Ár 1999, föstudaginn 29. janúar kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 46/1998, kæra S og Háspennu ehf. vegna ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. desember 1998 um að synja umsókn S um leyfi til breytinga á fasteigninni Skólavörðustíg 6, Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 30. desember 1998, sem barst nefndinni sama dag, kærir Ólafur Garðarsson hrl., f.h. S og Háspennu ehf., ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. desember 1998 um að synja umsókn S um leyfi til breytinga á fasteigninni Skólavörðustíg 6, Reykjavík. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarstjórnar Reykjavíkur hinn 17. desember 1998. Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að taka nýja ákvörðun í málinu sem fyrst, í samræmi við hlutverk sitt sbr. 38. og 39. laga nr. 37/1997. Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Málavextir: Þann 11. júlí 1997 tók Háspenna ehf. á leigu húsnæði að Skólavörðustíg 6 í Reykjavík. Umrætt húsnæði er í eigu S. Hugðist félagið hefja þar rekstur sjálfvirkra happdrættisvéla og hóf undirbúning starfseminnar, m.a. að breytingum á húsnæðinu. Íbúar að Skólavörðustíg 6b munu hafa haft spurnir af þessum áformum og rituðu af því tilefni bréf til borgarráðs og skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur hinn 24. júní 1997, þar sem þeir mótmæltu fyrirhugaðri starfsemi á þessum stað. Var bréf þetta sent borgarráði sem fylgiskjal með bréfi dags. 1. júlí 1997. Frekari mótmæli bárust með bréfi íbúa að Skólavörðustíg 5 til borgarráðs dags. 23. september 1997 og fylgdu því undirskriftarlistar með mótmælum allmargra verslunareigenda, húseigenda og íbúa við neðri hluta Skólavörðustígs og í næsta nágrenni. Eru undirskriftir 41 talsins á listunum.
Hinn 30. september 1997 ritaði Gunnar Eydal hrl., skrifstofustjóri borgarstjórnar, minnisblað til borgarráðs, þar sem m.a. kemur fram að á svæði því sem hér um ræðir sé leyfð verslun og þjónusta og falli fyrirhuguð starfsemi þar undir. Eigi að sérgreina þá notkun frekar þurfi ákvörðun borgarráðs, sem þá myndi ná til tiltekinna svæða, en slík stefna hafi ekki verið mörkuð. Áðurnefnd mótmæli og minnisblað skrifstofustjóra borgarstjórnar komu til umræðu á fundi borgarráðs hinn 30. september 1997. Kom þar fram að ráðið teldi rekstur sjálfvirkra happdrættisvéla, ef fyrirhugaður væri, afar óæskilegan á þessum stað og samþykkti borgarráð að kynna það sjónarmið viðkomandi aðilum. Var framkvæmdastjóra Happdrættis Háskóla Íslands kynnt þessi afstaða með bréfi borgarstjóra dags. 1. október 1997, en H.H.Í. er eigandi þeirra happdrættisvéla sem áformað var að reka á umræddum stað. Af hálfu H.H.Í. var talið að ráða mætti af bréfinu að misskilnings gætti um eðli reksturs happdrættisvélanna og fordóma í hans garð, sem nauðsynlegt væri að leiðrétta, og var lögmanni H.H.Í., Gesti Jónssyni hrl., falið að svara bréfi borgarstjóra. Ritaði lögmaðurinn bréf til borgarstjóra dags. 7. október 1997 þar sem sjónarmið H.H.Í. eru skýrð og m.a. tekið fram að rekstraraðili hafi hvorki í hyggju að hafa vínveitingar á staðnum né að óska leyfis til starfsemi að næturlagi. Sé því ekki ástæða til þess fyrir hagsmunaaðila í grenndinni að hafa áhyggjur af því að reksturinn trufli aðra starfsemi á svæðinu. Í bréfinu er og lýst þeirri skoðun að fyrirhugaður rekstur teljist til þeirrar starfsemi sem leyfð sé á svæðinu og því innan þeirra marka sem hagsmunaaðilar þar verði að sætta sig við.
