42/2024 Eiríksgata

Árið 2024, fimmtudaginn 20. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 42/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingum á fjöleignarhúsi á lóð nr. 19 við Eiríksgötu.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 5. apríl 2024, kærir Arnarbakki ehf., eigandi húss á lóð Eiríksgötu 19, Reykjavík, ákvörðun um að synja umsókn hans um byggingarleyfi fyrir að breyta kjallara í íbúðir í fjöleignarhúsi því er stendur á lóðinni. Verður að skilja málskot kæranda svo að kærð sé ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík þess efnis frá 5. mars 2024 og að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 18. apríl 2024.

Málavextir: Á lóðunum nr. 19–23 við Eiríksgötu er sambyggt fjöleignarhús. Með umsókn, dags. 30. janúar 2024, óskaði kærandi eftir byggingarleyfi fyrir breytingum á kjallara þess hluta hússins sem er á lóð nr. 19 þannig að þar yrðu tvær einstaklingsíbúðir í stað geymslna og sameignar. Botnplata hússins yrði lækkuð, innra skipulagi íbúða á fyrstu og annarri hæð jafnframt breytt og stigahús yrði aðeins á milli fyrstu og annarrar hæðar.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 13. febrúar 2024, var erindinu vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa sem á fundi sínum 15. s.m. vísaði því til umsagnar verkefnastjóra hjá embættinu. Var erindið aftur tekið fyrir á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 22. s.m. og bókað í fundargerð: „Neikvætt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 22. febrúar 2024, samræmist ekki hverfisverndarákvæði aðalskipulags“. Er sú umsögn fylgigagn fundar­gerðarinnar og kemur þar m.a. fram að með byggingaráformunum sé gert ráð fyrir að gengið verði inn í fyrirhugaðar kjallaraíbúðir um framhlið hússins, sem krefðist þess að grafið yrði frá stórum hluta framhliðarinnar og gerðar tröppur niður. Slík framkvæmd breyti húsinu mikið að utan og raski hlutföllum þess sem væri ekki í anda hverfisverndar, en í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er skilgreind hverfisvernd á umræddu svæði, þ.e. innan Hringbrautar, sem hefur það að markmiði að varðveita og styrkja heildaryfirbragð gamla bæjarins. Þá kæmi fram í rammaskipulagi sem gert hefði verið fyrir reitinn að ekki skyldi samþykkja eða gera nýjar íbúðir í kjöllurum eða á rishæðum. Almennt væru þó ekki gerðar athugasemdir við fjölgun íbúða ef forsendur gæfu tilefni til, þ. á m. næg birtugæði og að útliti verndaðra húsa væri ekki raskað. Þær aðstæður væru ekki fyrir hendi í þessu tilfelli, rýmið væri mikið niðurgrafið, gluggar litlir og ekki yrði heimilað að grafa frá húshlið í suðurgarði þar sem það myndi breyta útliti hússins of mikið sem og heildarmynd götunnar. Þá var bent á gr. 6.7.4. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012, sem fjallar um íbúðir með niðurgrafna útveggi.

Byggingarfulltrúi tók umsóknina á ný fyrir á afgreiðslu­fundi 5. mars 2024 og synjaði henni með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa. Er í máli þessu deilt um þá ákvörðun.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að ráðast þurfi í umfangsmiklar aðgerðir til endurbóta á húsi á lóð nr. 19 við Eiríksgötu, m.a. þurrka út kjallaraveggi og hafi skýrsla verkfræðistofu frá árinu 2019 sýnt fram á nauðsyn þess. Öruggast sé að moka frá útveggjum og lækka þannig jarðveg en um leið auka loftun og birtugæði í kjallara með því að stækka glugga til suðvesturs. Nauðsynlegt sé að brjóta upp kjallaragólf, endurnýja lagnir í jörð og koma fyrir jarðvegslögnum við suðvestur hlið hússins.

Skipulagsfulltrúi hafi í umsögn sinni ekki gert athugasemd við fjölgun íbúða á reitnum ef forsendur gæfu tilefni til, m.a. næg birtugæði sem umsóttar breytingar lúti að. Þá hafi íbúðir verið leyfðar í sama fjöleignarhúsi, á lóðum nr. 21 og 23, með sambærilegum breytingum á gluggum og kærandi hafi hug á að gera. Eins hafi íbúð verið leyfð í kjallara í húsinu við hliðina, þ.e. á lóð nr. 17 og í fjölda annarra sambærilegra húsa í sömu húsaröð og nærliggjandi húsa­röðum. Yrðu breytingarnar lítt eða ekki sjáanlegar frá götu og gangi allar í þá átt að tryggja heilbrigði og loftgæði í fjöleignarhúsinu öllu og séu þær mjög til bóta fyrir alla íbúa Eiríksgötu 19–23 þar sem augljóst sé að raki fari á milli eininga undir húsinu, líkt og komið hafi í ljós í kjallara á lóðum nr. 19 og 21.

