Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

46/2011 Kópavogsbakki

Árið 2013, mánudaginn 6. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. 

Fyrir var tekið mál nr. 46/2011, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. maí 2011 um að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi Kópavogstúns vegna Kópavogsbakka 2 í Kópavogi, þannig að þar yrði heimiluð nýting á áður samþykktu óuppfylltu rými í húsinu. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 27. júní 2011, er barst nefndinni sama dag, kærir G, Bergsmára 5, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. maí 2011 að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi Kópavogstúns vegna fasteignar kæranda á lóð nr. 2 við Kópavogsbakka. 

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. 

Úrskurðarnefndinni bárust gögn í málinu frá Kópavogsbæ 16. júlí 2012. 

Málavextir:  Deiliskipulag fyrir Kópavogstún var samþykkt í bæjarstjórn Kópavogs á árinu 2005. Samkvæmt því var heimilt að reisa einnar hæðar einbýlishús með innbyggðri bílageymslu á lóðum neðan götu við Kópavogsbakka.  Lóðirnar eru með jöfn númer 2-10.  Máttu húsin vera allt að 230 m2 að grunnflatarmáli en hús ofan götu, nr. 1-15, allt að 175 m².  Tekið er fram í greinargerð með skipulaginu að ekki sé heimilt að hafa kjallara.  Breyting var gerð á deiliskipulaginu árið 2006 sem fólst í því að gatan var færð um 2,0 m til suðurs og lóðir ofan götu stækkaðar sem því nam. Jafnframt var byggingarreitur þeirra stækkaður í 187 m2.  Lóðir neðan götu hliðruðust um 2,0 m til suðurs, en voru jafnframt lengdar um 4,0 m til suðurs og breikkaðar að meðaltali um 1,5 til 2,8 m. Byggingarreitir húsa neðan götu stækkuðu jafnframt þannig að hámarksgrunnflötur húss nr. 2 varð 307 m² og hámarksgrunnflötur húsa nr. 4-10 varð 271 m².  Landhalli er nokkur á svæðinu og eru húsin nr. 2 og 4 við Kópavogsbakka byggð á sökklum, en þar er hæðarmunur innan lóðar mestur neðan götu.  Önnur hús neðan götunnar eru byggð á jarðvegspúða.  Í málinu liggur fyrir leyfi byggingarfulltrúans í Kópavogi, dags. 28. júní 2007, til fyrrum eiganda Kópavogsbakka 2 til að hafa „óuppfyllt ónotað“ rými í húsinu. 

Með bréfi til skipulags- og umhverfissviðs Kópavogs, dags. 10. febrúar 2011, sótti kærandi um leyfi til að nýta umrætt rými, sem er undir aðalhæð hússins, og yrði heildarflatarmál hússins eftir þá breytingu 465 m². Á fundi skipulagsnefndar Kópavogs hinn 15. sama mánaðar var lögð fram tillaga skipulags- og byggingardeildar umhverfissviðs að breyttu deiliskipulagi vegna Kópavogsbakka 2 og 4, þar sem m.a. var gert ráð fyrir umsóttri breytingu og ákveðið að grenndarkynning skyldi fara fram.  Tillagan var send til eigenda annarra húsa við Kópavogsbakka.  Athugasemdir bárust frá eigendum húsa nr. 1-15 (oddatölur) og nr. 8. 

