Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

42/2014 Snjallsteinshöfði

Árið 2016, föstudaginn 24. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 42/2014, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurlands um að gefa út starfsleyfi til Eldfelds ehf. fyrir rekstur loðdýrabús að Snjallsteinshöfða 3, Rangárþingi ytra.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. maí 2014, er barst nefndinni 15. s.m., kæra Á, Vöðlum, Rangárþingi ytra, og M og Ó, bæði til heimilis að Grásteini, Rangárþingi ytra, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurlands frá 29. apríl 2014 að veita Eldfeldi ehf. starfsleyfi til reksturs loðdýrabús að Snjallsteinshöfða 3, Rangárþingi ytra. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá heilbrigðisnefnd Suðurlands 13. júní 2014, 19. apríl 2016 og 25. s.m.

Málavextir: Með umsókn, dags. 5. desember 2013, sótti Eldfeldur ehf. um starfsleyfi fyrir rekstri minkabús með allt að 1000 dýrum að Snjallsteinshöfða 3, Rangárþingi ytra. umhverfis- og auðlindaráðuneytið veitti vegna umsóknarinnar undanþágu frá þágildandi reglum um fjarlægðarmörk í 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, en þar sagði að óheimilt væri að hafa loðdýrabú nær mannabústöðum, matvælafyrirtækjum eða vinnustöðum annarra en sjálfs búsins en sem næmi 500 metrum. Undanþágan var veitt vegna fjarlægðar á milli loðdýrahúsa og íbúðarhúss að Vöðlum, en hún er 470 metrar. Jafnframt veitti ráðuneytið undanþágu vegna fjarlægðar á milli íbúðarhúss að Snjallsteinshöfða 2 og loðdýrabúsins, en fjarlægð þar á milli er innan við 300 metrar. Eru bréf ráðuneytisins dags. 6. febrúar og 30. apríl 2014.

Heilbrigðiseftirlit Suðurlands fékk staðfestingu á því með tölvupósti 16. janúar 2014 að samkvæmt Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2010-2022 væri spilda sú sem fyrirhuguð loðdýrahús stæðu á skilgreind sem landbúnaðarsvæði og samræmdist loðdýrabú með 1000 dýrum þeirri landnotkun. Starfsmaður heilbrigðiseftirlitsins framkvæmdi úttekt á væntanlegu búi 25. febrúar s.á.

Auglýsing um starfsleyfi til kynningar vegna loðdýrabús að Snjallsteinshöfða birtist í Dagskránni, fréttablaði Suðurlands, 6. mars 2014. Þar kom m.a. fram að starfsleyfið væri til kynningar hjá Heilbrigðiseftirliti Suðurlands og á skrifstofu Rangárþings ytra og að frestur til að skila inn athugasemdum væri til 4. apríl s.á. Skiluðu kærendur inn athugasemdum við starfsleyfisdrögin.

Á fundi heilbrigðisnefndar Suðurlands 29. apríl 2014 var ákveðið að gefa út starfsleyfi vegna nefnds loðdýrabús og var leyfið gefið út af Heilbrigðiseftirliti Suðurlands 5. maí s.á. Var leyfið gefið út til fjögurra ára, eða til 5. maí 2018. Eftir að kærendum hafði verið kynnt ákvörðunin fóru þeir fram á rökstuðning fyrir henni og var sá rökstuðningur veittur með bréfi, dags. 14. maí 2014..

Málsrök kærenda:
Í kæru kemur fram að í nálægð við loðdýrabúið að Snjallsteinshöfða 3 séu ýmist staðsett íbúðarhús eða búið að skipuleggja frístundabyggð. Til dæmis sé hús eins kæranda að Vöðlum um 470 metra frá loðdýrabúinu, deiliskipulögð frístundabyggð á jörðinni Árbakka um 280 metra frá því og íbúðarhús kærenda að Grásteini um 1.080 metra frá búinu. Kærendur hafi því ríka ástæðu og lögvarða hagsmuni af því að búið sé ekki starfrækt án þess að skilyrðum laga og reglugerða sé fullnægt. Loðdýrabú geti haft margvísleg áhrif á nærliggjandi svæðum, m.a. geti skapast aukin hætta á að vatnsból mengist og hætta á að vatn fyrir dýr spillist. Þá sé ávallt hætta á að minkarnir sleppi út en í nálægð við búið séu hænur, húsdýr og heimilisdýr. Auk þessa hafi kærendur unnið að friðun á tjörnum á svæðinu, m.a. á þeirri tjörn sem sé rétt fyrir neðan loðdýrabúið, og varpfuglar hafi komið á hverju ári og fest rætur sínar á svæðinu. Af öðrum áhrifum af völdum minkabúsins megi nefna verulega lyktarmengun og mengun vegna dreifingar skíts úr búinu en um meðferð loðdýraskíts gildi strangari kröfur en um annan húsdýraáburð. Jafnframt þurfi að hafa í huga meindýravarnir, þá sérstaklega hvað varði flugur, og að endingu sé hugsanleg smithætta frá búinu er geti t.d. skaðað nýköstuð folöld.