Birtuskilyrði í kjallara húss á lóð nr. 19 við Eiríksgötu batni til mikilla muna og bæti þannig búsetuskilyrði og notkunarmöguleika, í stað þess að viðhalda húsnæði með takmarkaðri birtu og lítilli lofthæð sem þó yrði nýtt með ýmsum hætti. Markmið eiganda sé fyrst og fremst að tryggja heilbrigði íbúa ásamt því að gæta að útliti þessara fallegu bygginga.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að ekkert hafi komið fram sem valdið geti ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Árið 1987, í tíð eldri byggingar­reglugerðar, hafi verið samþykkt að breyta kjallara húss á lóð nr. 23 við Eiríksgötu í íbúð en slík breyting hafi ekki verið samþykkt á lóð nr. 21. Landhalli liggi niður Eiríksgötuna og kjallarinn á lóð nr. 23 sé mun minna niðurgrafinn og með stærri kjallaraglugga en kjallarinn á lóð nr. 19. Í gr. 6.7.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 komi fram þau skilyrði sem íbúðir í kjallara þurfi að uppfylla og hafi í afgreiðslu byggingarfulltrúa ekki verið tekin afstaða til þess hvort þau væru uppfyllt. Samkvæmt a.-lið framangreinds ákvæðis skuli minnst ein hlið íbúðar­rýmis ekki vera niðurgrafin. Til þess að uppfylla skilyrði a.-liðar þyrfti að grafa frá stórum hluta framhliðar hússins. Slík framkvæmd myndi breyta útliti hússins mikið að utan og hlutföll þess myndu raskast auk þess sem þetta hefði áhrif á heildarmynd götunnar sem væri ekki í anda hverfisverndar aðalskipulags.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík að synja umsókn kæranda um leyfi fyrir breytingum á fjöleignarhúsi á lóð nr. 19 við Eiríksgötu. Ráðgert var að breyta notkun kjallararýmis og fjölga eignarhlutum með stofnun tveggja nýrra fasteigna þannig að í húsinu yrðu fjórar íbúðir í stað tveggja. Um leið var óskað heimildar fyrir breytingum á innra skipulagi og á útliti hússins, þ.e. með gerð nýrra dyra og stækkun glugga sem og til breytinga á lóð með greftri frá húsinu.

Samkvæmt 11. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 skulu aðaluppdrættir byggingarleyfis upp­fylla ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra. Þá verða byggingaráform aðeins samþykkt og gefið út byggingarleyfi ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulags­áætlanir viðkomandi svæðis, sbr. 11. gr og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laganna. Samþykki byggingaráforma felur með þessu í sér það sem kalla má óbeina ákvörðun samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010, en í 3. málsl. 2. mgr. 10. gr. laga um mannvirki er mælt fyrir um að ef mannvirki er háð byggingarleyfi skuli byggingarfulltrúi leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er landnotkun umrædds svæðis, ÍB12, skilgreind sem íbúðarbyggð. Ekki er í gildi deiliskipulag á svæðinu. Svæði sem lúta borgarvernd í aðal­skipulaginu eru skilgreind sem hverfisverndarsvæði en hverfisverndin byggir á 2. gr. skipulags­laga um ákvæði í skipulagi um m.a. verndun sérkenna eldri byggðar. Umrætt svæði,  innan Hringbrautar, er slíkt svæði og eru sett markmið og ákvæði um hverfisvernd í skipulaginu. Meðal þeirra er að varðveita skuli og styrkja einkenni og heildaryfirbragð gamla bæjarins og að við þróun byggðar verði gætt ítrustu varúðar og meginmarkmiðum borgarverndarstefnu fylgt í hvívetna. Þá kemur m.a. fram að svipmóti húsa á tilgreindum verndarsvæðum, sem verði nánar afmörkuð í deili- og/eða hverfisskipulagi, varðandi ytra byrði, veggáferð, gluggagerðir og þak, verði sem minnst raskað og endurbygging miðist sem mest við upphaflega gerð hússins. Sama gildi t.a.m. um afmörkun lóða, svo sem garðveggi og girðingar. Þá kemur fram í viðauka 8. við aðalskipulagið að á svæðinu innan Hringbrautar séu samstæður húsa og heildir sem lagt sé til að vernda með hverfisvernd í deiliskipulagi vegna umhverfislegrar sérstöðu þeirra.