Ekki verður ráðið af gögnum málsins að bréfi lögmannsins hafi verið svarað og hélt Háspenna ehf. áfram undirbúningi fyrirhugaðrar starfsemi. Hinn 6. maí 1998 var lögð fram hjá byggingarfulltrúanum í Reykjavík umsókn þinglýsts eiganda fasteignarinnar nr. 6. við Skólavörðustíg, S, þar sem sótt var um leyfi til þess að gera þær breytingar á húsnæðinu sem leigutaki áformaði að gera. Er á umsóknarblaði tilgreint að sótt sé um leyfi til breytinga á innréttingu, setja hringstiga á milli hæða, nýtt salerni og setja upp skilti. Á teikningum, sem fylgdu umsókninni, eru umræddar breytingar sýndar, en á teikningunum kemur jafnframt fram að fyrirhugað er að innrétta spilasali á 1. og 2. hæð og koma fyrir 16 spilakössum (happdrættisvélum) í hvorum sal. Umsókn þessi var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 12. maí 1998. Var afgreiðslu málsins frestað og málinu vísað til umsagnar skipulags- og umferðarnefndar og var umsækjanda tilkynnt þessi ákvörðun með bréfi dags. 13. maí 1998. Með bréfi byggingarfulltrúa dags. 12. maí 1998 til Háspennu ehf. var félaginu tjáð að framkvæmdir við breytingar á eigninni hefðu verið stöðvaðar með vísun til 1. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga, þar sem ekki hefði verið samþykkt leyfi til breytinganna. Var þinglýstum eiganda eignarinnar sent afrit þessa bréfs.
Á fundi borgarráðs hinn 19. maí 1998 var ítrekuð fyrri afstaða ráðsins í málinu og munu forsvarsmenn Háspennu ehf. í framhaldi af því hafa óskað eftir fundi með formanni borgarráðs um málið. Áttu þeir eftir þetta í viðræðum og bréfaskriftum við fulltrúa borgarinnar og ritaði lögmaður Háspennu ehf. í framhaldi af þessum viðræðum bréf til borgarráðs, dags. 16. júlí 1998, þar sem farið var fram á það að borgarráð hlutaðist til um það að Háspennu ehf. yrði heimilað að halda áfram framkvæmdum að Skólavörðustíg 6 og að teikningar yrðu síðan formlega afgreiddar á næsta fundi byggingarnefndar. Á fundi borgarráðs hinn 28. júlí 1998 var lögð fram umsögn borgarskipulags frá 30. júní 1998 um erindi Háspennu ehf. Samþykkti borgarráð á fundinum að fela Borgarskipulagi að flýta endurskoðun deiliskipulags reitsins og frestaði afgreiðslu erindisins með vísun til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Var lögmanni Háspennu ehf. tilkynnt um þessa ákvörðun með bréf dags. 28. júlí 1998.
Félagið vildi ekki una þessum málalokum og ritaði lögmaður þess bréf til borgarráðs dags. 9. september 1998, þar sem hann óskaði þess að borgarráð endurskoðaði fyrri afstöðu sína og færði fram rök fyrir erindinu. Jafnframt beindi lögmaður H.H.Í. rökstuddri áskorun sama efnis til borgarráðs með bréfi dags. 8. september 1998. Erindi þessi voru tekin fyrir á fundi borgarráðs hinn 29. september 1998. Var á fundinum lögð fram umsögn borgarlögmanns, dags. 28. september 1998, um erindi lögmannanna og var erindunum hafnað með vísun til umsagnarinnar. Að fenginni þessari niðurstöðu skaut Háspenna ehf. málinu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með kæru dags. 30. september 1998.
Með úrskurði uppkveðnum hinn 8. desember 1998 felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun borgarráðs frá 28. júlí 1998 um að fresta afgreiðslu erindis Háspennu ehf., sem að framan er rakið. Lagði úrskurðarnefndin jafnframt fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að taka til efnislegrar meðferðar umsókn S um leyfi til breytinga á fasteigninni nr. 6. við Skólavörðustíg.
Á fundi sínum hinn 10. desember 1998 synjaði byggingarnefnd erindi S og er það sú ákvörðun, sem kærð er í máli þessu.