Skipulagsnefnd tók málið fyrir 17. maí 2011, en þá lá umsögn skipulags- og byggingardeildar fyrir.  Í henni sagði að við Kópavogsbakka væri gert ráð fyrir einbýlishúsum á einni hæð en í umræddri breytingu fælist að staðfest yrði heimild til að húsin nr. 2 og 4 yrðu með kjallara.  Talið var að heimild fyrir kjallara undir umræddum húsum gæti haft í för með sér íþyngjandi grenndaráhrif, meðal annars með tilliti til umferðar, og að með samþykkt breytingarinnar yrðu húsin og fyrirkomulag þeirra ekki í samræmi við heildaryfirbragð byggðarinnar.  Skipulagsnefnd hafnaði erindinu á grundvelli innsendra athugasemda.  Á fundi bæjarstjórnar hinn 24. maí 2011 var erindinu hafnað með sex atkvæðum gegn fimm, en hvorki var vísað til afstöðu skipulagsnefndar né umsagnar skipulags- og byggingardeildar við þá afgreiðslu.  Var kæranda tilkynnt ákvörðun bæjarstjórnar með bréfi, dags. 8. júní sama ár.

Málsrök kæranda:  Kærandi tekur fram að þegar hann hafi keypt fasteignina Kópavogsbakka 2 í október 2010 hafi hann gert ráð fyrir að geta nýtt hluta af útgröfnu rými undir aðalhæð hússins.  Vegna legu hússins í landinu, fordæma fyrir nýtingu kjallara í öðrum húsum við götuna og með hliðsjón af jafnræðisreglu stjórnsýslulaga hafi hann haft réttmætar væntingar til þess að breytingar á deiliskipulagi yrðu samþykktar. 

Í fyrsta lagi byggi kærandi á því að vegna þess hvernig lóðinni halli niður að Kópavoginum sé eðlilegra að á henni sé hús á tveimur hæðum.  Upprunalegt skipulag fyrir Kópavogsbakka frá 8. nóvember 2005 hafi að vísu gert ráð fyrir að öll hús við götuna yrðu á einni hæð en margt hafi breyst síðan þá.  Stærsta breytingin á skipulaginu hafi verið auglýst 24. október 2006 en með henni hafi allar lóðir við Kópavogsbakka verið færðar.  Lóðin Kópavogsbakki 2, sem sé vestasta lóðin sunnan götu, hafi færst mest til í landinu og hafi tilfærslan leitt til þess að hæðarmunur milli gólfplötu og syðri lóðarmarka sé 2,9-3,1 m.  Hæðarmunur milli norður- og suðurhliða lóða sé mestur vestast í götunni en minnki þegar austar dragi. 

Það sé almennt viðurkennt að við skipulagsgerð þurfi að meta aðstæður á lóðum.  Forsendur upprunalegs skipulags hafi breyst það mikið að eðlilegra sé að hús neðan götu, a.m.k. þau sem vestast standi, séu á tveimur hæðum fremur en að þau séu ein hæð á stórum jarðvegspúða.  Þetta sjáist á þeim vandræðum sem skapast hafi við frágang lóðarinnar Kópavogsbakka 6. 

Kærandi telji málið ekki snúast um hvort húsið að Kópavogsbakka megi vera á tveimur hæðum heldur hvort heimilt verði að nýta neðri hæð sem nú þegar sé í húsinu.  Eigendur Kópavogsbakka 2 og 4 hafi valið að reisa sökkla og heimiluð hafi verið nýting á hluta sökkulrýmis undir húsi nr. 4, eins og fram komi á samþykktum byggingarnefndarteikningum frá 30. júlí 2008.  Byggingarfulltrúi hafi og hinn 28. júní 2007 samþykkt óuppfyllt rými í kjallara Kópavogsbakka 2. 

Í öðru lagi byggi kærandi á því að það hefði óveruleg áhrif gagnvart öðrum íbúum við götuna væri útgrafna rýmið undir aðalhæð hússins notað.  Gluggar myndu aðallega snúa að útivistarsvæði við Kópavoginn, sunnan megin við húsið, og að háum vegg við lóðarmörk að vestanverðu.  Uppfylling frá götu geri ómögulegt að hafa glugga norðan megin og ef settur yrði gluggi á austurhlið sneri hann að Kópavogsbakka 4, en eigendur þess húss hafi ekki verið mótfallnir skipulagsbreytingunni. 

