Ár 2004, fimmtudaginn 11. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon héraðsdómari formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 45/2004, kæra 14 íbúa og eigenda fasteigna við Skrúðás í Garðabæ, á ákvörðunum byggingarnefndar Garðabæjar um að veita byggingarleyfi fyrir húsum nr. 1-5 (oddatölur) við Strandveg í Garðabæ.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 26. ágúst 2004, sem barst nefndinni 1. september s.á., kærir Karl Axelsson hrl. fyrir hönd G, G, J, V, H, K, H, H, Ö, G, M, H, V og L vegna fasteigna þeirra að Skrúðási 3-14, Garðabæ, ákvörðun byggingarnefndar Garðabæjar frá 6. ágúst 2004 að samþykkja byggingarleyfisumsókn fyrir húsi að Strandvegi 1, og ákvörðun sömu nefndar frá 19. september 2003 að samþykkja byggingarleyfi vegna lóðanna að Strandvegi 3 og 5, öllum í Garðabæ.
Kærendur krefjast þess aðallega að ákvarðanir byggingarnefndar Garðabæjar frá 19. september 2003 um samþykkt byggingarleyfa að Strandvegi 3 og 5 og ákvörðun nefndarinnar frá 6. ágúst 2004 um samþykkt byggingarleyfis að Strandvegi 1 verði felldar úr gildi, en til vara er þess krafist að ákvörðun byggingarnefndar Garðabæjar frá 6. ágúst 2004 um samþykkt byggingarleyfis á Strandvegi 1 verði felld úr gildi.
Þá krefjast kærendur þess að byggingarframkvæmdir á Strandvegi 1-5 verði stöðvaðar í heild þar til úrskurður nefndarinnar liggur fyrir, en ella að byggingarframkvæmdir á grundvelli framangreinds byggingarleyfis við húsið nr. 1 við Strandveg verði stöðvaðar.
Úrskurðarnefndin hefur aflað gagna í málinu og kynnt sér aðstæður á vettvangi og telur málið nú nægilega upplýst til þess að það verði tekið til efnisúrlausnar. Verður því ekki fjallað sérstaklega um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða í máli þessu en byggingarleyfishafi hefur tilkynnt úrskurðarnefndinni að framkvæmdum á umræddum lóðum verði ekki fram haldið fyrr en úrskurður liggi fyrir í málinu.
Málavextir: Samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 1995 – 2015 var, fyrir miðjum Arnarnesvogi, gert ráð fyrir iðnaðarsvæði, ásamt höfn, en vestan við iðnaðarsvæðið var reitur með blandaðri landnotkun, ætlaður t.d. stofnunum, íbúðum eða þrifalegri atvinnustarfsemi. Á landræmu næst ströndinni vestan iðnaðarsvæðisins var gert ráð fyrir útivistarsvæði.
Á fundi skipulagsnefndar Garðabæjar hinn 5. júní 2002 var samþykkt tillaga að breyttu aðalskipulagi bæjarins. Breytingin fól í sér að iðnaðarsvæðið við höfnina í Arnarnesvogi ásamt svæðinu vestan þess yrði að mestu breytt í íbúðarsvæði, núverandi höfn yrði fyllt upp auk þess sem bætt yrði við um 2,5 ha nýrri landfyllingu. Breyting aðalskipulagsins gerði ráð fyrir íbúðarbyggð með 560 almennum íbúðum ásamt 200 íbúðum sem ætlaðar yrðu eldri borgurum. Auk íbúða var gert ráð fyrir atvinnuhúsnæði fyrir skrifstofur og þjónustu, lítilli smábátahöfn, bensínstöð, leikskóla, sjóbaðströnd, fuglaskoðunarstað o.fl. Í greinargerð með tillögunni að nefndri breytingu á aðalskipulagi kom fram að hún væri í samræmi við tillögu að svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins um þéttingu byggðar. Með tillögunni væri stuðlað að aukinni fjölbreytni íbúðarhúsnæðis í bænum, hagkvæmari rekstri stofnana og fyrirtækja, hærra þjónustustigi og betri nýtingu lands.
Á áðurnefndum fundi skipulagsnefndar Garðabæjar hinn 5. júní 2002 var einnig samþykkt tillaga að deiliskipulagi fyrir umrætt svæði í samræmi við framangreinda tillögu að breytingu á aðalskipulagi.
Í greinargerð með deiliskipulagstillögunni kom fram að meirihluti bygginga á svæðinu yrði tveggja og þriggja hæða íbúðarhús. Vestast á svæðinu yrðu tveggja hæða hús og væri þannig tekið tillit til útsýnis frá Hraunsholti. Austan við þau og næst ströndinni yrðu þriggja hæða hús, en hús upp á fjórar til fimm hæðir innar í landinu. Hæð húsa yrði því ákvörðuð þannig að þau trufluðu sem minnst útsýni frá núverandi íbúðarhverfum. Þá sagði ennfremur að húsaþyrpingar yrðu flestar byggðar í kringum garða sem myndu opnast í sólarátt. Áhersla yrði lögð á að sem flestar íbúðir nytu í senn útsýnis og rólegs umhverfis. Hús sem stæðu á núverandi óhreyfðu landi næst sjó ættu að mynda lágreista ósamfellda byggð og á milli þeirra og yfir þau myndi sjást til hafs frá næstu húsum sem stæðu ofar í landinu. Aðal- og deiliskipulagstillögurnar öðluðust gildi við lögboðnar auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 19. júlí og 9. ágúst 2003.