Málsrök kæranda: Af hálfu kærenda er á því byggt að með synjun sinni hafi byggingarnefnd farið út fyrir skilgreint hlutverk sitt samkvæmt lögum og að synjun nefndarinnar sé byggð á sjónarmiðum sem nefndinni beri ekki að líta til við afgreiðslu umsókna. Hlutverk nefndarinnar sé faglegt og sé vandlega skilgreint í 38. gr. laga nr. 73/1997. Þá sé kveðið á um það að byggingarnefnd skuli gæta þess að byggt sé í samræmi við gildandi skipulag, lagaákvæði og reglugerðir um skipulags- og byggingarmál. Ekki eigi að hafa áhrif á afgreiðslu nefndarinnar hvort einstökum nefndarmönnum sé í nöp við fyrirhugaða starfsemi eða forsvarsmenn hennar eða telji starfsemina „óæskilega“ eins og einn nefndarmanna hafi látið bóka. Þá sé út í hött að styðja mál sitt með hugleiðingum um þróunaráætlun, sem sé í vinnslu. Byggingarnefnd eigi að athuga hvort byggt sé í samræmi við gildandi skipulag en ekki að velta vöngum yfir því hvort umsókn muni einhvern tímann í framtíðinni brjóta í bága við skipulag. Þá telja kærendur að rökstuðningi fyrir synjun byggingarnefndar sé áfátt og að ekki hafi verið fullnægt ákvæði 2. mgr. 39. gr. l. nr. 73/1997 um rökstuðning.
Málsrök byggingarnefndar: Með bréfi dags. 13. janúar 1999 lýsir byggingarnefnd afstöðu sinni til kæruefnis máls þessa. Er í bréfinu rakinn aðdragandi málsins og því lýst hvernig staðið var að afgreiðslu nefndarinnar á umsókn kæranda. Kemur þar fram að þrír nefndarmenn sátu hjá við afgreiðslu málsins en formaður nefndarinnar var meðmæltur því að samþykkja umsókn kæranda og lét bóka eftirfarandi: „Miðað við þær landnotkunarreglur sem í gildi eru á svæðinu, telur formaður að byggingarnefnd beri að samþykkja málið.“ Einn nefndarmanna var hins vegar á móti því að samþykkja umsóknina og gerði hann svohljóðandi bókun um afstöðu sína: „Undirritaður telur þá starfsemi sem fyrirhuguð er í húsnæðinu óæskilega á þessum stað í borginni. Mótmæli hafa einnig borist við starfsemi þeirri sem fyrirhuguð er í húsinu. Nú er í vinnslu þróunaráætlun fyrir þetta svæði þar sem tillögur eru um að 70% af húsnæði skuli vera verslun. Með fyrirhugaðri starfsemi færi verslunarstarfsemi niður fyrir 70%.“
Byggingarnefnd vísar til framangreinds rökstuðnings og þeirra umsagna sem fram hafa verið lagðar á fyrri stigum málsins að því marki sem þær fjalla um kæruefnið.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði álits Skipulagsstofnunar um málið. Vísar stofnunin til fyrri umsagnar um kæru vegna sömu byggingarleyfisumsóknar. Telur stofnunin að hin kærða synjun byggingarnefndar sé byggð á ólögmætum sjónarmiðum, þar sem fyrirhuguð starfsemi samræmist gildandi aðal- og deiliskipulagi á svæðinu. Því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Niðurstaða: Umsóknir um byggingarleyfi sæta meðferð samkvæmt ákvæðum í IV. kafla skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Samkvæmt 4. mgr. 43. greinar laganna skal senda skriflega umsókn um byggingarleyfi til hlutaðeigandi byggingarnefndar ásamt nauðsynlegum hönnunargögnum og skilríkjum eins og nánar greinir í tilvitnuðu ákvæði. Samkvæmt 2. mgr. 38. greinar sömu laga er það í höndum byggingarnefnda að fjalla um byggingarleyfisumsóknir og álykta um úrlausn þeirra til viðkomandi sveitarstjórnar. Ber byggingarnefnd að gæta þess að byggt sé í samræmi við gildandi skipulag, lagaákvæði og reglugerðir um skipulags- og byggingarmál.
