Árið 2020, miðvikudaginn 30. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur en Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundarbúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 44/2020, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 7. maí 2020 um að binda afgreiðslu umsóknar kæranda um breytingu á deiliskipulagi tveggja lóða hans úr landi Lækjarhvamms í Bláskógabyggð skilyrði um samþykki allra sumarhúsaeigenda innan frístundasvæðis F20 í landi Lækjarhvamms auk samþykkis eigenda upprunalands.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. júní 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur fyrir hönd Markaðs-rýnis ehf., afgreiðslu sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 7. maí 2020 á umsókn um breytingu á deiliskipulagi tveggja lóða félagsins úr landi Lækjarhvamms í Bláskógabyggð á þann veg að heimiluð yrði starfræksla ferðaþjónustu á lóðunum með sölu á gistingu á ársgrundvelli. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að krafist sé ógildingar á ákvörðun sveitarstjórnar um að binda samþykki umsóknar hans um deiliskipulagsbreytingu því skilyrði að fyrir liggi samþykki annars vegar allra sumarhúsaeigenda innan frístundasvæðis F20 í landi Lækjarhvamms og hins vegar eigenda upprunalands og að deiliskipulagi lóða kæranda nr. 167917 og 216467 úr landi Lækjarhvamms verði breytt á þann veg að heimiluð verði þar starfræksla ferðaþjónustu með sölu á gistingu Airbnb á ársgrundvelli.
Málavextir: Með umsókn, dags. 22. apríl 2020, sótti kærandi, sem er eigandi lóðanna nr. 167917 og 216467 úr landi Lækjarhvamms, um breytingu á deiliskipulagi. Í umsókninni fólst ósk um skilmálabreytingu á þann veg að heimiluð yrði starfræksla ferðaþjónustu á framan-greindum lóðum með sölu á gistingu á ársgrundvelli. Umræddar lóðir eru staðsettar í frístundabyggð F20 samkvæmt Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2027. Á svæðinu eru samtals 12 lóðir byggðar en umræddar tvær lóðir eru þær einu sem eru deiliskipulagðar.
Á fundi skipulagsnefndar Bláskógabyggðar 29. apríl 2020 var mælst til þess að sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkti umsótta breytingu með fyrirvara um samþykki allra sumarhúsa-eigenda innan frístundasvæðis F20 auk landeigenda upprunalands. Eftir að samþykki allra lóðarhafa lægi fyrir skyldi breytingin unnin í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Sveitarstjórn Bláskógabyggðar afgreiddi erindið á fundi sínum 7. maí 2020 með svofelldri bókun: „Sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkir breytingu á deiliskipulagi að Lækjarhvammi með fyrirvara um samþykki allra sumarhúsaeigenda innan frístundasvæðis F20 auk landeigenda upprunalands. Innan svæðisins hafa 12 lóðir verið byggðar og tekur umsótt deiliskipulagsbreyting til tveggja lóða innan svæðisins. Eftir að samþykki allra lóðarhafa liggur fyrir skal breytingin unnin í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Samkvæmt heimildum innan kafla 2.3.2 í aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2017 er útleiga sumarhúsa heimil á grundvelli reglugerðar um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald með þeim takmörkunum að samþykki eigenda sumarhúsa á svæðinu þurfti að liggja fyrir komi fram ósk um atvinnurekstur.“
Málsrök kæranda: Kærandi telur enga lagastoð vera fyrir því að farið sé fram á samþykki 12 lóðareigenda innan frístundasvæðis F20, auk eigenda upprunalands, fyrir breytingu á deiliskipulagi umræddra tveggja lóða. Húsin sem um ræði hafi verið í útleigu í gegnum Airbnb undanfarin ár. Engar kvartanir hafi borist undan þeirri starfsemi frá umráðamönnum nær-liggjandi lóða. Einkavegur liggi um lóðirnar sem ekki skarist við umferð að öðrum lóðum. Vegur þessi liggi meðfram norðurenda lóðanna tveggja en aðrar lóðir liggi í suðurátt frá veginum. Vegurinn liggi því langt frá öðrum lóðum á svæðinu. Auk þess renni Grafará á milli lóða kæranda og annarra lóða á svæðinu og sé samgangur þar á milli því ekki mögulegur nema með því að synda þar yfir. Af þessu megi ljóst vera að ekkert ónæði fylgi útleigu á lóðunum. Miðað við framangreint sé því engin ástæða til þess að grenndarkynna breytingu á deiliskipulagi lóðanna. Vissulega sé venja að grenndarkynning fari fram þegar hluti lóða á deiliskipulagssvæði sé tekinn undir gistirekstur en það eigi þó ekki við í þessu tilfelli þar sem m.a. aðrar lóðir í frístundabyggðinni falli ekki undir umrætt deiliskipulag.
