Árið 2018, miðvikudaginn 25. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 44/2018, kæra á ákvörðunum byggingarfulltrúans í Reykjavík um að veita leyfi til að byggja tveggja hæða bílageymslu á lóðinni Grensásvegi 16A, Reykjavík, og til að byggja tvær hæðir ofan á núverandi hús á lóðinni ásamt fleiru.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. mars 2018, er barst nefndinni 14. s.m., kærir Fróði ehf., eigandi 1. hæðar og kjallara húss nr. 37 við Síðumúla, Reykjavík, byggingarleyfi frá 8. janúar og 14. febrúar 2018 fyrir Grensásveg 16A. Gerir kærandi þá kröfu „að felld[ar] verði úr gildi samþykktir á byggingarleyfisumsóknum nr. BN053105 og BN0525[44], sem og staðfesting borgarráðs Reykjavíkur frá 17. ágúst 2017 á þeim samþykktum og að hin kærðu byggingarleyfi verði felld úr gildi.“
Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum hinna kærðu byggingarleyfa verði frestað þar til niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggi fyrir. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til þessarar kröfu kæranda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 4. apríl 2018.
Málavextir: Á embættisafgreiðslufundi byggingarfulltrúa 18. júlí 2017 voru samþykktar fjórar byggingarleyfisumsóknir vegna Grensásvegs 16A. Um var að ræða umsókn um að byggja tvær hæðir ofan á núverandi hús og tvær hæðir ofan á matshluta 3, umsókn um leyfi til að rífa matshluta 3, merktan 0101, bílastæðahús, umsókn um leyfi til að byggja nýja tveggja hæða bílageymslu, matshluta 4, í stað eldri bílageymslu, og umsókn um leyfi til að byggja 4. hæð ofan á Síðumúla 39, og tvær hæðir ofan á vestari hluta bílageymslu. Framangreindar ákvarðanir byggingarfulltrúa voru samþykktar af borgarráði 17. ágúst 2017.
Byggingarleyfi til niðurrifs á matshluta 3 á umræddri lóð, þ.e. bílageymslu, var gefið út 26. júlí 2017 og var veiting þess kærð af kæranda með bréfi, dags. 25. ágúst 2017. Með úrskurði uppkveðnum 1. desember s.á., í máli nr. 27/2017, var kröfu kæranda um ógildingu greinds byggingarleyfis hafnað og var einnig hafnað kröfu hans um ógildingu á deiliskipulagi svæðisins.
Byggingarleyfi til að byggja tveggja hæða bílageymslu var gefið út 8. janúar 2018 og leyfi til að byggja tvær hæðir ofan á núverandi hús ásamt tveimur hæðum ofan á matshluta 3 var gefið út 14. febrúar s.á. Hefur kærandi nú komið að kæru vegna nefndra leyfa, svo sem áður greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda kemur fram að hann hafi fengið upplýsingar um útgáfu umræddra byggingarleyfa, sem nú sé krafist ógildingar á, þann 16. febrúar 2018 með tölvupósti til tilgreinds lögmanns og sé kæra því fram komin innan þess frests sem getið sé um í 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess krafist að kröfum kæranda í máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kæran sé allt of seint fram komin. Kærufrestur, samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sé einn mánuður frá því að kæranda hafi orðið kunnugt, eða mátt vera kunnugt, um ákvörðun þá sem kæra eigi. Kærandi hafi bæði kært deiliskipulagið og takmarkað byggingarleyfi og hafi hann verið upplýstur um stöðu mála. Á fundi 25. september 2017, sem m.a. byggingarfulltrúi og lögmaður kæranda hafi setið, hafi verið upplýst um að byggingarleyfið hefði verið samþykkt og megi ætla að kæranda hafi verið það ljóst fljótlega eftir fundinn. Þá megi nefna að hin kærðu byggingarleyfi hafi verið samþykkt sama dag og byggingarleyfi til niðurrifs hafi verið samþykkt og kærandi hafi kært á sínum tíma.
Kæra hafi borist úrskurðarnefndinni tæpum fimm mánuðum eftir greint tímamark, eða 16. mars 2018, og hafi kærufrestur þá verið löngu liðinn. Undanþáguákvæði 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem heimili að mál sé tekið til efnismeðferðar að liðnum kærufresti, beri að túlka þröngt og verði þau ekki talin eiga við í þessu máli. Beri því að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni skv. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er á það bent að tilvitnuð kæra lúti að ákvörðunum byggingaryfirvalda um samþykkt á umsóknum leyfishafa sem teknar hafi verið 18. júlí 2017 á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa, staðfestar af umhverfis- og skipulagsráði 16. ágúst 2017 og staðfestar í borgarráði 17. s.m. Á fundum þessum hafi verið afgreiddar umsóknir um byggingarframkvæmdir á umdeildri lóð við Grensásveg 16/Síðumúla 37-39. Hinn 25. ágúst 2017 hafi kærandi kært ákvörðun byggingarfulltrúa frá 18. júlí 2017 um útgáfu leyfis til niðurrifs til úrskurðarnefndarinnar. Nefndin hafi hafnað kröfu kæranda með úrskurði 1. desember 2017 í máli nr. 27/2017. Líta beri á ákvörðun byggingarfulltrúa frá 18. júlí 2017 og staðfestingu borgarráðs Reykjavíkur frá 17. ágúst s.á. sem þær stjórnvaldsákvarðanir sem í raun sæti kæru í þessu máli, en ekki afgreiðslur byggingarfulltrúa frá 8. janúar og 14. febrúar 2018 á grundvelli 13. og 14. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Um þetta virðist kærandi reyndar sammála enda tilgreini hann sérstaklega staðfestingu borgarráðs í kröfugerð sinni. Þessari túlkun hafi einnig verið beitt hjá úrskurðarnefndinni í sambærilegum málum, sbr. t.a.m. máli nr. 32/2007, Suðurströnd, og nr. 52/2013, Hesteyri.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda hafi orðið kunnugt eða mátt vera kunnugt um ákvörðunina. Kærufrestur þessi sé skemmri en almennt samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Ástæða þess sé, eins og segi í greinargerð með lögum nr. 130/2011, að „brýnt sé að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst. Eftir því sem framkvæmdir eru komnar lengra áður en ágreiningur um þær verður ljós skapast meiri hætta á óafturkræfu tjóni af bæði umhverfislegum og fjárhagslegum toga.“
Niðurstaða: Samkvæmt 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Er í máli þessu deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúa að veita tvö byggingarleyfi fyrir Grensásvegi 16A, en áður hefur kærandi komið að kæru vegna byggingarleyfis fyrir niðurrifi mannvirkis á sömu lóð.
Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu voru teknar fyrir fjórar byggingarleyfisumsóknir vegna Grensásvegar 16A á embættisafgreiðslufundi byggingarfulltrúa 18. júlí 2017 og bókað um afgreiðslu þeirra. Í gögnum kærumáls nr. 94/2017, er sameinað var máli nr. 27/2017 og úrskurður var kveðinn upp í 1. desember 2017, er að finna tölvupóst frá 22. ágúst s.á. Viðtakendur póstsins eru sá stjórnarmaður í stjórn kæranda sem skráður er forráðamaður hans í fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra og báðir þeir lögmenn sem komið hafa fram fyrir hönd kæranda hjá úrskurðarnefndinni. Í tölvupóstinum tekur sendandi fram að honum virðist framkvæmdir vera að hefjast þannig að hann hafi farið „að grafa“ og fundið efni sem síðan var afritað í tölvupóstinum. Þar eru afritaðar upplýsingar um embættisafgreiðslufund byggingarfulltrúans sem haldinn var 11. júlí 2017 og þar á eftir eru afritaðar bókanir um afgreiðslur byggingarfulltrúa á umsóknum um byggingarleyfi vegna Grensásvegar 16A frá 18. s.m., m.a. þær sem hér er um deilt.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Svo sem að framan er rakið liggur fyrir að frá 22. ágúst 2017 var kæranda ljóst efni þeirra umsókna sem samþykktar voru af byggingarfulltrúa 18. júlí s.á., en samþykkt byggingarleyfisumsókna er stjórnvaldsákvörðun sem kærð verður til úrskurðarnefndarinnar skv. 59. gr., sbr. og 11. gr. mannvirkjalaga. Gat kærandi í kjölfar þess aflað sér samþykktra aðaluppdrátta til að kynna sér nánar efni hinna kærðu ákvarðana. Kæra málsins tiltekur að kærð séu byggingarleyfi útgefin 8. janúar og 14. febrúar 2018. Útgáfa byggingarleyfis veitir leyfishafa heimild til að hefja framkvæmdir í samræmi við þegar samþykkta umsókn þegar viðbótarskilyrði 13. gr. mannvirkjalaga eru uppfyllt, s.s. um frekari hönnunargögn og greiðslu gjalda. Útgáfa byggingarleyfanna ein og sér felur hins vegar ekki í sér kæranlega stjórnvaldsákvörðun, enda hefur efnisinnihald leyfanna þá þegar verið samþykkt af byggingarfulltrúa í samræmi við 11. gr. laganna. Eru samþykktir byggingarleyfisumsóknanna og útgefin byggingarleyfi í kærumáli þessu og samhljóða að öllu leyti. Kemur og fram í kæru að þess sé krafist að felldar verði úr gildi samþykktir á byggingarleyfisumsóknum þar að baki. Verður af öllu framangreindu að telja að kæranda hafi hinn 22. ágúst 2017 mátt vera kunnugt um þær ákvarðanir sem kærðar verða til úrskurðarnefndarinnar, í skilningi nefndrar 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Var kærufrestur því liðinn þegar kæra kom fram í málinu 14. mars 2018, meira en hálfu ári síðar.
Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar. Tiltekið er í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum að við mat á því hvort skilyrði séu til að taka mál til meðferðar að loknum kærufresti þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum. Skal og á það bent að í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 er tekið fram í athugasemdum með 2. mgr. 4. gr. að kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé styttri en almennur kærufrestur stjórnsýslulaga. Segir nánar að brýnt sé að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst og áréttað í því samhengi að eftir því sem framkvæmdir séu komnar lengra áður en ágreiningur um þær verði ljós skapist meiri hætta á óafturkræfu tjóni af bæði umhverfislegum og fjárhagslegum toga. Sjónarmið um réttaröryggi og tillit til hagsmuna leyfishafa liggja því þarna að baki og hefur byggingarleyfishafi eðli máls samkvæmt ríkra hagsmuna að gæta í málinu.
Með hliðsjón af þeirri vitneskju kæranda sem áður hefur verið vísað til, sem og þeim sjónarmiðum sem að framan hafa verið rakin, verða hin kærðu byggingarleyfi ekki tekin til efnismeðferðar að liðnum kærufresti á grundvelli undantekningaákvæða 28. gr. stjórnsýslulaga, heldur verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við fyrirmæli ákvæðisins þar um.
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