Framkvæmdir hófust við byggingu húsa við Strandveg um og eftir mitt sumar 2003. Kom þá í ljós að landfræðilegar aðstæður voru aðrar á svæðinu en ráða hafði mátt af deiliskipulagsuppdrættinum. Var þetta misræmi einkum fólgið í því að óhreyft land milli lóða og fjöru vestan til á svæðinu var aðeins mjó ræma og að ógerlegt var að óbreyttu að koma göngustíg fyrir neðan byggðarinnar eins og kveðið var á um í skipulaginu.
Kærendur í máli þessu kærðu til úrskurðarnefndarinnar skipulagsákvarðanir varðandi umrætt svæði og útgáfu byggingarleyfa, m.a. vegna lóðanna nr. 1-5 við Strandveg, með kæru, dags. 25. september 2003. Úrskurður gekk í því máli hinn 20. nóvember 2003, þar sem m.a. var hafnað kröfu um ógildingu byggingarleyfa vegna lóðanna að Strandvegi 3 og 5, en kröfu um ógildingu byggingarleyfis vegna lóðarinnar að Strandvegi 1 var vísað frá þar sem það byggingarleyfi hafði þá verið afturkallað.
Á næstu mánuðum var unnið að endurskoðun deiliskipulags fyrir Sjáland, sem tekur til umdeilds svæðis, og var deiliskipulagsbreyting samþykkt í skipulagsnefnd Garðabæjar hinn 3. mars 2004 og í bæjarstjórn hinn 18. s.m. Skipulagsbreytingin var síðan birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 2. apríl 2004. Breytingin snerti ekki umdeildar lóðir að öðru leyti en því að gert var ráð fyrir stoðvegg við lóðarmörk Strandvegar 1 að göngustíg ofan fjöru, bílgeymslur voru færðar til samræmis við lóðarblöð og byggingarreitir þeirra minnkaðir.
Kærendur höfðuðu dómsmál þar sem krafist var ógildingar á sömu stjórnvaldsákvörðunum og til umfjöllunar voru í úrskurði úrskurðarnefndarinnar er kveðinn var upp hinn 20. nóvember 2003. Urðu málalyktir þær að héraðsdómur vísaði málinu frá með þeim rökum að af málatilbúnaði yrði ekki ráðið að stefnendur ættu slíkra lögvarinna hagsmuna að gæta að þeir ættu rétt á efnisúrlausn um kröfur sínar. Var sá úrskurður staðfestur í Hæstarétti.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa einkum til tveggja málsástæðna máli sínu til stuðnings.
Kærendur byggja í fyrsta lagi á því að fella beri byggingarleyfi úr gildi, enda séu fyrirliggjandi teikningar og hönnun umræddra mannvirkja ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag. Í deiliskipulaginu, svo sem það hafi verið fyrir breytingu þá sem gerð hafi verið með hinu endurskoðaða deiliskipulagi frá 2. apríl s.l., sé sérstaklega tekið fram að hús á umræddu svæði, þ.e. á vesturenda svæðisins við Strandveg, skuli eingöngu vera tveggja hæða og tekið fram að með því sé tekið tillit til útsýnis frá Hraunsholti. Við framangreinda endurskoðun hafi sérstaklega verið tekið fram að ekki stæði til að endurskoða deiliskipulagið hvað þetta varðaði og sé þetta ítrekað í bréfum skipulagsfulltrúa frá 2. og 17. september 2003, þar sem auk annars sé sérstaklega tekið fram að ekki sé verið að stækka byggingarreitina, ekki sé verið að fjölga íbúðum og ekki sé verið að leyfa neina hækkun á húsum. Í greinargerð með tillögu að breyttu deiliskipulagi sé sérstaklega tekið fram með sama hætti og fyrr að hús á umræddu svæði skuli eingöngu vera tveggja hæða og með því sé tekið tillit til útsýnis frá Hraunsholti. Þá sé tekið fram um umræddar fasteignir að skipulag sé óbreytt. Staðreyndin sé hinsvegar sú að hús á umræddum lóðum við Strandveg séu í raun hækkuð svo sem fram komi á uppdráttum.
Kærendur mótmæli þessu og telji sig hafa mátt treysta því að ekki kæmi til neinna breytinga af þessu tagi sem brjóti í bága við skipulags- og grenndarhagsmuni íbúa í Hraunsholti, sem yfirlýst markmið hafi verið að vernda, sbr. ítrekuð ummæli þar að lútandi í greinargerð skipulagsins. Gæta beri þessara hagsmuna kærenda og túlka möguleg frávik þröngt.
