Árið 2013, fimmtudaginn 17. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson, settur forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 44/2013, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 23. apríl 2013 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Salahverfis í Fífuhvammslandi, reitum nr. 2 og 7, vegna lóðar nr. 2 við Jórsali.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. maí 2013, er barst nefndinni sama dag, kæra Ó og G, Jórsölum 18, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 23. apríl 2013 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar Jórsala 2, sem fól í sér heimild til að byggja yfir hluta bílastæða á lóðinni.
Með bréfi, dags. 10. maí 2013, er nefndinni barst hinn 14. s.m., kæra jafnframt Þ og A, Jórsölum 12, Kópavogi, áðurgreinda skipulagsákvörðun. Þar sem hagsmunir kærenda standa því ekki í vegi verður greint kærumál, sem er nr. 45/2013, sameinað kærumáli þessu.
Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að yfirvofandi framkvæmdir verði stöðvaðar. Hin kærða ákvörðun varðar breytingu á deiliskipulagi en felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir og eru því ekki efni til þess að taka þá kröfu til meðferðar.
Málavextir: Hinn 15. apríl 2011 var óskað eftir breytingu á deiliskipulagi Salahverfis í Fífuhvammslandi, reitum nr. 2 og 7, vegna lóðarinnar að Jórsölum 2. Sótt var um stækkun byggingarreits um 3,50×12,50 m til norðausturs þar sem reisa mætti skyggni yfir hluta bílastæða. Hæð að mæni skyggnisins yrði 3,75 m og 2,70 m upp að þakbrún þess. Skipulagsnefnd ákvað á fundi hinn 19. apríl 2011 að grenndarkynna skipulagsbreytingu þessa efnis með vísan til 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Athugasemdir og andmæli bárust frá kærendum á kynningartíma og voru haldnir samráðsfundir með kærendum í desember 2011. Tillagan var til meðferðar á fundi skipulagsnefndar 19. júní 2012, þar sem m.a. var kynnt breytt útfærsla skyggnisins en í henni fólst að það yrði lækkað svo koma mætti til móts við innsendar athugasemdir. Tillagan svo breytt var kynnt kærendum á fundi 12. júlí 2012 og síðan samþykkt á fundi skipulagsnefndar 17. s. m. ásamt umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. 14. desember 2011. Bæjarráð Kópavogs samþykkti þá afgreiðslu skipulagsnefndar 26. júlí 2012. Gildistaka skipulagsbreytingarinnar var ekki auglýst í B-deild Stjórnartíðinda innan lögbundins frests og var málið því tekið fyrir á ný hjá skipulagsnefnd 5. febrúar 2013 og ákveðið að kynna tillöguna að nýju fyrir eigendum allra húsa í Jórsölum. Athugasemdir bárust frá kærendum líkt og við fyrri kynningu. Á fundi skipulagsnefndar 16. apríl 2013 var breytingartillagan ásamt umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. 16. apríl 2013, lögð fram og samþykkt og sú afgreiðsla staðfest í bæjarstjórn 23. s. m. Deiliskipulagsbreytingin tók síðan gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 30. apríl 2013 og skutu kærendur henni til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu allra kærenda er vísað til þess að breytingin hafi verið grenndarkynnt með röngum hætti enda sé um að ræða viðbyggingu í formi bílskýlis en ekki þakflöt eða þakkant eins og gefið hafi verið í skyn og með því verið reynt að leyna því hvað framkvæmdin fæli í raun í sér. Fulltrúar sveitarfélagsins hafi gengið erinda húseigenda að Jórsölum 2 en það hafi kærendum orðið ljóst á fundi sem formaður skipulagsnefndar og skipulagsfulltrúi hafi boðað kærendur á. Þeir hafi með fortölum og hótunum reynt að fá kærendur til þess að falla frá athugasemdum við breytingu á deiliskipulaginu og hafi af þessum sökum verið vanhæfir til að koma að meðferð málsins. Kærendur að Jórsölum 12 vísa í þessu sambandi til þess að húseigandi að Jórsölum 2 hafi átt í umsvifamiklum viðskiptum við Kópavogsbæ og sé því í yfirburðastöðu til að koma hugðarefnum sínum í gegn þvert á almenna skynsemi og hagsmuni annarra íbúa götunnar.
Allir kærendur benda jafnframt á að við framkvæmd málsins hafi hvorki verið fylgt ákvæðum skipulagslaga né stjórnsýslulaga. Gerð hafi verið breyting á deiliskipulagi og heimiluð umfangsmikil viðbygging og breytingin síðan kynnt með grenndarkynningu. Dregið sé í efa að um óverulega breytingu sé að ræða og því skorti þessa breytingu lagaheimild. Í raun hefði þurft að breyta deiliskipulaginu fyrir alla götuna og hverfið. Auk þess sé ljóst að ekki hafi verið gætt jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.