Ákvæði skipulagsreglugerðar feli ekki í sér að skýr greinarmunur sé gerður á því við leigu frístundahúsnæðis hvort það sé leigt til lengri eða skemmri tíma. Notkunin á húsnæðinu sé eðlislega sambærileg. Sama staða sé uppi varðandi landnotkunarflokkinn frístundabyggð þar sem sumarhús geti verið leigð í skamman tíma. Með nýrri skipulagsreglugerð nr. 90/2013 hafi skilgreiningum á landnotkun verið breytt. Sú breyting breyti hins vegar ekki sjálfkrafa eldra skipulagi sem hafi náð til þessara tveggja lóða úr landi Lækjarhvamms. Vísað sé til gr. 6.2. í skipulagsreglugerðinni um inntak landnotkunar. Til hliðsjónar sé og vísað til skilgreiningar á frístundahúsi í 2. gr. laga nr. 75/2008 um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundahús. Undir landnotkun í frístundabyggð hafi fallið ferðaþjónusta og sala gistingar án veitinga með ýmsum hætti, þ.m.t. frístundahús sem hafi verið leigð út og orlofshús.
Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga skuli við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Hér sé ekki um að ræða eðlismun á nýtingu eða slíka breytingu á deiliskipulagi að þörf sé á að fara með breytinguna í grenndarkynningu. Samkvæmt 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga geti sveitarstjórn heimilað að vikið sé frá grenndarkynningu við breytingu á deiliskipulagi þegar um svo óveruleg frávik sé að ræða að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varði m.a. landnotkun.
Kærandi hafi keypt hús á umræddum lóðum en geti ekki að óbreyttu deiliskipulagi fengið tilskilin leyfi til nýtingar þeirra. Umbeðin breyting á deiliskipulagi sé hvorki til þess fallin að hafa íþyngjandi áhrif á umferð né aukið ónæði gagnvart nærliggjandi byggð. Ekki verði því séð að breytingin fari gegn réttmætum væntingum annarra lóðarhafa á svæðinu. Ekki sé heldur um fordæmisgefandi breytingu að ræða í ljósi almennra heimilda eigenda frístundahúsa til notkunar fasteigna sinna. Þá kalli breytingin hvorki á aukið viðhald vega né snjómokstur. Það skilyrði sem sett sé í Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2027, að samþykki allra sumarbústaðaeigenda í viðkomandi hverfi þurfi til slíks rekstrar, sé ekki lögmætt og því beri að líta framhjá því. Hvergi í lögum séu heimildir til að krefja eigendur einstakra eigna um samþykki eigenda nágrannaeigna vegna breyttrar starfsemi. Vísað sé í rökstuðning úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 7/2019.
Málsrök Bláskógabyggðar: Sveitarfélagið telur ákvörðun sína um að samþykkja deili-skipulagsbreytinguna með skilyrðum vera lögmæta og í samræmi við þá stefnu sem orðuð sé með skýrum hætti í Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2027.
Óumdeilt sé að lóðir kæranda séu innan svæðis sem sé skilgreint sem frístundabyggð í aðal-skipulagi Bláskógabyggðar. Eins og lög geri ráð fyrir sé í aðalskipulaginu sett fram stefna og ákvarðanir sveitarstjórnar um framtíðarnotkun lands og fyrirkomulag byggðar, þ.m.t. um byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál, sbr. 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Við afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið byggt á stefnu aðalskipulagsins fyrir viðkomandi svæði, líkt og lögboðið sé í 3. mgr. 37. gr. sömu laga. Samkvæmt aðalskipulaginu sé almennt óheimilt að stunda atvinnurekstur á frístundasvæðum, þ.m.t. veitinga- og gistiþjónustu. Komi fram ósk um atvinnurekstur, t.d. gistingu, þurfi að skoða aðstæður á hverjum stað og áður en starfsemi sé heimiluð þurfi að liggja fyrir samþykki eigenda sumarhúsa á svæðinu.
Samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar ráði sveitarfélög sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Þá sé almennt viðurkennt í íslenskri réttarframkvæmd að sveitarfélög fari með víðtækt skipulagsvald innan marka sinna samkvæmt gildandi skipulagslöggjöf. Í hinu víðtæku skipulagsvaldi felist m.a. að aðalskipulagsáætlun geti haft í för með sér að ráðstöfunarréttur yfir fasteignum skerðist. Ef slíkar takmarkanir séu gerðar innan ramma laga þurfi þeir sem njóti réttinda yfir fasteign almennt að sæta þeim.