Kærendur telji engan vafa leika á því, að þar sem misræmis gæti milli skipulagsuppdráttar og skipulagsgreinargerðar eins og hér sé raunin, gangi greinargerðin framar. Fyrir liggi að í hinu breytta skipulagi sé misræmi á milli texta greinargerðar og uppdráttar. Í kafla 1.2.2 í greinargerð með skipulaginu komi fram, að við vesturenda svæðisins verði tveggja hæða hús og sé þannig tekið tillit til útsýnis frá Hraunsholti en af 4. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 megi ljóst vera að um hæð sé að ræða nema, gólf sé undir yfirborði jarðvegs á alla vegu. Þrátt fyrir greint orðalag skipulagsgreinargerðarinnar, beri skipulagsuppdrátturinn með sér að fyrirhuguð hús á umræddum lóðum verði tvær hæðir auk jarðhæðar, sem fái með engu móti samrýmst fyrrgreindri tilgreiningu greinargerðarinnar.
Við skoðun og samanburð á ákvæðum skipulagsreglugerðar megi ráða að texti greinargerðar vegi þyngra en texti á uppdrætti, komi upp vafi um túlkun. Í þessu sambandi sé bent á 3. kafla reglugerðarinnar, þar sem segi í lið 3.1 að í skipulagsáætlun skuli gera grein fyrir markmiðum viðkomandi stjórnvalda og ákvörðunum um framtíðarnotkun lands og fyrirkomulag byggðar og lýsa forsendum þeirra ákvarðana og skuli skipulagsáætlanir settar fram í greinargerð og á uppdrætti. Í lið 5.1.1 segi ennfremur að í skipulagsgreinargerð sé sett fram rökstudd stefnumörkun um landnotkun og þróun byggðar. Stefna sem kynnt sé í skipulagsgreinargerð skuli einnig sett fram á skipulagsuppdrætti, að svo miklu leyti sem það geti átt við. Undir lið 5.1.2 segir svo m.a. að á skipulagsuppdrætti skuli sýna fyrirhugaða landnotkun og þróun byggðar í samræmi við þá stefnumörkun sem kynnt sé í skipulags-greinargerð. Á sömu lund sé liður 5.2.2 er fjalli um svæðisskipulag. Í lið 5.4.1 komi fram að í skipulagsgreinargerð deiliskipulags skuli eftir því sem við eigi gera grein fyrir þeim skipulagsskilmálum sem skipulagsáætlunin feli í sér og séu þeir bindandi um útfærslu stefnu og ákvæða aðalskipulags fyrir viðkomandi skipulagssvæði, sbr. einnig ákvæði gr. 3.1.1 og 3.1.4. Loks sé kveðið á um í lið 5.4.2 að á skipulagsuppdrætti deiliskipulags skuli setja fram þá stefnu sem kynnt sé í skipulagsgreinargerð fyrir skipulagssvæðið og bundin í þeim skipulagsskilmálum sem þar séu settir fram, að svo miklu leyti sem það geti átt við.
Til viðbótar þeirri stefnu sem af þessum samanburði verði ráðin megi benda á þau sannindi, er hér eigi við, að með hæðartakmörkun í deiliskipulaginu sé verið að vernda skipulags- og grenndarhagsmuni íbúa í Hraunsholti. Vafa um túlkun skipulagsins verði, eins og fyrr segi, að túlka þeim í hag.
Kærendur byggi kröfu sína um ógildingu byggingarleyfis í öðru lagi á sjónarmiðum sem fram komi í fyrri kæru þeirra frá 25. september fyrra árs og vísa þar um til hennar.
Í þeirri kæru byggðu kærendur ógildingarkröfu sína á byggingarleyfi fyrir lóðirnar að Strandvegi 1-5, m.a. á því að bygging húsa nær sjó en skv. uppdráttum, er fylgt hafi greinargerð með tillögu að deiliskipulagi, sé augljóslega ekki í samræmi við deiliskipulag. Því beri að fella úr gildi leyfi til framkvæmdanna. Krafa um ógildingu byggingarleyfanna styðjist m.a. við 27. gr. laga nr. 73/1997, sbr. 1. gr. laganna. Þá telji kærendur að framkvæmdir þær sem hafnar séu, og jafnframt þær sem fyrirhugaðar séu, gangi gegn úrskurði um mat á umhverfisáhrifum, en ljóst sé að byggð svo nærri sjó stefni í hættu þeim náttúruminjum sem fjaran sannarlega sé og til hafi staðið að vernda.
Hús nr. 1 og jafnvel hús nr. 3 við Strandveg séu fyrir utan byggingarsvæði samkvæmt aðalskipulagi. Kærendur benda á að skv. aðalskipulagsuppdrætti séu mörk byggingarsvæðis hverfisins í vestur í beinni línu á móti vík í fjöru, en skv. samþykktu deiliskipulagi gangi byggingar lengra í vestur. Kærendur telja þetta augljóst við samanburð uppdrátta aðalskipulags og deiliskipulags. Þá sé þessi staðreynd jafnframt augljós við vettvangsskoðun. Fyrrgreint deiliskipulag og útgáfa byggingarleyfis fyrir Strandveg nr. 1 og 3 brjóti því gegn aðalskipulagi Garðabæjar og beri því að ógilda samþykkt bæjarstjórnar um útgáfu byggingarleyfa, sbr. t.d. 16. gr., 23. gr., 27. gr. og 43. gr. laga nr. 73/1997.
Þá telja kærendur að fella beri úr gildi hin kærðu byggingarleyfi þar sem nýtingarhlutfall fyrirhugaðra bygginga sé hærra en skv. gildandi skipulagi. Kærendur benda á að landnæði sé miklum mun minna en greini í skipulagstillögum, sbr. það sem áður greini, og því sé nýtingarhlutfall fyrirhugaðra bygginga á svæðinu hærra en skipulag geri ráð fyrir.