Þar sem Kópavogsbakki 2 sé fyrsta hús við götuna yrðu áhrif frá umferð óveruleg fyrir aðra íbúa götunnar þótt svo ólíklega vildi til að breytingin leiddi til aukningar hennar,    Á lóð Kópavogsbakka 2 séu þrjú bílastæði. Utan við vesturgafl lóðarinnar sé auk þess gert ráð fyrir fjórum bílastæðum á bæjarlandi. Í andmælum kæranda, dags. 18. apríl 2011, vegna athugasemda við tillögu að deiliskipulagsbreytingu, hafi hann tekið fram að hann sé tilbúinn að skoða þann möguleika að bæta við bílastæðum á lóðinni. Telji skipulagsyfirvöld að breytingin skapi bílastæðavandamál þá leiði af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að þau hefðu átt að kanna leiðir til að leysa það áður en þau höfnuðu skipulagsbreytingunni á þeim grunni. 

Í þriðja lagi byggi kærandi á því að skipulagsyfirvöld Kópavogs hafi áður leyft fulla nýtingu kjallara í öðru einbýlishúsi í götunni og hafi yfirleitt lagað skipulag að hagsmunum lóðarhafa.  Deiliskipulagsbreyting, sem heimilað hafi kjallara undir norðurhluta Kópavogsbakka 15, hafi verið samþykkt af skipulagsnefnd Kópavogs 22. ágúst 2006.  Aðalmunurinn á þeirri breytingu og breytingunni sem kærandi vilji gera sé að í húsi nr. 15 hafi fengist leyfi til að nýta hluta rýmisins undir þvottahús.  Kærandi bendi einnig á að stækkun húss innst í götu, eins og á lóð nr. 15, hafi meiri áhrif á umferð í götunni en stækkun yst í götu. 

Heildarflatarmál Kópavogsbakka 4 sé rúmlega 500 m² samkvæmt fasteignaskrá og skráningartöflu á samþykktum teikningum og þar af sé óráðstafað rými í kjallara um 200 m². Í athugasemdum kæranda við greinargerð sveitarfélagsins til úrskurðarnefndarinnar komi fram að kærandi telji ekki vera unnt að nota gjaldskrá fyrir gatnagerðargjöld til að rökstyðja að Kópavogsbakki 4 sé í raun minni en samkvæmt skráningu.  Með hliðsjón af þessu hafi kærandi, sem nýr eigandi að Kópavogsbakka 2, haft réttmætar væntingar til þess að sambærilegar breytingar yrðu samþykktar fyrir Kópavogsbakka 2, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sérstaklega þegar litið sé til þess að nýting kjallara Kópavogsbakka 2 sé í betra samræmi við landfræðilegar aðstæður og hafi minni áhrif á nágranna en nýting kjallara Kópavogsbakka 15. 

Kærandi bendi einnig á að fjölmargar breytingar hafi verið gerðar á skipulagi vegna Kópavogsbakka.  Í upprunalegu skipulagi sé hámarksgrunnflötur Kópavogsbakka 8 tilgreindur 230 m² en eftir skipulagsbreytinguna í október 2006 sé hann 299 m².  Þetta sé aðeins eitt dæmi um það að skipulag svæðisins hafi verið mjög sveigjanlegt, það hafi mátt laga það að hagsmunum lóðarhafa.  Kærandi nefni einnig að bæjaryfirvöld hafi samþykkt kjallara í parhúsum við Kópavogsbarð, næstu götu fyrir ofan Kópavogsbakka, en þeir hafi ekki verið á upprunalegu skipulagi. 

Með vísan til alls þessa telji kærandi ljóst að ákvörðunin brjóti gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 65. gr. stjórnarskrár nr. 33/1944. 

Í fjórða lagi byggi kærandi á því að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu málsins hjá Kópavogsbæ. 