Kærendur telji að starfsemi loðdýrabúsins muni hafa í för með sér hömlur á framtíðarmöguleika þeirra til nýtingar þess lands sem sé á áhrifasvæði búsins. Slík takmörkun muni eðlilega hafa í för með sér skert verðmæti þeirra jarða og þar með tjón fyrir kærendur. Af öllu framangreindu sé ljóst að kærendur hafi verulega lögvarða hagsmuni í málinu.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurlands: Heilbrigðiseftirlitið bendir á að fyrir hafi legið að fjarlægð á milli íbúðarhúss að Vöðlum og loðdýrahúsa rekstraraðila stæðist ekki fjarlægðarmörk skv. þágildandi 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, en 470 m væru á milli húsanna. Sótt hefði verið um undanþágu til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins vegna þessa og hún verið veitt með bréfi ráðuneytisins, dags. 6. febrúar 2014, og áréttuð með bréfi, dags. 30. apríl s.á.

Jafnframt hafi við útgáfu starfsleyfisins legið fyrir afstaða skipulags- og byggingafulltrúa sveitarfélagsins um að starfsemin væri í samræmi við aðalskipulag, sem sé nægilegt skv. b. lið gr. 10.2 í reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Enn fremur hafi legið fyrir upplýsingar um úttekt Matvælastofnunar varðandi þeirra þátt í eftirliti með rekstri loðdýrabúsins samkvæmt lögum nr. 55/2013 um velferð dýra, lögum nr. 38/2013 um búfjárhald og þágildandi reglugerð um aðbúnað og meðferð minka og refa nr. 165/2007, en það séu atriði er varði húsakost, aðbúnað, öryggisþætti, t.d. að bú séu vörsluheld, og velferð dýranna. Í fyrrgreindri reglugerð sé skýrt tekið fram að Landbúnaðarstofnun (nú Matvælastofnun) og héraðsráðunautur skuli setja búinu skrifleg fyrirmæli um slíkt og það sé því ekki á ábyrgð heilbrigðisnefnda sveitarfélaga, eða heilbrigðiseftirlits í þeirra umboði.

Megintilgangur starfsleyfisskilyrða fyrir loðdýrabú og eftirlits með þeim sé að draga úr mögulegri mengun af völdum atvinnurekstrarins í umhverfi sínu. Matvælastofnun hafi aðrar skyldur og sé heilbrigðiseftirlitinu einungis heimilt að setja starfseminni skilyrði útfrá skilgreindu valdsviði sínu. Við ákvörðun um útgáfu starfsleyfis verði stjórnvöld að treysta því að önnur stjórnvöld framfylgi þeim lögum og reglum sem þeim beri og í þessu ákveðna máli hafi legið fyrir upplýsingar um eftirlit Matvælastofnunar.

Samkvæmt upplýsingum frá skipulags- og byggingarfulltrúa hafi tjarnir í nágrenni framkvæmdaraðila ekki verið friðaðar og engin hverfisvernd nálægt búinu. Heilbrigðiseftirlitið telji að þrátt fyrir útgefið starfsleyfi muni varpfuglar halda áfram að koma að Vöðlum og að tjörn í nágrenni loðdýrabúsins.

Hvað varði athugasemdir um mögulega spillingu vatnsbóla og drykkjarvatns dýra þá sé vatnsveita sveitarfélagsins á svæðinu og neysluvatn fullnægjandi samkvæmt mælingum heilbrigðiseftirlitsins. Engin vatnsból séu merkt í nágrenni búsins á aðalskipulagi og önnur starfsleyfisskyld vatnsból séu ekki á skrá heilbrigðiseftirlitsins. Eftirlitið telji að litlar líkur séu á neikvæðum áhrifum frá starfseminni á drykkjarvatn dýra, enda óheimilt að dreifa skít á stöðum þar sem hann geti mengað ár, læki eða vatnsból, sbr. grein 2.3 í skilyrðum hins umdeilda starfsleyfis.