Til stuðnings kröfum sínum í málinu vísa kærendur loks til markmiða skipulags- og byggingarlaga og m.a. til forsendna í áliti umboðsmanns Alþingis í málinu nr. 727/1992.
Sú sérstaka staða sé uppi í málinu að byggingarleyfi á lóðinni nr. 1-5 við Strandveg hafi verið veitt á grundvelli óendurskoðaðs deiliskipulags þann 19. september 2003. Á fundi byggingarnefndar þann 14. nóvember 2003 hafi byggingarleyfi vegna Strandvegar 1 verið afturkallað en ekki byggingarleyfi vegna 3 og 5. Byggingarleyfi vegna Strandvegar 1 hafi síðan verið veitt að nýju þann 6. ágúst s.l. Þessi staða sé afar bagaleg í ljósi þess að sömu sjónarmið eigi við um Strandveg 1-5, þannig að verði fallist á ógildingu byggingarleyfis vegna Strandvegar 1, þá liggi fyrir sama efnislega niðurstaða um byggingar á Strandvegi 3 og 5. Með tilliti til knappra tímafresta til málskots, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997, verði að teljast leika á því vafi að úrskurðarnefnd telji sig bæra til þess að fjalla um gildi byggingarleyfa vegna Strandvegar 3 og 5. Kærendur líti hins vegar þannig á, að umrædd byggingarleyfi séu svo nátengd að efni til að óhjákvæmilegt sé annað en að fjalla um þau sem heild. Í ljósi þeirrar staðreyndar að önnur niðurstaða geti leitt til miklu mun meiri fjárhagslegs tjóns, sem og þeirrar staðreyndar að tímafrestir 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997 eigi sér ekki beina stoð í 8. gr. laga nr. 73/1993, telji kærendur einsýnt að túlka beri umrædda tímafresti þeim í vil og taka þannig til efnislegrar úrlausnar útgáfu byggingarleyfa vegna allra bygginga á Strandvegi 1-5. Til vara sé þess hins vegar krafist, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997 að úrskurðarnefnd ógildi byggingarleyfi vegna Strandvegar 1 eingöngu.
Málsrök Garðabæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er þess krafist að kæru þessari verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en ella að öllum kröfum kærenda verði hafnað.
Fyrir liggi yfirlýsing lögmanns Byggingarfélags Gylfa og Gunnars ehf., dags. 8. september 2004, um stöðvun framkvæmda við Strandveg 1-5. Að svo komnu máli er litið svo á að það atriði komi ekki til sérstakrar meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.
Samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar geti þeir aðilar sem eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta átt rétt, m.a. til að kæra mál til æðra stjórnvalds. Að sama skapi sé ljóst, að þeir sem ekki hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn stjórnvalds eigi ekki slíka aðild. Samkvæmt 3. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga geti eingöngu sá sem telur rétti sínum hallað með samþykkt byggingarnefndar og sveitarstjórnar skotið máli sínu til úrskurðarnefndarinnar. Verði það ákvæði skýrt í samræmi við þær meginreglur stjórnsýsluréttarins sem vísað hafi verið til hér að framan. Skírskotar Garðabær í þessu sambandi til forsendna frávísunarúrskurðar Héraðsdóms Reykjaness, sem staðfestur hafi verið í Hæstarétti, í máli kærenda gegn Garðabæ o.fl., er hafi m.a. tekið til sömu stjórnvaldsákvarðana og hér séu til umfjöllunar.
Ekki sé fallist á, að við síðustu deiliskipulagsbreytingu á umdeildum skipulagsreit hafi verið heimilað að hækka húsin að Strandvegi 1-5. Engin hækkun hafi orðið á umræddum byggingum frá því sem deiliskipulag, sem auglýst hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 9. ágúst 2002, hafi gert ráð fyrir. Af fyrrgreindum úrskurði Héraðsdóms Reykjaness megi ráða, að kærendur teljist ekki hafa lögvarða hagsmuni af fyrirkomulagi skipulags eða byggingarleyfa á Sjálandi, sem sé annað skipulagssvæði en þeirra fasteignir séu á, nema sýnt sé fram á að fyrirkomulag skipulags eða byggingarleyfi rýri á einhvern hátt beina hagsmuni þeirra, svo sem varðandi hæð húsa eða þætti sem hafi áhrif á verðgildi húsa þeirra.
