44/2024 Daltún

Árið 2024, fimmtudaginn 16. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 44/2024, kæra á ákvörðun Borgarbyggðar frá 18. janúar 2024 um álagningu gjalds vegna reksturs grenndar- og móttökustöðvar sorps í sveitarfélaginu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi innviðaráðuneytisins, dags. 12. apríl 2024, var úrskurðarnefndinni framsend kæra eiganda fasteignarinnar Daltúns í Reykholtsdal, dags. 25. mars s.á., þar sem kærð er ákvörðun Borgarbyggðar frá 18. janúar 2024 um álagningu gjalds vegna reksturs grenndar- og móttökustöðvar sorps í sveitarfélaginu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Borgarbyggð 19. apríl 2024.

Málavextir: Með álagningarseðli fasteignagjalda fyrir árið 2024, sem barst kæranda 18. janúar 2024, var lagt á hann gjald að fjárhæð kr. 32.280 vegna reksturs grenndar- og móttökustöðvar sorps í Borgarbyggð. Hefur kærandi andmælt réttmæti gjaldsins og krefst ógildingar álagningar­­innar svo sem að framan greinir.

Málsrök kæranda: Vísar kærandi til þess að í byrjun árs 2024 hafi Borgarbyggð lokað öllum grenndarstöðvum. Verði því að álykta að tæknilega sé það ógerningur að rukka fyrir rekstur þeirra. Sé nú hvergi unnt að losna við sorp nema á Sólbakka í Borgarnesi sem sé í um 44 km fjarlægð frá Daltúni. Sveitarfélagi geti vart verið heimilt að innheimta gjöld fyrir þjónustu sem ekki sé í boði eða aðgengileg. Grenndarstöðvar finnist ekki lengur og tæplega verði ætlast til þess að ekið sé með almennt heimilissorp 44 km leið í móttökustöð með takmarkaðan opnunartíma.

 Málsrök Borgarbyggðar: Bent er á að gjald fyrir söfnun, meðhöndlun, móttöku og flokkun úrgangs í Borgarbyggð sé lagt á í samræmi við 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og 11. gr. samþykktar um meðhöndlun úrgangs í Borgarbyggð nr. 898/2022. Þá liggi einnig fyrir gjaldskrá Borgarbyggðar fyrir söfnun, meðhöndlun og flokkun úrgangs í sveitar­félaginu sem sæki stoð í framangreint.

Gjaldinu sé almennt skipt eftir því hvaða þjónustu viðkomandi aðili fái þ.e. hvernig tunnur hann sé með, hversu stórar og hve oft losun fari fram. Kærandi hafi afþakkað sorptunnur við húsnæði sitt. Í gjaldskránni sé einnig gjald sem öllum ber að greiða vegna reksturs grenndar- og móttökustöðvar enda geti þeir aðilar nýtt sér viðkomandi þjónustu.

Kostnaður við sorpmál sé mikill hjá sveitarfélaginu og fari stöðugt vaxandi í takt við auknar kröfur um meðhöndlun úrgangs. Á árinu 2023 hafi rekstrarkostnaður við þennan málaflokk verið rúmlega 280 milljónir kr. og 227 milljónir kr. á árinu 2022. Tekjur sem sveitarfélagið innheimti hafi verið 239 milljónir kr. á árinu 2023 og 218 milljónir kr. á árinu 2022. Hafi því verið talsverður rekstrarhalli af málaflokknum. Sé litið til niðurstöðu rekstrarreiknings Borgar­byggðar varðandi þessi mál komi í ljós að sveitarfélagið þurfi að hækka gjaldið sem innheimt sé fyrir þessa þjónustu til að það standi undir þeim kostnaði sem til falli ár hvert.

Borgarbyggð telji það ótvírætt að með vísan til framangreinds skuli fasteignareigendur greiða gjald til sveitarfélagsins fyrir þessa þjónustu og hafnar því beiðni eiganda fasteignarinnar Daltúns um að gjaldið verði fellt niður.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Af svörum Borgarbyggðar verði ekki annað ráðið en að ekki sé litið á álagningu vegna reksturs grenndarstöðvar og móttökustöðvar sorps sem þjónustu­­gjald heldur almenna skattlagningu til tekjuöflunar. Í umsögn Borgarbyggðar sé ekki að sjá að brugðist sé við sjálfu kæruefninu, þ.e. í fyrsta lagi að innheimt sé þjónustugjald fyrir rekstur grenndarstöðva sem ekki séu lengur til staðar og í öðru lagi að móttökustöð í Borgarnesi sé í það mikilli fjarlægð frá Daltúni og með það takmarkaðan þjónustutíma að óraunhæft sé að hún nýtist kæranda.