Í fundargerð skipulagsnefndar 17. maí 2011 segi að nefndin hafni tillögu að breyttu deiliskipulagi á grundvelli fram kominna athugasemda.  Kærandi bendi á að umsögn skipulags- og byggingardeildar sé dagsett sama dag og hún hafi verið tekin fyrir í skipulagsnefnd, 17. maí 2011.  Hann telji að skipulagsnefndarmönnum hafi því ekki gefist mikill tími til að kynna sér umsögnina.  Í umsögninni hafi verið farið yfir athugasemdir sem borist hafi í grenndarkynningunni og svo virðist sem umhverfissvið hafi einnig bætt við eigin athugasemdum. 

Í umsögninni komi fram að heimild fyrir kjallara geti haft íþyngjandi grenndaráhrif með tilliti til umferðar.  Að mati kæranda muni aukin umferð, ef til hennar komi, hafa óveruleg áhrif þar sem Kópavogsbakki 2 og 4 séu fremst í götunni. Það þurfi sérstaka deiliskipulagsbreytingu til að breyta einbýlishúsum í fjölbýlishús en ekki sé verið að fara fram á slíka breytingu. Kærandi mótmæli því að fjölgun nýtanlegra fermetra leiði til meiri fjölgunar íbúa en eðlileg stækkun fjölskyldu hafi í för með sér.  Kærandi bendi á að sjónarmið um umferð virðist ekki hafa verið uppi þegar full nýting á kjallararými við Kópavogsbakka 15, innst í götunni, hafi verið heimiluð, eða þegar hámarksgrunnflötur húsanna sunnan megin við Kópavogsbakka hafi verið stækkaður úr 230 m² í 271-307 m², eins og hann sé í núgildandi skipulagi. Athugasemda kæranda, meðal annars um jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, sé hins vegar ekki getið í sjálfri umsögn skipulags- og byggingardeildar. 

Í umsögninni sé einnig vísað til þess að húsin við Kópavogsbakka 2 og 4 og fyrirkomulag þeirra verði í ósamræmi við heildaryfirbragð byggðar, en þetta atriði hafi ekki komið fram í athugasemdum nágranna.  Kærandi telji að það verði alltaf eitthvert ósamræmi milli Kópavogsbakka 2 og 4 annars vegar og Kópavogsbakka 6-10 hins vegar, alveg óháð því hvort kjallarar húsanna verði nýttir eða ekki, vegna þess að hæðarmunur innan lóða Kópavogsbakka 2 og 4 sé meiri en í lóðum austar í götunni.  Hæðarmunurinn í lóðunum, sem sé meiri eftir fyrri skipulagsbreytingar, valdi því þessu ósamræmi en ekki tillaga skipulags- og byggingardeildar frá 15. febrúar 2011. 

Að mati kæranda séu rök í athugasemdabréfum léttvæg.  Skipulagsnefnd og bæjarstjórn Kópavogs virðist jafnvel hafa metið fjölda undirskrifta á athugasemdabréfin meira en innihald málflutnings.  Kærandi telji að verið geti að ómálefnaleg rök hafi ráðið niðurstöðu málsins. 

Þá hafi bæjaryfirvöld brotið gegn 15. gr. stjórnsýslulaga með því að afhenda ekki gögn í málinu og 21. og 22. gr. sömu laga með því að verða ekki við kröfu um rökstuðning fyrir að hafna fram kominni skipulagstillögu. 

Loks telji kærandi að Kópavogsbær hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins með því að kanna ekki hvort unnt væri að aðlaga tillöguna að réttmætum efnislegum athugasemdum, ef slíkar athugasemdir teldust hafa komið fram í kynningarferlinu.  Skipulagstillagan hafi verið útfærð af skipulags- og byggingardeild Kópavogsbæjar og hefði bærinn getað breytt sinni eigin tillögu þannig að heildarflatarmál Kópavogsbakka 2 hefði stækkað um 34%, eins og húss nr. 15, eða þannig að heimilað hefði verið að nýta 38 m2, sem sé munurinn á heimilaðri heildarstærð Kópavogsbakka 2 og núverandi nýtanlegri stærð hússins.