Í almennri greinargerð með deiliskipulagstillögu Strandhverfis frá 2002 segi um útfærslu skipulags í lið 1.2.2 að meginhluti bygginga verði tveggja og þriggja hæða íbúðarhús og á vesturenda svæðisins verði tveggja hæða hús og þannig tekið tillit til útsýnis frá Hraunsholti. Í skipulagsskilmálum tillögunnar segi hins vegar orðrétt undir liðnum 2.7: „Á deiliskipulagsuppdrætti er sýndur fjöldi hæða hvers húss og gólfkóti 1. hæðar“. Undir sama lið segi síðan, að hús við Strandveg (hús nr. 1, 3, 5, 10 og 12) hafi hámarkshæðina kóti 1. hæð + fjöldi hæða x 280 cm +100 cm. Á deiliskipulagsuppdrætti komi síðan skýrlega fram tilgreiningin 2H + JH á lóðum Strandvegar 1, 3 og 5. Í svokölluðu fylgiriti með upphaflegri deiliskipulagstillögu, sem raunar sé ekki hluti skipulagsins og ekki bindandi fyrir sveitarstjórn, hafi verið sýnd sniðmynd sem sýni snið vestustu húsa við Strandveg sem tveggja hæða hús. Umræddu fylgiriti sé eingöngu ætlað að sýna helstu snið og útlit hverfisins í heildardráttum og vera þannig upplýsandi fyrir lóðarhafa og hönnuði samkvæmt ummælum í inngangi þess. Í greinargerð með endurskoðaðri deiliskipulagstillögu, sem síðar hafi verið samþykkt í skipulagsnefnd Garðabæjar hinn 3. mars 2004 og í bæjarstjórn hinn 18. mars s.á., hafi lið 2.7 í skipulagsgreinargerðinni í engu verið breytt og á hinum breytta skipulagsuppdrætti komi skýrlega fram að þrjár vestustu byggingarnar við Strandveg 1, 3 og 5 séu 2H + JH. Á sniðmynd sem birt hafi verið í fylgiriti með þeirri deiliskipulagstillögu, sé hæð umræddra bygginga sú sama og í upphaflegum deiliskipulagstillögum. Sú breyting, sem um ræði frá því sem birt hafi verið í fyrra fylgiriti, felist í því að sniðmynd sýni jarðhæð, sem sé neðan götulínu Strandvegar séð að sunnan, þ.e. frá Hraunsholti. Hafi tilgreining þeirrar jarðhæðar engin áhrif á útsýni kærenda frá Skrúðási. Ráðgerð þakhæð Strandvegar 1, skv. samþykktri deiliskipulagstillögu í mars 2002, hafi verið 14 metrar y.s. en hámarkshæð þaks skv. samþykktum byggingarnefndarteikningum nú 13,5 metrar y.s. Sama gildi varðandi Strandveg 3 og 5. Helgist þetta m.a af því að vegna endanlegrar ákvörðunar hæðarkóta hafi heimilaðar þakútfærslur verið lækkaðar úr 2,4 m upphaflega í 1,0 m.
Af þessu sé ljóst, að engin hækkun hafi orðið á Strandvegi 1-5 þannig að áhrif geti haft á útsýni eða eftir atvikum á aðra hagsmuni eigenda fasteigna við Skrúðás í Garðabæ. Með vísan til þessa og þeirra sjónarmiða sem vísað er til í dómi Hæstaréttar í málinu nr. 171/2004, sbr. til hliðsjónar úrskurð Héraðsdóms Reykjaness, beri að vísa stjórnsýslukæru þessari frá nefndinni. Gildi þá einu hvort talið sé að fyllsta samræmi hafi verið milli almennrar lýsingar deiliskipulagsgreinargerðar annars vegar og deiliskipulagsuppdráttarins hins vegar, sem telja verði að sé í viðeigandi samræmi þegar sérstaklega sé haft í huga hæð húsa miðað við götulínu Strandvegar.
Með vísan til þess, að engin hækkun hafi orðið á fasteignunum við Strandveg 1-5, sem skert geti hagsmuni kærenda, og þar sem þeir hafi ekki vísað til neinna annarra lögvarinna hagsmuna, sé ljóst, að kærendur eigi ekki rétt á að bera mál þetta undir úrskurðarnefndina og beri því að vísa máli þessu frá nefndinni.
Verði máli þessu ekki vísað frá á grundvelli sjónarmiða sem fyrr séu rakin, sé frávísunarkrafa Garðabæjar reist á þeim grundvelli að kærufrestur sé liðinn, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. og 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997.
Er til þess vísað að kröfugerð kærenda sé reist á því að misræmi sé milli almennrar greinargerðar deiliskipulags og skipulagsuppdráttar varðandi meinta hæð húsa, en deiliskipulagið hafi verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 9. ágúst 2002 annars vegar og í B-deild Stjórnartíðinda hinn 2. apríl 2004 hins vegar. Líta verði svo á að lögboðin birting í B-deild Stjórnartíðinda jafngildi tilkynningu til málsaðila í skilningi 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til þessa og með hliðsjón af því að kæra barst úrskurðarnefnd ekki innan tilgreindra fresta, sé óhjákvæmilegt að líta svo á að kærufrestir séu liðnir, sbr. og 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997. Þá geti engin efnisrök leitt til annarrar niðurstöðu, eins og mál þetta sé vaxið.
Til vara sé á því byggt að vísa beri frá nefndinni kröfu um ógildingu og niðurfellingu byggingarleyfa vegna Strandvegar 3 og 5. Byggingarleyfi vegna þeirra hafi verið gefin út 19. september 2003. Frestir til að kæra þá stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds teljist allir liðnir.
Verði kröfum kærenda ekki vísað frá nefndinni er gerð sú krafa að öllum kröfum kærenda verði hafnað.