Heimilt sé að setja atvinnustarfsemi skorður innan skilgreindra frístundasvæða í aðalskipulagi. Þau skilyrði sem hér um ræði og felist í samþykki annarra eigenda á svæðinu séu bæði málefnaleg og í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Atvinnustarfsemi á frístunda-svæðum geti að jafnaði ekki talist samræmast landnotkun aðalskipulagsins. Talsvert rask geti falist í ferðaþjónustu og útileigu sumarhúsa innan um sumarhús í frístundabyggð og því eðlilegt að aðrir eigendur á svæðinu hafi eitthvað um slíka starfsemi að segja. Í stað þess að setja algilt bann við útleigu sumarhúsa á frístundasvæðum eða annarri ferðaþjónustu sé í aðalskipulaginu gerð krafa um samþykki annarra eigenda á svæðinu fyrir umræddri atvinnustarfsemi. Sveitar-félagið hafi ekki lagst gegn ósk kæranda heldur samþykkt hana með fyrirvara um samþykki annarra eigenda, eins og áskilið sé í aðalskipulaginu. Jafnframt sé óheimilt að samþykkja umrædda starfsemi án framangreindra skilyrða enda fæli það í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Allir þeir sem vilji stunda atvinnustarfsemi innan frístundasvæðisins þurfi að lúta sömu kröfum.
Niðurstaða: Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að hlutverk úrskurðarnefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að umsókn hans um deiliskipulagsbreytingu vegna tveggja lóða hans úr landi Lækjarhvamms verði samþykkt.
Í máli þessu er deilt um lögmæti þess skilyrðis sem sveitarstjórn Bláskógabyggðar hefur sett fyrir breytingu á deiliskipulagi umræddra tveggja lóða kæranda að samþykki allra sumarhúsaeigenda innan umrædds frístundasvæðis í landi Lækjarhvamms auk samþykkis eigenda upprunalands liggi fyrir.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga, en þess ber þó að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. áðurnefndra laga, og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni. Við gerð deiliskipulags skal auk þess byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit, sbr. 3. mgr. 37. gr. laganna.
Í aðalskipulagi er lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi landnotkun og tak-markanir á landnotkun, sbr. 2. mgr. 28. gr. skipulagslaga. Samkvæmt Aðalskipulagi Bláskóga-byggðar 2015-2027 eru umræddar lóðir staðsettar innan skilgreindrar frístundabyggðar. Í greinargerð aðalskipulagsins segir m.a. um frístundasvæði að á þeim sé almennt óheimilt að stunda atvinnurekstur, þ.m.t. veitinga- og gistiþjónustu. Sveitarstjórn geti þó heimilað slíkan atvinnurekstur í frístundabyggð ef fyrir liggi samþykki eigenda sumarhúsa á svæðinu. Útleiga sumarhúsa er þó heimil á grundvelli reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald með þeim takmörkunum sem að framan greinir.
Í málinu liggur fyrir að sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkti á fundi sínum 7. maí 2020 umrædd áform um breytingu á deiliskipulagi í landi Lækjarhvamms, sem fólu í sér heimild til útleigu sumarhúsa kæranda, með fyrirvara um samþykki eigenda annarra sumarhúsa á svæðinu, rétt eins og áskilið er í aðalskipulagi Bláskógabyggðar. Skilyrði um framangreint samþykki á því stoð í gildandi aðalskipulagi, sem sveitarstjórn er bundin af við gerð deiliskipulags samkvæmt áðurnefndum ákvæðum 7. gr., 12. gr. og 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Samkvæmt því, og þar sem það fellur utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til lögmætis fyrrgreinds skilyrðis í aðalskipulagi Bláskógabyggðar, verður kröfu kæranda um ógildingu þess hafnað.
Hins vegar á fyrirvari sveitarstjórnar um samþykki eigenda upprunalands sér hvorki stoð í lögum né nefndu aðalskipulagi og hafa ekki heldur verið færð fram nein efnisrök í málinu fyrir setningu slíks skilyrðis. Fyrir liggur að kærandi er eigandi þeirra tveggja lóða sem umsótt deiliskipulagsbreyting snertir og felur nefnt skilyrði því í sér að eigendum upprunalands er veitt úrslitavald um það hvort breyting á skipulagi lóða hans nái fram að ganga. Verður sá áskilnaður í umræddri ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar ekki talinn byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og verður hann því felldur úr gildi.
Úrskurðarorð:
Fellt er úr gildi skilyrði í hinni kærðu ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 7. maí 2020 um samþykki eigenda upprunalands, en hafnað er kröfu um ógildingu áskilnaðar um að samþykki allra sumarhúsaeigenda innan frístundasvæðis F20 í landi Lækjarhvamms þurfi fyrir breytingu á deiliskipulagi lóða kæranda á svæðinu.
