunn með það að markmiði að fjölga varphænum úr tæplega 8.000 í 12.000 að hámarki. Breikka þurfi grunninn um rúma þrjá metra til að gæta fullrar hagkvæmni, m.t.t. varpkassa, vatnsnippla og fóðurlína. Grunnflötur stækki þannig úr rúmum 600 m² í rúma 800 m². Lengd hússins verði sú sama og áður, en það muni breikka til austurs. Byggingin verði hærri en áður, en verði verulega lægri en skemman sem hún muni standa áföst við. Hún verði í 61,7 m fjarlægð frá gamla íbúðarhúsinu í Sveinbjarnargerði III, en fjarlægðin sé 51,1 m sé mælt frá mörkum lóðar kærenda.
Heildarfjöldi varphænsna og unga í uppeldi samanlagt geti að hámarki orðið 15.000, en fjöldinn verði að meðaltali töluvert minni þar sem ávallt þurfi að hreinsa bæði uppeldishús og varphús í hvert skipti þegar skipt sé um fugl, en það sé gert í áföngum. Eggjaframleiðslan geti vaxið um u.þ.b. 35%.
Gildandi starfsleyfi hafi miðað við 10.000 varphænur þar sem það hámark hafi verið í reglugerð nr. 504/1998 um vistvæna landbúnaðarframleiðslu, en leyfishafi stundi slíka framleiðslu. Sú reglugerð hafi nú verið felld úr gildi. Leyfið sé yfirleitt endurskoðað á fjögurra ára fresti, sbr. 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Eggjaframleiðsla hafi verið samfellt í Sveinbjarnargerði í yfir 50 ár. Sótt hafi verið um breytingu á starfsleyfi í samræmi við fyrirhugaða stækkun, en það verði ekki gefið út fyrr en að byggingarframkvæmdum loknum.
Deiliskipulagskvöð samkvæmt aðalskipulagi nái eingöngu til ferðaþjónustunnar, en í skipulaginu komi fram að frekari uppbygging á ferðaþjónustu í Sveinbjarnargerði, merkt V3, sé gerð samkvæmt deiliskipulagi. Ferðaþjónusta hafi fyrst verið heimiluð í Sveinbjarnargerði með bréfi, dags. 13. mars 1998, þar sem Skipulagsstofnun hafi fallist á að veita leyfi fyrir breyttri notkun sláturhúss.
Sveitarstjórn Svalbarðsstrandarhrepps fari með skipulagsmál sveitarfélagsins án þess að nokkur undirnefnd sé í þeim málum, en slíkt sé heimilt samkvæmt lögum. Með 10% eignaraðild sveitarstjóra að Bjarnargerði ehf. eigi hann óbeint 1% í Græneggjum ehf.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sameiginlegrar byggingarnefndar Eyjafjarðarsvæðis frá 26. apríl 2017 að samþykkja að veita byggingarleyfi vegna endurbyggingar varphænsnahúss að Sveinbjarnargerði en sveitarstjórn hefur gert það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa að byggingarnefndin hafi fjallað um og samþykkt umsókn fyrir leyfinu, sbr. 3. gr. samþykktar nr. 420/2013 um afgreiðslur sameiginlegrar byggingarnefndar Eyjafjarðarsvæðis, sbr. og ákvæði 1. og 2. mgr. 7. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Einskorðast lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar við hina kærðu leyfisveitingu, undirbúning hennar og málsmeðferð.
Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram sú meginregla að gera skuli deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Skal þess gætt að byggingarleyfisskyld framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir sveitarfélags þegar sótt er um byggingarleyfi og er það jafnframt skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu, sbr. 2. mgr. 10. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga. Er því gert ráð fyrir því að byggingarleyfi skuli vera í samræmi við gildandi deiliskipulag, en undanþágu hvað varðar ódeiliskipulögð svæði er að finna í ákvæði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Þar segir að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag hvað varði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggi ekki fyrir þá geti sveitarstjórn ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar og láti skipulagsnefnd þá fara fram grenndarkynningu. Fór grenndarkynning fram eins og mælt er fyrir um í nefndu lagaákvæði með því fráviki þó að sveitarstjórn annaðist kynninguna á grundvelli lagaheimildar þess efnis að í sveitarfélögum þar sem erfiðlega horfi með að manna nefndir sé sveitarstjórn heimilt að fara sjálf með verkefni lögskipaðrar nefndar, sbr. 4. mgr. 37. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.
Í gildi er Aðalskipulag Svalbarðsstrandarhrepps 2008-2020. Samkvæmt skipulaginu er Sveinbjarnargerði á landbúnaðarsvæði merkt L1. Um svæðið segir að það sé gott landbúnaðarland sem vel sé fallið til ræktunar og búvöruframleiðslu, sem skuli vera meginlandnotkun á svæðinu. Segir enn fremur að heimilt sé að nýta og reisa byggingar fyrir atvinnustarfsemi sem falli vel að búrekstri og nýtingu viðkomandi jarðar og hafi ekki neikvæð áhrif á umhverfi sitt. Fyrst og fremst sé átt við atvinnugreinar sem séu eðlileg viðbót við búreksturinn og stoðgreinar við landbúnað, sem áfram verði meginlandnotkun á svæðinu. Innan svæðisins við Sveinbjarnargerði er hringtákn merkt V3 og er það skilgreint sem verslunar- og þjónustusvæði. Er því svæði lýst sem hóteli og veitingahúsi í töflu í kafla 4.6 í aðalskipulagi og tiltekið að uppbygging skuli vera samkvæmt deiliskipulagi. Segir nánar í nefndum kafla að á sveitarfélagsuppdrætti megi merkja þjónustustarfsemi með hringtákni á viðkomandi lögbýli í stað ákveðinnar landfræðilegrar afmörkunar.
Hið kærða byggingarleyfi heimilar endurbyggingu varphænsnahúss á lögbýli á skilgreindu landbúnaðarsvæði samkvæmt aðalskipulagi, en á lögbýlinu má jafnframt vera hótel og veitingahús. Er og heimilt samkvæmt skipulaginu að reisa byggingar fyrir atvinnustarfsemi sem falli vel að búrekstri. Verður að telja ljóst af orðalagi og framsetningu aðalskipulagsins að skilmálar um að uppbygging skuli vera samkvæmt deiliskipulagi séu bundnir við svæðið V3 en að aðallega sé gert ráð fyrir landbúnaði á lögbýlinu í samræmi við skilgreinda landnotkun og áherslur aðalskipulags. Rúmast hin kærða leyfisveiting því innan heimilda gildandi aðalskipulags, en framkvæmdin er í beinum tengslum við þann rekstur sem þegar fer fram á svæðinu. Sömuleiðis voru fyrir hendi skilyrði til grenndarkynningar skv. 44. gr. skipulagslaga.
Samkvæmt 2. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga ber sveitarstjórnarmanni, nefndarfulltrúa eða starfsmanni sveitarfélags að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Samkvæmt 54. gr. sömu laga ræður sveitarstjórn framkvæmdastjóra, þ.e. sveitarstjóra, og er hlutverk hans að sjá um að stjórnsýsla sveitarfélagsins samræmist lögum, samþykktum og viðeigandi fyrirmælum yfirmanna. Samkvæmt 2. mgr. 55. gr. laganna skal hann sitja fundi sveitarstjórnar og þar hefur hann bæði málfrelsi og tillögurétt. Hann hefur þó ekki atkvæðisrétt nema hann sé jafnframt kjörinn fulltrúi í sveitarstjórninni, en það mun þáverandi sveitarstjóri ekki hafa verið.
Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að sveitarstjórinn hafi komið að undirbúningi málsins, þ.m.t. grenndarkynningu. Liggur fyrir að hann tengist eigendum leyfishafa fjölskyldutengslum og eru þeir mágar. Þá mun hann eiga lítinn hlut í fyrirtæki sem á hlut í leyfishafa. Svo sem áður er komið fram er grenndarkynning þáttur í lögboðinni málsmeðferð þegar byggingarleyfi er veitt vegna framkvæmdar á ódeiliskipulögðu svæði. Var sveitarstjóranum því rétt að víkja sæti við undirbúning, meðferð og afgreiðslu byggingarleyfisins vegna vanhæfis í skilningi 2. mgr. 20. gr. sveitastjórnarlaga.
Við mat á því hvort nefndur annmarki á afgreiðslu sveitarstjórnar á byggingarleyfinu teljist svo verulegur að ógildingu varði ber m.a. að horfa til þess að sveitarstjóri gegnir lykilhlutverki í stjórnsýslu sveitarfélaga. Sem slíkur var hann í aðstöðu til að hafa áhrif á afstöðu starfsmanna sveitarfélagsins til málsins og sveitarstjórnar til grenndarkynningar. Hins vegar verður að líta til þess að hann hafði ekki atkvæðisrétt á fundum og gat því ekki með beinum hætti komið að ákvörðun varðandi grenndarkynninguna, en samkvæmt 2. mgr. 17. gr. sveitarstjórnarlaga ræður afl atkvæða úrslitum mála. Þá verður ekki séð að aðkoma sveitarstjóra að grenndarkynningunni hafi ráðið úrslitum um lyktir málsins eða leitt til niðurstöðu sem var efnislega önnur en annars hefði orðið, einkum og sér í lagi þegar litið er til þess að byggingarleyfið var samþykkt af sameiginlegri byggingarnefnd Eyjafjarðarsvæðis þar sem sveitarstjóri átti ekki sæti. Verður byggingarleyfið því ekki ógilt af þeim sökum.
Í 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína er fjallað um fjarlægðir eldishúsa, m.a. frá mannabústöðum. Þegar um er að ræða m.a. nýbyggingar, meiriháttar breytingar eða stækkanir á eldishúsum ber sveitarstjórn að ákveða fjarlægð þeirra við m.a. mannabústaði eða svæði sem afmörkuð hafa verið fyrir þá notkun í aðalskipulagi eða með byggingarreitum í deiliskipulagi. Samkvæmt b-lið I. liðar 1. mgr. skal lágmarksfjarlægð vera 50 m fyrir bú ætluð fyrir 40.000 til 85.000 stæði fyrir kjúklinga eða 40.000 til 60.000 stæði fyrir hænur. Meðal gagna málsins er málsett loftmynd, dags. 12. maí 2017, og samkvæmt henni er fjarlægð frá varphúsi að mörkum lóðar kærenda 51,1 m, en fjarlægð að íbúðarhúsi kærenda er 61,7 m. Umrætt bú telur um 8.000 varpfugla og með fyrirhugaðri stækkun er búið enn töluvert undir stærðarviðmiðum tilvitnaðs b-liðar reglugerðarinnar. Engu að síður er skilyrði um lágmarksfjarlægð samkvæmt ákvæðinu uppfyllt hvað varðar hið endurbyggða eldishús.
Loks var gætt að ákvæði 5. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga og byggingarleyfi ekki gefið út fyrr en ákvörðun Skipulagsstofnunar lá fyrir um að framkvæmdin væri ekki matsskyld.
Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið eru ekki þeir ágallar á efni eða málsmeðferð hinnar kærðu leyfisveitingar fyrir hendi sem raskað geta gildi hennar. Verður kröfu kærenda um ógildingu því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar sameiginlegrar byggingarnefndar Eyjafjarðarsvæðis frá 26. apríl 2017 um að veita byggingarleyfi til að endurbyggja varphænsnahús að Sveinbjarnargerði í Svalbarðsstrandarhreppi.