Samkvæmt 4. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga skuli deiliskipulag sett fram í greinargerð og á uppdrætti. Í greinargerð skuli lýsa forsendum skipulagsins og einstök atriði þess skýrð. Í 9. gr. laganna, sem vísað sé til í 23. gr., segi að byggingar húsa og annarra mannvirkja og aðrar framkvæmdir og aðgerðir sem hafi áhrif á umhverfið og breyti ásýnd þess, skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Samkvæmt 5. kafla skipulagsreglugerðar nr. 400/1997 skuli skipulagsáætlanir koma fram í greinargerð og á uppdrætti. Í gr. 5.4.2 sé tilgreint að í skipulagsgreinargerð skuli eftir því sem við eigi gera grein fyrir þeim skipulagsskilmálum sem skipulagsáætlunin feli í sér, svo sem um landnotkun og notkun einstakra lóða. Jafnframt sé tiltekið að skipulagsskilmálar skuli eftir því sem svæðið gefi tilefni til koma fram á skipulagsuppdrætti og kveða á um m.a. hámarkshæð bygginga, byggingarmagn á lóð, í fermetrum eða rúmmetrum, og/eða hæðafjölda. Þá skuli skipulagsskilmálar að auki eftir atvikum kveða á um önnur atriði en ofangreind eftir aðstæðum hverju sinni, sbr. nánar gr. 5.4.2.
Ljóst sé af framangreindu að megintilgangur skipulagsáætlana sé sá að lýsa þeim atriðum sem lúti að byggingum o.fl. og sem áhrif hafi á umhverfið og ásýnd þess, sbr. 9. gr. laganna. Þannig sé gerð krafa um að hámarkshæð húsa sé tilgreind og byggingarmagn á lóðum, í fermetrum eða rúmmetrum, og/eða hæðafjölda.
Af framangreindum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga, og skipulagsreglugerðar leiði óhjákvæmilega að orðalag greinargerðar með deiliskipulagi vegna Strandhverfis, sem auglýst hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 9. ágúst 2002, sé rétt og uppfylli þær kröfur sem kveðið sé á um í 23. gr. skipulags- og byggingarlaga, sbr. og gr. 5.4.2 í skipulagsreglugerð. Lýsing gildandi deiliskipulags teljist vera raunrétt m.t.t. þeirra krafna sem gerðar séu til skipulagsáætlana, þar sem verið sé að lýsa hæð húsa (fjölda hæða) sem snúi að götu og jafnframt að skipulagssvæðinu á Hraunsholti. Skýrlega sé tekið fram undir kafla 2.7 í skipulagsgreinargerðinni að á deiliskipulagsuppdrætti sé sýndur fjöldi hæða hvers húss og gólfkóti 1. hæðar. Á uppdrættinum sé síðan skýrlega tilgreint, að umræddar byggingar, Strandvegur 1, 3 og 5, séu 2H + JH, þ.e. tvær hæðir, og jarðhæð. Af þessu sé ljóst að útgefin byggingarleyfi fyrir Strandveg 1-5 séu í fullu samræmi við samþykkta deiliskipulagstillögu.
Verði ekki fallist á þau sjónarmið sem að framan eru rakin, er á því byggt af hálfu Garðabæjar, að ágalli sá sem kunni að vera á fyllsta samræmi milli greinargerðar skipulagsáætlunarinnar annars vegar og skipulagsuppdráttar hins vegar sé svo smávægilegur, að ekki hann geti ekki leitt til ógildingar byggingarleyfa.
Hér megi vísa til þeirra raka sem að framan séu tilgreind og þess sérstaklega að meint frávik hafi í reynd engin áhrif á umhverfið og ásýnd þess í skilningi 9. gr. skipulags- og byggingarlaga, sbr. og 23. gr. laganna. Það, hvort nægilega hafi verið tilgreint í greinargerð með skipulagstillögu að neðan götulínu Strandvegar væri jarðhæð, hafi litla sem enga sjálfstæða þýðingu eins og hér standi á. Af staðsetningu fasteignarinnar leiði, að rými neðan götulínu hafi engin áhrif að því er varði aðrar byggingar enda liggi lóð fasteignarinnar að sjó og breyti engu um ásýnd byggingarinnar sem slíkrar. Óumdeilt sé hins vegar að byggingar á lóðinni séu innan hæðarmarka og viðeigandi nýtingarhlutfalls samkvæmt deiliskipulagi. Beri því af þessum ástæðum að hafna kröfu um ógildingu útgefinna byggingarleyfa.
Andmæli byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er þess krafist að kærumálinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni en ella að öllum kröfum kærenda verði hafnað og er á það minnt, að í kæru sé aðeins kært byggingarleyfi fyrir húsi að Strandvegi 1, þótt kröfugerð nái til fleiri byggingarleyfa og hljóti umfjöllun úrskurðarnefndarinnar því að takmarkast við byggingarleyfið að Strandgötu 1. Þá er það áréttað að byggingarleyfishafi hafi tilkynnt úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 8. september 2004, að framkvæmdum yrði ekki fram haldið samkvæmt hinum umdeildu byggingarleyfum meðan beðið væri úrskurðar í kærumáli þessu.