Samkvæmt fordæmum nefndarinnar um frávik frá deiliskipulagi í nýjum hverfum séu sveitarfélögin bundin af deiliskipulagi og verði borgarar að geta treyst því að skipulagi verði ekki breytt nema veigamiklar ástæður eða skipulagsrök mæli með því. Ljóst sé að eina ástæðan fyrir breytingunni í fyrirliggjandi máli sé að gengið sé erinda eins lóðarhafa og hagsmunum annarra þar með raskað. Í samræmi við fyrri fordæmi nefndarinnar beri því að ógilda deiliskipulagið.
Þá vísa kærendur til þess að breytingin á áðurnefndu deiliskipulagi feli í sér umtalsverða stækkun á byggingarreit lóðarinnar Jórsala 2. Með breytingunni sé vikið frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi allra húsa í götunni og næsta nágrennis. Húsin við götuna séu öll skipulögð og byggð með sama hætti og því hafi breytingin mikil áhrif á alla götu- og húsamynd Jórsala til hins verra. Ef allir eigendur í götunni gerðu samskonar breytingar á húsum sínum yrði götumyndin ljót og séu miklar líkur á að umrædd viðbygging muni rýra verðgildi fasteigna kærenda. Við breytingu á deiliskipulagi í þegar byggðum hverfum skuli taka tillit til næsta nágrennis og í vissum tilvikum skuli framkvæma húsakönnun. Það hafi hins vegar ekki verið gert.
Kærendur að Jórsölum 18 vísa til þess að viðbyggingin snúi að húsi þeirra og hafi mjög neikvæð sjónræn grenndaráhrif á fasteignina. Útsýni verði skert en skyggnið muni blasa við úr gluggum efri hæðar hússins. Þá benda kærendur að Jórsölum 12 á að sú slysahætta sem sé fyrir hendi við blindhorn hornlóðarinnar Jórsala 2 muni aukast við byggingu umrædds skyggnis. Einnig hafi áður verið byggð umdeild viðbygging á lóðinni og muni byggingarmagn á henni því verða of mikið við byggingu skyggnisins.
Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu Kópavogsbæjar er þess krafist að kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað og að staðfest verði sú breyting sem gerð var á deiliskipulagi varðandi Jórsali nr. 2.
Ekki verði fallist á að umrætt mannvirki muni hafa neikvæð sjónræn áhrif og verða lýti á umhverfinu. Ekki sé hægt að veita nágrönnum óheft mat á því hvað miður fari í útliti bygginga hverju sinni og tillögu að breytingu á deiliskipulagi sé ekki unnt að hafna á þeim grundvelli einum að framkvæmdin sé ljót eða falli ekki að smekk viðkomandi nágranna eða bæjaryfirvalda. Verði við mat á útlitshönnun að styðjast við almennan mælikvarða eins og kostur sé, eins og fram hafi komið í úrskurðum úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Því sé andmælt að umrætt skyggni muni hafa neikvæð áhrif á götu- og húsamynd hverfisins. Útlitshönnun mannvirkisins sé í fullu samræmi við þakform húsa í götunni og hafi upphaflegri tillögu að breytingu deiliskipulags verið breytt með þeim hætti að form og hæð skyggnisins félli sem best að formi hússins, annarra húsa við götuna og götumyndinni. Ekki verði talið að skyggnið muni valda rýrnun á verðmæti annarra eigna í götunni. Í skipulagslögum hafi lengi verið gert ráð fyrir að framkvæmd skipulags geti haft í för með sér röskun á einstökum fasteignaréttindum. Röskun ein og sér, sérstaklega minni háttar eins og eigi við í málinu, geti ekki leitt til þess að ógilda eigi ákvörðun um breytingu á deiliskipulagi.
Slysahætta muni ekki aukast með byggingu skyggnisins. Húsið að Jórsölum 2 sé byggt á hornlóð og há skjólgirðing sé meðfram henni sem geti að ákveðnu marki takmarkað útsýni akandi eða gangandi vegfarenda við gatnamótin. Skyggnið eitt og sér hafi þar engin áhrif enda hæð þess að þakbrún 2,70 m. Súlur skyggnisins muni ekki hafa áhrif á fyrrnefnt útsýni en þær muni standa innar frá lóðarmörkum en skjólgirðingin. Nýtingarhlutfall Jórsala 2 sé vel undir meðaltali nýtingarhlutfalls lóða við götuna samkvæmt Landskrá fasteigna og muni fyrirhugað skyggni ekki hafa áhrif þar á.
Ákvæðum skipulagslaga hafi verið fylgt að öllu leyti við framkvæmd grenndarkynningar á tillögu að breytingu á deiliskipulaginu. Á uppdrætti sé með skýrum og glöggum hætti gerð grein fyrir í hverju tillagan sé fólgin og verði ekki um villst, sé litið til kynningarinnar, hvaða mannvirki verið sé að kynna.