Málsrök Kópavogsbæjar:  Af hálfu Kópavogsbæjar er þess krafist að ógildingarkröfu kæranda verði hafnað og ákvörðun bæjarstjórnar staðfest. 

Á kynningartíma tillögunnar hafi borist athugasemdir og ábendingar frá lóðarhöfum.  Þannig hafi meðal annars verið bent á í sameiginlegu erindi lóðarhafa að Kópavogsbakka nr. 1, 3, 5, 7, 8, 9, 11, 13 og 15 að Kópavogsbakki hafi verið skipulagður fyrir einbýlishús á einni hæð og lóðum þar úthlutað í samræmi við það.  Þá myndi breyting á deiliskipulagi fyrir umræddar tvær lóðir hafa neikvæð grenndaráhrif.  Sömu sjónarmið hafi og komið fram í sérstöku erindi lóðarhafa Kópavogsbakka nr. 8.  Í umsögn um málið eftir fram komar athugasemdir hafi skipulags- og byggingardeild Kópavogs komist að þeirri niðurstöðu að nýting á sökkulrými undir umræddum húsum gæti haft íþyngjandi grenndaráhrif, meðal annars með tilliti til umferðar, og að umræddar breytingar væru í ósamræmi við heildaryfirbragð hverfisins.  Skipulagsnefnd og bæjarstjórn hafi í kjölfarið hafnað breytingunni. 

Sveitarfélagið vísar til fjögurra liða málsástæðna kæranda. 

Í fyrsta lagi sé því mótmælt að eftir breytingu á deiliskipulagi 2006, þegar lóðamörkum hafi verið hliðrað, hafi forsendur skipulags breyst vegna landslags. 

Í annan stað sé þeirri fullyrðingu kæranda hafnað að nýting á sökkulrými muni hafa óveruleg, ef nokkur, áhrif á hagsmuni annarra íbúa við Kópavogsbakka.  Tillaga kæranda geri ráð fyrir að gólfflötur hússins stækki um tæpa 160 m², sem leiði til þess að nýtingarmöguleikar hússins aukist.  Íbúum geti fjölgað og það geti haft neikvæð áhrif, meðal annars vegna umferðar. 

Í þriðja lagi vísi kærandi til þess að fordæmi séu fyrir því að kjallari sé nýttur í húsi við götuna.  Sveitarfélagið skilji málsástæðuna svo að kærandi telji jafnræðisreglu hafa verið brotna og mótmæli því að svo hafi verið. Með breytingu á deiliskipulagi, sem samþykkt hafi verið 2006, hafi óveruleg nýting á kjallara undir norðurhlið húss nr. 15 verið heimiluð.  Flatarmál hússins hafi orðið 235 m² í stað 175 m² áður.  Tillagan hafi gert ráð fyrir þvottahúsi, baðherbergi og 17,6 m² íveruherbergi.  Að mati Kópavogsbæjar sé um afar ólík mál að ræða að því er varði stærð og nýtingarmöguleika, sem og grenndaráhrif.  Sjónarmið um jafnræði eigi því ekki við. 

Kærandi vísi einnig til þess að Kópavogsbakki 4 sé, samkvæmt fasteignaskrá og skráningartöflu á samþykktum teikningum, að heildarflatarmáli rúmlega 500 m2 og þar af séu 200 m2 í óráðstöfuðu rými.  Sveitarfélagið bendi í þessu samhengi á það að í 3. mgr. 2. gr. reglugerðar um gatnagerðargjöld í Kópavogi nr. 493/1991 sé mælt fyrir um að aðeins skuli greiða 25% af venjulegu rúmmetragjaldi af gluggalausu kjallararými íbúðarhúsa, sem myndist þegar hagkvæmara sé að grafa út grunn en fylla hann upp, en þetta eigi við þegar aðeins sé gengt í rýmið innan frá.  Þessi rými séu mjög algeng í eldri húsum.  Sveitarfélagið bendi á að nýting þessara rýma sé takmörkuð, þannig að til þess að þau flokkist sem óráðstafað rými megi ekkert það sem skuli vera í almennu íbúðarrými, svo sem geymsla, ívera, þvottaherbergi eða þess háttar, vera þar.  Með hliðsjón af reglugerð nr. 493/1991 sé því rangt að reikna heildarflatarmál Kópavogsbakka nr. 4 sem 500 m2. 