Í umsögn skipulagsfulltrúans í Reykjavík, dags. 22. febrúar 2024, var vísað til markmiða hverfisverndar innan Hringbrautar um að varðveita og styrkja heildaryfirbragð gamla bæjarins. Því markmiði yrði náð með því að gæta ýtrustu varúðar við þróun byggðar innan svæðisins og fylgja meginmarkmiðum borgarverndarstefnu í hvívetna. Í því felist m.a. breytingar á ytra útliti bygginga og lóða. Fram kom að með byggingaráformunum væri gert ráð fyrir að gengið yrði inn í íbúðir í kjallara um framhlið hússins á lóð nr. 19 við Eiríksgötu og að til þess að það væri hægt þyrfti að grafa frá stórum hluta framhliðarinnar og gera tröppur niður. Slík fram­kvæmd myndi breyta húsinu mikið að utan og hlutföll þess myndu raskast sem ekki væri í anda hverfisverndar. Þá var vísað til þess að gert hafi verið rammaskipulag fyrir reitinn þar sem gert hafi verið ráð fyrir því að ekki yrðu samþykktar eða gerðar nýjar íbúðir í kjöllurum eða á rishæðum. Í umsögn skipulagsfulltrúans, sem var lögð til grundvallar við töku hinnar kærðu ákvörðunar, var með þessu færð fram efnisleg afstaða til byggingaráformanna á grundvelli sjónarmiða aðalskipulags um hverfisvernd. Í ljósi þess að ekki hefur verið unnið hverfis- eða deiliskipulag fyrir svæðið, svo sem gert er ráð fyrir í aðalskipulagi, hefði rökstuðningur þessi mátt vera ítarlegri, sem þó verður ekki látið varða gildi ákvörðunarinnar.

Þar sem í téðri umsögn skipulagsfulltrúans var vísað til rammaskipulags var átt við ramma­skilmála að breytingum á húsum á staðgreinireitum 1.195.0-1-2-3, sem saman markast af Egilsgötu, Barónsstíg, Eiríksgötu og Þorfinnsgötu, og samþykktir voru af borgarráði 8. nóvember 1988. Úrskurðarnefndin leitaði upplýsinga hjá Skipulagsstofnun um hvort þessir skilmálar hefðu borist stofnuninni með vísun til 5. tl. ákvæðis til bráðabirgða í skipulagslögum nr. 123/2010 og barst svar þess efnis að ekki yrði séð að svo væri. Verður því ekki á þeim byggt sem skipulags­skilmálum þrátt fyrir að þeir kunni að vera leiðbeinandi. Er það í samræmi við umsögn skipulagsfulltrúans þar sem greint var frá ákvæðum rammaskilmálanna um nýjar íbúðir í kjöllurum um leið og tekið var fram að almennt séu ekki gerðar athugasemdir við fjölgun íbúða, gefi forsendur tilefni til, s.s. ef ekki þurfi að raska útliti friðaðra húsa og næg birtuskilyrði séu til staðar.

Kærandi hefur vísað til þess að veitt hafi verið leyfi fyrir íbúðum í kjöllurum á svæðinu og m.a. í kjallara í sama fjöleignarhúsi á lóðum nr. 21 og 23 ásamt því að íbúð sé í kjallara húss á lóð nr. 17 við sömu götu, þ.e. í næsta húsi. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar verður ekki séð að fjallað hafi verið um þessar röksemdir. Í umsögn borgaryfirvalda til úrskurðar­nefndarinnar hefur af þessu tilefni verið greint frá því að af hálfu borgarinnar hafi ekki verið samþykkt að breyta kjallara húss á lóð nr. 21 við Eiríksgötu í íbúð. Árið 1987 hafi þó verið samþykkt að breyta kjallara húss á lóð nr. 23 í íbúð. Það hafi verið í tíð eldri byggingar­reglugerðar. Þá liggi landhalli niður Eiríksgötuna og sé því kjallarinn í húsi nr. 23 mun minna niðurgrafinn og með stærri kjallaraglugga en á lóð nr. 19. Þá séu í núgildandi byggingar­reglugerð, gr. 6.7.4., gerðar aðrar kröfur en í eldri byggingarreglugerðum um hvaða skilyrði íbúðir í kjallara þurfa að uppfylla auk þess sem hverfisvernd aðalskipulags hafi ekki verið til staðar. Samkvæmt fasteignaskrá voru árið 2001 skráðar íbúðir í kjallara á lóðum nr. 17, 21 og 23 við Eiríksgötu. Eru slíkar íbúðir sýndar í kjallara húsa á lóð nr. 23 á samþykktum aðal­uppdrætti árið 1987 og á lóð nr. 17 árið 2017. Verður í ljósi þessara skýringa, þar sem dregin eru fram aðdragandi og einkenni endurbóta í kjöllurum á svæðinu og með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa að öðru leyti, ekki álitið að ástæða sé til að ætla að hin kærða ákvörðun stríði gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Sú ábending er að lokum gerð að skv. 1. mgr. 10. gr. laga um mannvirki skal umsókn um byggingarleyfi m.a. fylgja samþykki meðeigenda samkvæmt ákvæðum laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús og verður ekki ráðið af gögnum málsins að þessa hafi verið gætt, sbr. 21. gr., 1. og 3. mgr. 27. gr. og 1. mgr. 30. gr. laganna, eftir því sem við á. Hefði því verið óheimilt við svo búið, þegar af þeirri ástæðu, að samþykkja téð byggingaráform.

Með vísan til alls framangreinds verður hafnað kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingum á fjöleignarhúsi á lóð nr. 19 við Eiríksgötu.