Því sé hafnað að fulltrúar Kópavogsbæjar hafi gengið erinda eigenda Jórsala 2. Jafnframt sé því andmælt að ómálefnaleg sjónarmið hafi legið að baki hinni kærðu ákvörðun. Hvorki starfsmenn Kópavogsbæjar né formaður skipulagsnefndar, sem setið hafi umræddan fund með kærendum, hafi haft hagsmuna að gæta vegna málsins.
Þegar metið sé hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg eða ekki hafi það verulega þýðingu hversu mikil áhrif breyting hafi. Það sé vandséð að einhver grenndaráhrif verði af umræddri framkvæmd. Breytingin á deiliskipulaginu sé því óveruleg og víki skipulagið nánast að engu marki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti eða formi viðkomandi svæðis. Verði að telja það hluta af eðlilegri nýtingu einbýlishúsalóða að þar sé byggt yfir bílastæði. Réttur lóðarhafans sé þannig ótvíræður og með þeim einum takmörkunum sem ráðist af skipulagslögum og almennum rétti nágranna samkvæmt grenndarrétti. Hljóti því að falla að eðlilegum umráðarétti lóðarhafa að fá leyfi til að byggja skyggni yfir bílastæði.
Athugasemdir lóðarhafa Jórsala 2: Lóðarhafi bendir á að sú ástæða liggi að baki vilja til byggingar skyggnisins að mikill snjór safnist saman á veturna framan við húsið og á þaki þess. Það hafi leitt til skemmda á bílum og stundum verið erfitt að komast út úr húsinu. Skyggnið sé hærra en aðliggjandi skjólgirðingar en engar skjólgirðingar séu fyrir framan húsið, ólíkt öðrum húsum við götuna. Skyggnið sé í þakkantshæð og verði því lítil breyting á ásýnd hússins. Nágrönnum stafi engin sýnileg hætta af skyggninu heldur muni það einungis bæta öryggi íbúa.
Niðurstaða: Með hinni kærðu skipulagsákvörðun er byggingareitur lóðarinnar Jórsala 2 stækkaður um 3,50×12,50 m til norðausturs og heimiluð bygging skyggnis yfir hluta bílastæða. Umrædd deiliskipulagstillaga var grenndarkynnt fyrir öllum íbúum Jórsala með vísan til 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt 2. mgr. þeirrar lagagreinar er heimilt að grenndarkynna óverulegar breytingar á samþykktu deiliskipulagi. Í því ákvæði kemur jafnframt fram að við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis.
Nýtingarhlutfall er skilgreint í 16. tl. 1. mgr. 2. gr. skipulagslaga sem hlutfall milli brúttóflatarmáls bygginga á lóð eða reit og flatarmáls lóðar eða reits. Hugtakið er nánar skilgreint í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sem hlutfall milli brúttóflatarmáls bygginga og byggingahluta í lokunarflokkum A og B, sbr. ÍST 50:1998, á lóð eða reit og flatarmáls lóðar eða reits. Umrætt skyggni telst C-rými skv. sama staðli og hefur því ekki áhrif á útreikning nýtingarhlutfalls lóðarinnar. Samkvæmt fyrirliggjandi ljósmynd af umræddu húsi, þar sem umdeilt skyggni yfir bílastæðum hefur verið fært inn, gengur skyggnið frá þakkanti hússins og veldur því ekki auknu skuggavarpi eða útsýnisskerðingu umfram það sem af húsinu stafar. Af þessum sökum verður að telja að breytingin hafi verið óveruleg og því heimilt að grenndarkynna tillöguna skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Með hliðsjón af framangreindu verður breytingin ekki talin skerða grenndarhagsmuni kærenda. Loks verður ekki á það fallist að kærendur hafi einstaklega lögvarða hagsmuni af útliti götumyndar.
Skipulagsnefnd tilkynnti öllum eigendum lóða við götuna um tillöguna og veittur var fjögurra vikna athugasemdafrestur. Kærendum var tilkynnt niðurstaða bæjarstjórnar í málinu með bréfi í júlílok 2012. Verður því ekki séð að framkvæmd grenndarkynningarinnar hafi verið ábótavant með hliðsjón af fyrirmælum 44. gr. skipulagslaga um grenndarkynningar. Jafnframt báru kynningargögnin ótvírætt með sér í hverju breytingin var fólgin. Ekki verður fallist á að fulltrúar Kópavogsbæjar við meðferð málsins teljist vanhæfir enda liggur ekkert fyrir um að þeir hafi haft þau tengsl eða hagsmuni af málinu sem 1. og 2. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 tekur til eða samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga um vanhæfi. Þá breytir engu í þessu sambandi þótt umsækjandi að hinni kærðu breytingu kunni að hafa átt í einhverjum viðskiptum við bæjarfélagið.
Að öllu framangreindu virtu liggja ekki fyrir þeir annmarkar á hinni kærðu ákvörðun sem leitt geta til ógildingar hennar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu samþykktar bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 23. apríl 2013 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Salahverfis í Fífuhvammslandi, reitum nr. 2 og 7, vegna lóðar nr. 2 við Jórsali.
____________________________________
Ómar Stefánsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