Auk þess sem hér sé greint verði skv. 11. gr. stjórnsýslulaga að vera samræmi í úrlausn mála. Við úrlausn mála teljist það því vera lögmætt sjónarmið að líta til þess að niðurstaða muni binda stjórnvaldið að meira eða minna leyti við úrlausn sambærilegra mála í framtíðinni. 

Loks sé mótmælt þeirri málsástæðu kæranda að ómálefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar ákvörðuninni.  Samkvæmt 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 beri sveitarstjórnir ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags.  Samkvæmt 3. mgr. 41. gr. sömu laga skuli sveitarstjórn taka deiliskipulagstillögu til umræðu þegar frestur til athugasemda sé liðinn, að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar.  Hvergi sé tekið fram að skylt sé að samþykkja fram komnar tillögur.  Skipulag sé bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning, hafi það orðið til með lögmæltum hætti og verið birt í Stjórnartíðindum.  Þar sem skipulag sé bindandi um framtíðarnot svæðis og sé almennt ætlaður langur gildistími verði að vanda til þess.  Hönnun og bygging mannvirkja sé meðal annars reist á forsendum sem fram komi í skipulagi.  Verði almenningur að geta treyst því að festa sé í framkvæmd skipulags og því verði almennt ekki breytt nema veigamiklar ástæður mæli með því.  Taka verði tillit til réttmætra hagsmuna þeirra er breyting skipulags varði.  Áhersla sé lögð á að hagsmunaaðilar hafi tækifæri til að koma athugasemdum sínum á framfæri þannig að sveitarfélög geti tekið upplýsta ákvörðun við afgreiðslu skipulagsáætlunar.  Almennt sé viðurkennt að grenndarsjónarmið vegi þungt við mat á því hvort breyta skuli deiliskipulagi.  Mikil andstaða sé af hálfu íbúa við Kópavogsbakka við breytingu á deiliskipulagi Kópavogsbakka 2 og 4 og hafi ákvörðun sveitastjórnar frá 24. maí 2011 um að hafna breytingunni meðal annars byggst á sjónarmiðum sem fram hafi komið í innsendum athugasemdum.  Skipulagsnefnd hafi metið málið svo að taka bæri undir sjónarmið um grenndaráhrif og breytingu á yfirbragði byggðarinnar. 

Samkvæmt framangreindu telji Kópavogsbær afgreiðslu málsins bæði formlega og efnislega rétta og geri þá kröfu að úrskurðarnefndin hafni kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar og staðfesti ákvörðun bæjarstjórnar um að hafna breytingu á deiliskipulagi lóðanna Kópavogsbakka 2 og 4. 

Vettvangsskoðun:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 11. febrúar 2010 og 6. júlí 2011 í tengslum við meðferð kærumála um frágang á mörkum lóðanna nr. 4 og 6 við Kópavogsbakka.

Niðurstaða:  Í deiliskipulagi felst ákvörðun sveitarstjórnar um landnotkun og yfirbragð skipulagssvæða sem ætlað er að gilda til framtíðar.  Er það bindandi fyrir stjórnvöld og borgara, sbr. 2. mgr. gr. 6.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sem hér á við, og er hönnun og bygging mannvirkja meðal annars reist á forsendum sem fram koma í skipulagi.  Verða lóðarhafar á deiliskipulögðum svæðum að geta treyst því að festa sé í framkvæmd skipulags og að því verði almennt ekki breytt nema til þess séu ríkar málefnalegar ástæður.  Á þetta ekki síst við þegar um nýtt deiliskipulag er að tefla.