Fram komi í umsögn Borgarbyggðar, að álögð gjöld vegna sorphirðu í sveitarfélaginu hafi ekki dugað til reksturs málaflokksins. Svo sé að skilja, að sveitarfélagið telji sig ekki mega verða af þessum tekjum, þótt þjónusta hafi verið lögð niður eða skert til að rétta af reksturinn. Það geti ekki talist gild rök fyrir almennri álagningu í nafni þjónustugjalds. Ákvörðun um álagningu sorphirðugjalds sé í valdi sveitarfélagsins og því á ábyrgð þess að meta kostnað og taka raunhæfa ákvörðun um upphæðir þeirrar álagningar. Að lokum sé bent á að álagning vegna reksturs grenndarstöðva annars vegar og móttökustöðvar hins vegar sé ekki sundur­greind á álagningarseðli og því ekki unnt að sjá hvað er verið að innheimta fyrir hvorn þjónustuþáttinn fyrir sig. Borgarbyggð hljóti að bera hallann af þeim upplýsingaskorti.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar um álagningu gjalds á kæranda fyrir rekstur grenndar- og móttökustöðvar í Borgarbyggð vegna fasteignar hans, Daltúns í Reyk-holtsdal, Borgarbyggð. Sú fasteign er skráð sem íbúðarhúsnæði í fasteignaskrá.

 Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs er sveitarstjórn skylt að ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi. Ber hún ábyrgð á flutningi heimilisúrgangs og skal sjá um að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang. Samkvæmt 2. mgr. sömu lagagreinar setur sveitarstjórn sérstaka samþykkt þar sem tilgreind eru atriði um meðhöndlun úrgangs umfram það sem greinir í lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Þar er heimilt að kveða á um fyrirkomulag sorphirðu, skyldu einstaklinga og lögaðila til að flokka úrgang, stærð, gerð, staðsetningu og merkingu sorpíláta og sambærileg atriði.

Þessi fyrirmæli taka mið af því að meðhöndlun sorps er grunnþjónusta í sveitarfélagi. Hún þarf að vera í föstum skorðum og er þess eðlis að hún má ekki falla niður þótt einhverjir íbúar nýti sér hana ekki og að sama skapi er íbúum ekki í sjálfsvald sett hvort þeir nýti sér þjónustuna eða ekki. Í gildi er samþykkt um meðhöndlun úrgangs í Borgarbyggð nr. 898/2022. Í 5. gr. hennar  kemur fram að íbúum og húsráðendum í Borgar­byggð sé skylt að flokka allan úrgang frá heimilum í samræmi við ákvæði laga nr. 55/2003 og að Borgarbyggð útvegi og eigi sorpílát sem húsráðendum sé skylt að nota. Í 9. gr. er fjallað um skyldur íbúa, húsráðenda, rekstraraðila og landeigenda í sveitarfélaginu til þess að fara eftir þeim reglum sem sveitarfélagið setur um meðhöndlun úrgangs. Sérhverjum húseiganda eða umráðamanni húsnæðis í sveitarfélaginu, hvort sem um er að ræða íbúðar- eða frístunda­húsnæði, sé skylt að nota þau ílát og þær aðferðir sem sveitarstjórn ákveður. Í 10. gr. er tekið fram að gámar fyrir almennan heimilisúrgang o.fl. séu staðsettir á söfnunarstöð sveitar­félagsins við Sólbakka 12 í Borgarnesi. Sé gámasvæðið ætlað undir úrgang frá heimilum og frístundahúsum. Í 11. gr. samþykktarinnar er fjallað um skyldu sveitarfélaga til innheimtu gjalda samkvæmt lögum nr. 55/2003, sbr. 59. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

 Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003, skulu sveitarfélög innheimta gjald fyrir alla með­höndlun úrgangs. Í júní 2021 voru samþykktar breytingar á nefndum lögum, sbr. breytingarlög nr. 103/2021. Breytingarnar komu flestar til framkvæmda hinn 1. janúar 2023 og er þeim ætlað að skapa skilyrði fyrir myndun hringrásarhagkerfis svo stuðla megi að sjálfbærri auðlinda­notkun og draga úr myndun úrgangs. Með 17. gr. breytingarlaganna var 2. mgr. 23. gr. nefndra laga breytt. Fyrir breytinguna var heimilt að miða gjaldið við mælanlega þætti sem hafa áhrif á kostnað, svo sem magn og gerð úrgangs, losunartíðni og frágang úrgangs viðkomandi aðila, en einnig mátti ákveða fast gjald á hverja fasteignareiningu miðað við fjölda sorpíláta og/eða þjónustustig. Eftir breytinguna varð skylt að innheimta gjald sem næst raunkostnaði við viðkomandi þjónustu, svo sem með því að miða gjaldið við magn úrgangs, gerð úrgangs, losunartíðni, frágang úrgangs og aðra þætti sem áhrif hafa á kostnað við meðhöndlun úrgangs viðkomandi aðila. Sveitarfélagi og byggðasamlagi er þó heimilt að færa innheimtu gjalda á milli úrgangsflokka í því skyni að stuðla að markmiðum laganna og ákvæðum 7. gr., að teknu tilliti til 3. mgr. Jafnframt er sveitarfélagi heimilt að ákveða gjaldið sem fast gjald á hverja fasteignareiningu til þess að innheimta allt að 25% af heildarkostnaði sveitarfélagsins, sbr. 3. mgr. Sveitarfélögum hefur þó verið gefið svigrúm skv. 27. gr. breytingarlaganna til að inn­heimta allt að 50% af heildarkostnaði sveitarfélagsins til 1. janúar 2025. Gjaldið skal þó aldrei vera hærra en sem nemur þeim kostnaði sem fellur til í sveitarfélaginu við meðhöndlun úrgangs og tengdrar starfsemi, sbr. 3. mgr. 23. gr. laganna. Samkvæmt 4. mgr. lagagreinarinnar skal birta slíka gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda.