Til stuðnings frávísunarkröfu er á því byggt að kærendur hafi ekki sýnt fram á að þeir eigi lögvarða hagsmuni af því að kæran verði tekin til efnislegrar meðferðar og er vísað því til stuðnings til dóms Hæstaréttar í málinu nr. 171/2004, uppkveðnum hinn 3. júní sl., er allir kærendur hafi átt aðild að. Í kærunni sé ekki leitast við að rökstyðja sérstaklega hvaða grenndarhagsmuni kærendur hafi í málinu þótt sérstök ástæða hafi verið til þess með hliðsjón af tilvitnuðum hæstaréttardómi og þeirri staðreynd að fasteignir kærenda standi utan umdeilds skipulagsreits.
Skýring kærenda á ákvæðum skipulagsreglugerðar og umdeildrar skipulagsgreinargerðar sé röng. Virðist allur málatilbúnaður þeirra reistur á því að tilgreining hæða í skipulagsgreinargerð gangi framar tilgreiningu hæða á skipulagsuppdrætti. Með einfaldri textaskýringu sé hins vegar ljóst að hæðir húsa skuli tilgreina á uppdrætti.
Vísar byggingarleyfishafi til 2. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um skilgreiningu hugtaksins skipulagsskilmálar, til 23. gr. laganna um gerð deiliskipulags og 5. kafla skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 um framsetningu skipulagsáætlana og skírskotar sérstaklega til gr. 5.4.2, er kveði á um atriði sem sett skuli fram á skipulagsuppdrætti. Telur hann að augljóst sé af ákvæðum þessum að skipulagsuppdráttur gangi framar texta skipulagsgreinargerðar komi fram misræmi hvað varði hæð húsa.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 27. október 2003 í tilefni af fyrri kæru kærenda varðandi byggingarframkvæmdir og skipulag á umdeildum skipulagsreit að viðstöddum fulltrúum frá Garðabæ og lögmönnum kærenda og byggingarleyfishafa.
Niðurstaða: Í málinu liggur fyrir krafa af hálfu Garðabæjar og byggingarleyfishafa um að öllum kröfum kærenda verði vísað frá úrskurðarnefndinni.
Eins og kæru og kröfugerð kærenda er háttað verður að skilja málskot þeirra svo að útgefin byggingarleyfi vegna lóðanna að Strandvegi 1, 3 og 5 í Garðabæ séu kærð til ógildingar.
Með úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 20. nóvember 2003 var tekin efnisleg afstaða til gildis byggingarleyfa vegna lóðanna nr. 3 og 5 við Strandveg sem samþykkt voru í byggingarnefnd Garðabæjar hinn 19. september s.á. Var niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú að umrædd byggingarleyfi væru í samræmi við gildandi deiliskipulag svæðisins og var kröfu kærenda um ógildingu leyfanna hafnað. Frá uppkvaðningu þess úrskurðar hafa engar forsendur breyst eða deiliskipulagi verið breytt hvað varðar umrædd byggingarleyfi. Með hliðsjón af því og þar sem kærufrestur vegna umræddra byggingarleyfa er löngu liðinn verður kröfum um ógildingu þeirra vísað frá úrskurðarnefndinni enda þykja ekki vera fyrir hendi þau atvik að réttlætt verði að víkja frá kærufresti með stoð í 1. og 2. tl. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í máli þessu er jafnframt krafist ógildingar á byggingarleyfi vegna lóðarinnar að Strandvegi 1 sem samþykkt var í byggingarnefnd Garðabæjar hinn 6. ágúst 2004. Af hálfu bæjaryfirvalda og byggingarleyfishafa er þess krafist að þeirri kröfu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kærendur eigi ekki kæruaðild sökum þess að ekki hafi verið sýnt fram á að leyfið snerti lögvarða hagsmuni þeirra.
Í málinu liggur fyrir frávísunarúrskurður héraðsdóms, sem staðfestur var í Hæstarétti, þar sem kröfu kærenda um ógildingu umrædds byggingarleyfis var m.a. vísað frá dómi með þeim rökum að kærendur hafi ekki sýnt fram á að þeir ættu lögvarða hagsmuni af því að fá efnisúrlausn um gildi byggingarleyfisins eins og málið lá fyrir. Í kærumáli þessu tefla kærendur fram þeirri málsástæðu að hæð byggingarinnar, sem byggingarleyfi hefur verið veitt til að reisa á lóðinni nr. 1 við Strandveg, sé meiri en heimilað sé í gildandi deiliskipulagi og raski hæð hússins grenndarhagsmunum þeirra.
Hæð og umfang húsa, sem reist eru í nágrenni annarra fasteigna, getur að fyrra bragði snert hagsmuni eigenda nágrannaeigna svo sem vegna útsýnis. Verður að telja að kærendur geti átt hagsmuna að gæta af því að fá úr því skorið hvort heimiluð hæð fyrirhugaðrar byggingar að Strandvegi 1 fari fram úr heimildum gildandi deiliskipulags, en ekki verður ráðið af fyrrgreindu dómsmáli, að þar hafi verið teflt fram eða tekin afstaða til þessarar málsástæða kærenda. Í ljósi þessa, sem og þeirrar staðreyndar að í deiliskipulagsgreinargerð gr. 1.2.2 er sérstaklega skírskotað til hagsmuna íbúa í Hraunsholti hvað varðar hæðir húsa vestast á deiliskipulagssvæðinu, verður að fallast á að kærendur geti átt hagsmuna að gæta í þessu efni og verður ógildingarkrafa þeirra, hvað varðar greint byggingarleyfi fyrir lóðina að Strandvegi 1, því tekin til efnisúrlausnar.