Þrátt fyrir þetta er í skipulagslögum nr. 123/2010 beinlínis gert ráð fyrir að skipulagi sé breytt, sbr. 43. gr. laganna, en jafnframt er gert ráð fyrir að landeigandi eða framkvæmdaaðili geti haft frumkvæði að gerð deiliskipulags, eða breytingu á því sbr. 2. mgr. 38. gr. laganna.  Er nokkuð um að gerðar séu breytingar á deiliskipulagi á grundvelli þessara heimilda og má til dæmis taka að á vef Skipulagsstofnunar eru skráðar 14 breytingar á deiliskipulagi Kópavogstúns frá 2005, en það er það skipulag sem kærandi óskaði eftir að breytt yrði og synjað var með hinni kærðu ákvörðun.

Erindi kæranda laut að því að fá heimild til að nýta áður samþykkt gluggalaust rými í kjallara (eða neðri hæð) að Kópavogsbakka 2 og setja á það glugga og dyr í samræmi við framlagða uppdrætti.  Kusu bæjaryfirvöld, í tilefni af erindinu, að grenndarkynna tillögu að breyttu deilskipulagi Kópavogstúns vegna Kópavogsbakka 2 og 4 þar sem gert var ráð fyrir að heimilað yrði að nýta áður samþykkt óráðstafað rými fyrir geymslur og íveruherbergi.  Var til þess vísað að vegna 2,5-3,0 m hæðarmunar í landi hafi lóðarhafar kosið að hafa háa sökkulveggi undir umræddum húsum í stað þess að hafa þau á jarðvegspúða eins og gert hefði verið innar í götunni.  Var í tillögunni gert ráð fyrir að suðurhluti lóða Kópavogsbakka 2 og 4 væri hæðarsettur þannig að neðri hæð húsanna stæði upp úr jörðu að sunnanverðu.  Er það fyrirkomulag í aðalatriðum þegar fyrir hendi og byggist annars vegar á samkomulagi lóðarhafa Kópavogsbakka 4 og 6 um frágang á mörkum lóða þeirra og hins vegar að nokkru á samþykktum uppdráttum að staðsteyptum skilveggjum á mörkum lóðar Kópavogsbakka 2 til suðurs og vesturs.

Þegar bæjarstjórn tók hina kærðu ákvörðun lá m.a. fyrir umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. 17. maí 2011, þar sem tekið var undir athugasemdir nágranna um að heimild fyrir kjallara undir umrædd hús gæti haft íþyngjandi grenndaráhrif, m.a. með tilliti til umferðar.  Var og talið að með samþykkt umræddrar breytingar yrðu húsin að Kópavogsbakka 2 og 4 og fyrirkomulag þeirra í ósamræmi við heildaryfirbragð byggðarinnar.  Þá kemur fram í umsögninni að gert væri ráð fyrir að frágangur á mörkum lóðanna nr. 4 og 6 við Kópavogsbakka yrði með tilteknum hætti, í samræmi við samþykkt byggingarnefndar Kópavogs frá 14. desember 2010.

Í greinargerð Kópavogsbæjar í máli þessu er tekið fram að ákvörðun bæjarstjórnar frá 24. maí 2011 um að hafna umræddri breytingu á deiliskipulagi hafi meðal annars byggst á sjónarmiðum sem fram hafi komið í innsendum athugasemdum.  Hafi skipulagsnefnd metið málið svo að taka bæri undir sjónarmið um grenndaráhrif og breytingu á yfirbragði byggðarinnar. 