Með vísan til laga nr. 55/2003 setti Borgarbyggð gjaldskrá fyrir söfnun, förgun, móttöku og flokkun sorps í Borgarbyggð nr. 1640/2023, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 3. janúar 2024. Samkvæmt 1. gr. hennar skal sveitarstjórn Borgarbyggðar innheimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs í samræmi við 2. mgr. 23. gr. laganna og samkvæmt 11. gr. samþykktar sveitarfélagsins. Í 2. gr. gjaldskrárinnar er sundurliðun gjaldflokka. Undir liðnum aðrir gjaldliðir, kemur fram að gjaldi vegna reksturs grenndarstöðva og móttökustöðvar í Borgarnesi að upphæð kr. 32.280, sé ætlað að standa undir rekstri grenndarstöðva fyrir íbúa og vegna reksturs móttökustöðvar í Borgarnesi. Gjaldið er því ekki eingöngu ætlað að standa undir rekstri móttökustöðvar, sem staðsett er í 44 km fjarlægð frá fasteign kæranda, heldur rekstri grenndar­stöðva í sveitarfélaginu.

Ljóst er að Borgarbyggð hefur nú lokað gámasvæði sem staðsett var í landi Grímsstaða í Reykholtsdal og stendur íbúum því ekki lengur til boða að nýta sér þá þjónustu. Hins vegar er svæðið þjónustað með söfnun sorps frá hverri fasteign. Samkvæmt álagningarseðli var lagt á kæranda gjald kr. 41.880 fyrir 240 lítra gráa tunnu, kr. 6.120 fyrir 240 lítra tunnu undir plastefni, kr. 13.080 fyrir 120 lítra brúna tunnu og kr. 6.120 fyrir 660 lítra tunnu undir pappír. Stóð honum því til boða að hafa sorptunnur við íbúðarhúsnæði sitt sem hann hefur afþakkað þar sem húsnæðið sé aðeins notað til tímabundinnar dvalar. Kom sveitarfélagið til móts við óskir kæranda og felldi niður greind tunnugjöld með vísan til heimildar í fyrrgreindri gjaldskrá sem voru talsvert hærri en það gjald sem eftir stendur. Í nefndri 2. gr. gjaldskrárinnar kemur einnig fram að sé íbúðarhúsnæði nýtt til tímabundinnar dvalar, án fastrar búsetu og engar tunnur séu þar, verði innheimt gjald vegna reksturs grenndar- og móttökustöðva kr. 32.280.

Þegar um svokölluð þjónustugjöld er að ræða gilda ýmis sjónarmið um álagningu þeirra, m.a. að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Fjárhæðin verður einnig að byggjast á traustum útreikningi, en þó hefur verið litið svo á að sé ekki hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði, sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Sá sem greiðir þjónustugjöld getur hins vegar almennt ekki krafist þess að sá kostnaður sem hlýst af því að veita þjónustuna sé reiknaður nákvæmlega út heldur er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald.

Eins og lögð er áhersla á í lögum nr. 55/2003 er meðhöndlun sorps grunnþjónusta í sveitarfélagi og ber það ríkar skyldur til að tryggja að sú þjónusta sé í föstum skorðum. Þjónustan er þess eðlis að hún má ekki falla niður þótt einhverjir íbúar nýti sér hana ekki, enda er sveitarfélagi beinlínis skylt að innheimta gjald fyrir meðhöndlun úrgangs, sbr. áður tilvitnað ákvæði 23. gr. laga nr. 55/2003. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum og gögnum tekur umdeilt gjald mið af áætluðum kostnaði sveitarfélagsins við veitta þjónustu vegna sorphirðu en það hefur raunar verið undir raunkostnaði.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Borgarbyggðar frá 18. janúar 2024 um álagningu gjalds vegna reksturs grenndar- og móttökustöðvar sorps í sveitarfélaginu.