Eins og ráða má af bókun nefndarmanns þess, sem réði ákvörðun byggingarnefndar í málinu, er niðurstaða nefndarinnar í fyrsta lagi byggð á þeirri afstöðu nefndarmannsins til fyrirhugaðrar starfsemi, að hann telji hana óæskilega á þessum stað í borginni, í öðru lagi á því að starfseminni hafi verið mótmælt og í þriðja lagi á hugleiðingum um það hvort umsókn kæranda sé andstæð hugmyndum um hugsanlegar breytingar á skipulagi í framtíðinni.
Ekki verður á það fallist að yfirlýsing einstaks nefndarmanns, um að hann telji fyrirhugaða starfsemi óæskilega á umræddum stað, verði lögð til grundvallar ákvörðun um synjun umsóknar um byggingarleyfi, án þess að nokkur frekari rök hafi verið færð fram fyrir þeirri niðurstöðu, en ekki hafa verið bornar brigður á lögmæti fyrirhugaðrar starfsemi.
Þá verður ekki heldur á það fallist að mótmæli, sem fram hafa komið gegn fyrirhugaðri starfsemi, hafi átt að leiða til synjunar umsóknarinnar. Fasteignin nr. 6 við Skólavörðustíg er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag, að stofni til frá árinu 1989. Í greinargerð deiliskipulags umrædds svæðis, sem nefnt hefur verið Iðnaðarmannareitur, er landnotkun skilgreind þannig að á reitnum séu skrifstofur, verslun og þjónusta (atvinnuhúsnæði) og íbúðir, sem aðallega sé að finna í gömlu húsunum. Um lóðina Skólavörðustíg 6 og 6b segir í greinargerðinni að hún sé skipulögð að frumkvæði lóðareigenda og á þeirra vegum. Á töflu, sem er fylgiskjal greinargerðarinnar, er gerð nánari grein fyrir landnotkun og nýtingu lóða á svæðinu og kemur þar fram að gert er ráð fyrir því að lóðin minnki nokkuð en byggingarmagn aukist og er gert ráð fyrir atvinnurekstri í húsinu nr. 6 eins og fyrir var. Fyrirhuguð starfsemi fellur, að mati úrskurðarnefndarinnar, undir skilgreinda notkun hússins samkvæmt gildandi deiliskipulagi, þar sem um þjónustustarfsemi er að tefla. Þar sem áform kærenda og umsókn um byggingarleyfi samræmast gildandi deiliskipulagi svæðisins er hvorki áskilið að leita þurfi samþykkis nágranna né að grenndarkynning skuli fara fram og var byggingarnefnd því ekki rétt að líta til framkominna mótmæla við afgreiðslu umsóknar húseiganda um breytingar á húsinu.
Úrskurðarnefndin telur það ekki vera verkefni byggingarnefndar að taka afstöðu til þess hvort áform um breytingar á skipulagi í framtíðinni eigi að leiða til þess að synja beri umsókn um byggingarleyfi. Vald til þess að ákveða hvort fresta skuli afgreiðslu umsóknar á grundvelli slíkra sjónarmiða er í höndum sveitarstjórnar sbr. 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997. Brast byggingarnefnd því vald til þess að taka ákvörðun, byggða á hugmyndum um breytingar á skipulagi í framtíðinni.
Samkvæmt framanrituðu telur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála að byggingarnefnd Reykjavíkur hafi farið út fyrir valdmörk sín og lagt ólögmæt sjónarmið til grundvallar ákvörðun sinni. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi en lagt er fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kærandans, S, til meðferðar að nýju og afgreiða umsóknina að gættum þeim sjónarmiðum sem fyrir er mælt í 2. mgr. 38. gr. laga nr. 73/1997, sbr. 8. gr. reglug. nr. 441/1998.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. desember 1998 um að synja umsókn S um leyfi til breytinga á fasteigninni nr. 6. við Skólavörðustíg er felld úr gildi. Lagt er fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að taka umsóknina til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu erindisins í samræmi við ákvæði 2. mgr. 38. gr. laga nr. 73/1997, sbr. 8. gr. reglug. nr. 441/1998.