Úrskurðarnefndin telur að ekki hafi verið gerð viðhlítandi grein fyrir þeim grenndaráhrifum sem nágrannar telja að umdeild breyting myndi hafa í för með sér, en athugasemdir þeirra eru m.a. sagðar hafa ráðið niðurstöðu málsins.  Lúta athugasemdir nágranna fyrst og fremst að því að hætta sé á að sjálfstæðar íbúðir verði gerðar í kjöllurum umræddra húsa, þrátt fyrir að ekkert í kynningargögnum gefi tilefni til slíkra ályktana.  Þá eru það ekki haldbær rök af hálfu bæjaryfirvalda að breytingin hafi marktæk áhrif á yfirbragð byggðar þegar litið er til þess að það fyrirkomulag mannvirkja og frágangur lóða nr. 2 og 4 við Kópavogsbakka, sem gert er ráð fyrir í umræddri deiliskipulagstillögu, hefur þegar að mestu leyti verið samþykkt, m.a. með gerð samkomulags lóðarhafa Kópavogsbakka 4 og 6, dags. í febrúar 2011, um frágang marka lóða þeirra.  Var samkomulag þetta lagt fram á fundi skipulagsnefndar hinn 15. febrúar 2011 og má af bókun nefndarinnar ráða að það hafi verið forsenda þeirrar ákvörðunar nefndarinnar að grenndarkynna umdeilda tillögu að breyttu deiliskipulagi.  Lá samkomulag þetta einnig frammi á fundi bæjarstjórnar við afgreiðslu málsins og  komu ekki fram neinar athugasemdir við það þrátt fyrir að það samrýmdist ekki þeirri afstöðu sem fram kemur í fyrirliggjandi umsögn skipulags- og byggingardeildar í málinu varðandi frágang á mörkum umræddra lóða. 
Úrskurðarnefndin telur að bæjaryfirvöld í Kópavogi séu bundin af nefndu samkomulagi um frágang lóðamarka Kópavogsbakka 4 og 6, enda var það gert með stoð í samþykkt byggingarnefndar frá 14. desember 2010.  Leiðir af þeirri niðurstöðu að núverandi hæðarsetning suðurhluta lóðar Kópavogbakka 4 hefur þegar verið samþykkt og breytir umdeild skipulagstillaga engu þar um.  Hins vegar er í tillögunni gert ráð fyrir steyptum skilvegg á suðurmörkum lóðarinnar, sem mun draga úr sjónrænum áhrifum neðri hæðar hússins á lóðinni og áhrifum fláa utan lóðarmarka sunnanvert við lóðina Kópavogsbakka 6.  Telur úrskurðarnefndin, að þessu virtu, að það fái ekki staðist að umdeild breyting hefði slík áhrif á heildaryfirbragð byggðarinnar að það hefði átt að standa í vegi fyrir samþykkt tillögunnar.

Eftir stendur að í tillögunni felst veruleg aukning á heildarflatarmáli íbúða í húsunum nr. 2 og 4 við Kópavogsbakka. Var það þó eitt og sér ekki næg ástæða til að hafna tillögunni alfarið heldur hefði bæjaryfirvöldum verið rétt, með tilliti til sjónarmiða um  jafnræði og meðalhóf, að taka til athugunar hvort koma mætti til móts við kæranda með því að heimila honum nýtingu hluta kjallararýmis, líkt og heimilað var að Kópavogsbakka 15.

Samkvæmt framansögðu var hin kærða ákvörðun ekki reist á réttum forsendum og að auki studd rökum sem um sumt voru ekki haldbær.  Þá var ekki gætt jafnræðis og meðalhófs við töku hinnar kærðu ákvörðunar.  Verður að þessum sökum ekki hjá því komist að fella ákvörðunina úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. maí 2011 um að synja beiðni um breytingu á deiliskipulagi Kópavogstúns vegna Kópavogsbakka 2, þannig að þar yrði heimiluð nýting á áður samþykktu óuppfylltu rými. 

______________________________
Hjalti Steinþórsson

_____________________________     _____________________________
Ásgeir Magnússon                                 Þorsteinn Þorsteinsson