Kærendur hafa vísað til þess að umdeilt byggingarleyfi heimili byggingu hærra húss að Strandvegi 1 en gert sé ráð fyrir í deiliskipulagi. Greinargerð skipulagsins kveði á um tveggja hæða hús á umræddri lóð en uppdráttur sýni hins vegar tvær hæðir auk jarðhæðar. Er því haldið fram að greinargerðin gangi framar uppdrætti ef misræmis gæti og skipulagsáætlunina beri að túlka með hliðsjón af hagsmunum íbúa Hraunsholts, þ.m. kærenda, sem nefndir séu í skipulagsgreinargerðinni sem ástæða fyrir lágum húsum á vesturhluta skipulagssvæðisins.
Af 2. mgr. 10. gr. skipulags- og byggingarlaga verður ótvírætt ráðið að skipulagsáætlanir séu settar fram í greinargerð og á uppdrætti og í 4. mgr. 23. gr. laganna er kveðið á um að deiliskipulag skuli sett fram í greinargerð og á uppdrætti. Hvorki af þessum ákvæðum laganna né af ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 441/1998 verður ráðið um innbyrðis rétthæð hvors þáttar um sig ef saman lýstur. Við skýringu deiliskipulagsákvörðunar verður því að horfa heildstætt á uppdrátt og greinargerð og túlka skipulagið eftir atvikum með hliðsjón af tiltækum skýringargögnum og að teknu tilliti til, tilgangs og markmiða skipulagsins.
Í gildandi deiliskipulagi fyrir Sjáland, sem hér á við, er kveðið á um í skipulagsgreinargerð í gr. 1.2.2 að meginhluti bygginga á svæðinu verði tveggja og þriggja hæða en á vesturenda svæðisins verði tveggja hæða hús og þannig sé tekið tillit til útsýnis frá Hraunsholti. Í gr. 2.7 segir síðan að á deiliskipulagsuppdrætti sé sýndur fjöldi hæða hvers húss og tekið fram að leyfð hámarkshæð húsa við Strandveg 1, 3, 5, 10 og 12 sé fjöldi hæða x 280 cm + 100 cm miðað við kóta fyrstu hæðar. Þá er í nefndri grein heimilað að byggja á þökum hvers stigahúss tæknirými allt að 8 fermetra að flatarmáli og allt að 100 cm hærri en greindar hámarkshæðir húsa. Á gildandi skipulagsuppdrætti samþykktum í bæjarstjórn Garðabæjar hinn 18. mars 2004 er á lóðinni að Strandvegi 1 sýnt fjölbýlishús með tilgreiningunni tvær hæðir auk jarðhæðar og gólfkóti 1. hæðar (götuhæðar) er greindur 6,9. Hið umdeilda byggingarleyfi heimilar byggingu þriggja hæða húss þar sem hluti þaks er með hæðartöluna 13,5 en meginhluti byggingarinnar með þakhæðina 12,9.
Þrátt fyrir misvísandi orðalag eða hugtakanotkun um fjölda hæða milli deiliskipulags og byggingarleyfis er ljóst að umrætt deiliskipulag heimilar á uppdrætti, sem gr. 2.7 í skipulagsgreinargerð vísar til, byggingu húss á greindri lóð sem er tvær hæðir miðað við götu og aðalinngang húss og hæð, sem er að fullu niðurgrafin við götu en með gólfplötu í sömu hæð og lóðaryfirborð baklóðar. Helgast sú útfærsla af landhalla lóðarinnar. Hefur deiliskipulag svæðisins verið óbreytt að þessu leyti frá árinu 2002. Samkvæmt þessu heimilar skipulagið að hús rísi allt að 6,6 metra ( 2 x 2,8 m + 1 m) frá gólfplötu götuhæðar sem sýnd er með hæðartölunni 6,9. Í hinu umdeilda byggingarleyfi felst heimild til þess að reisa hús sem er með sömu útfærslu og gert er ráð fyrir í deiliskipulagi, þ.e. hæð með gólfkóta við yfirborð baklóðar en niðurgrafna við götu og tvær hæðir er rísa frá lóðaryfirborði við götu. Mesta hæð þess húss er 6,6 metra frá gólfkóta götuhæðar en meginhluti byggingarinnar rís 6 metra frá sama yfirborði. Verður byggingarleyfi því talið samræmast gildandi skipulagi hvað hæð varðar og felur það því ekki í sér meiri röskun á hagsmunum kærenda en þeir máttu búast við samkvæmt hinu gildandi skipulagi.
Ekki liggur fyrir að umrætt byggingarleyfi sé haldið öðrum þeim annmörkum er gætu valdið ógildingu þess og verður kröfu kærenda um ógildingu byggingarleyfisins af þeim sökum hafnað.
Úrskurðarorð:
Kröfu kærenda um ógildingu byggingarleyfa fyrir húsin að Strandvegi 3 og 5, Garðabæ er samþykkt voru í byggingarnefnd Garðabæjar hinn 19. september 2003 er vísað frá úrskurðarnefndinni. Kröfu um ógildingu byggingarleyfis fyrir húsi að Strandvegi 1, Garðabæ sem samþykkt var í byggingarnefnd Garðabæjar hinn 6. ágúst 2004 er hafnað.
_________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