Varðandi mögulegar hömlur á nýtingarmöguleikum á landi því sem sé á áhrifasvæði framkvæmdaraðila sé fallist á að starfsemin muni mögulega hafa hamlandi áhrif á notkun þess svæðis sem sé innan 500 metra radíusar frá loðdýrabúinu. Í þessu máli hafi hins vegar bæði legið fyrir afstaða skipulagsyfirvalda sveitarfélagsins og undanþága umhverfis- og auðlindaráðuneytis og því ekki á valdi heilbrigðiseftirlitsins að taka afstöðu til mögulegrar framtíðarlandnýtingar byggðrar á skipulagslegum forsendum.

Varðandi athugasemdir um að Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hafi átt að leita umsagna áður en starfsleyfi sé veitt og láta fylgja með umsagnarbeiðni rökstutt álit á áhrifum hugsanlegar mengunar, sbr. gr. 9 í reglugerð nr. 785/1999, sé bent á að starfsleyfisskilyrðin sem til umfjöllunar séu í málinu séu unnin í samvinnu við Umhverfisstofnun og önnur heilbrigðiseftirlitssvæði. Þau séu því samræmd á landsvísu.

Hvað varði mat á mengun og áhrif á umhverfið skuli það upplýst að áður en ákvörðun um útgáfu starfsleyfis sé tekin geri Heilbrigðiseftirlit Suðurlands áhættumat á umhverfis- og mengunarþáttum og hafi það legið fyrir við ákvörðun  um útgáfu hins kærða leyfis.

Varðandi verulega lyktarmengun og mengun vegna dreifingar skíts frá búinu sé lögð áhersla á kröfur um meðhöndlun skíts og dreifingu hans í samræmdum starfsleyfisskilyrðum Umhverfisstofnunar og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga, og sé starfsleyfi í samræmi við þau, eins og áður hafi komið fram. Með þeim skilyrðum sé verið að fyrirbyggja ranga meðhöndlun úrgangs og mögulega mengun af hans völdum. Jafnframt sé ákvæði í starfsleyfisskilyrðunum um að heilbrigðisnefnd geti krafist sértækra aðgerða ef ólykt frá starfseminni valdi óþægindum. Heilbrigðisnefndin telji að ferlið við afgreiðslu hins kærða starfsleyfis hafi verið lögmætt að öllu leyti.

Athugasemdir kærenda við málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurlands: Kærendur telja að Heilbrigðiseftirliti Suðurlands hafi ekki verið heimilt að meta hvaða upplýsingar væri nauðsynlegt að fylgdu með umsókn skv. gr. 10 í reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Í gr. 10 segi að nánar tiltekin atriði skuli fylgja umsókn eins og við eigi hverju sinni og túlka eigi ákvæðið þannig að það sé skylda allra umsækjenda að láta þau skjöl fylgja sem við eigi um þann rekstur sem þeir séu að sækja um starfsleyfi fyrir. Orðalagið „eins og við á hverju sinni“ sé einungis tilkomið vegna þeirra aðstæðna þegar tiltekin gögn/upplýsingar eigi hreinlega ekki við fyrirhugaða starfsemi. Ef ákvæðinu hefði verið ætlað að veita heilbrigðisnefnd frjálsar hendur um að meta hvaða gögn og upplýsingar hún teldi fullnægjandi væri greinin væntanlega öðruvísi orðuð. Orðalag 10. gr. verði augljóslega að skýra þannig að fara þurfi í gegnum hvern lið ákvæðisins og kanna hvort þau skjöl og upplýsingar sem „eigi við“ fylgi umsókninni. Til að mynda bendi ekkert til að „lýsing á tilhögun innra eftirlits vegna losunar út í umhverfið“, sbr. h-lið gr. 10.2, hafi fylgt umsókn framkvæmdaraðila um starfsleyfi.

Ætíð hafi verið í gildi strangar reglur um minkabú vegna umhverfisáhrifa sem slík bú hafi í för með sér, sérstaklega varðandi staðsetningu, aðbúnað, vörsluheldni búanna og varnir gegn mengun frá slíkum búum. Kærendur telji að Heilbrigðiseftirliti Suðurlands hafi borið að vísa frá umdeildri umsókn um starfsleyfi vegna ófullnægjandi upplýsinga í umsókninni.

——-

Kærendur hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins. Leyfishafa var gefinn kostur á að tjá sig um málið en kaus að gera það ekki.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurlands frá 29. apríl 2014 að gefa út starfsleyfi til reksturs loðdýrabús.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á, nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum, þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Fram kemur í gögnum málsins að tæplega 1.100 metrar eru á milli hinna umdeildu loðdýrahúsa að og íbúðarhúss tveggja kærenda að Grásteini. Samkvæmt skilyrðum í hinu umdeilda starfsleyfi er gert ráð fyrir að skít verði dreift utanhúss. Eðli málsins samkvæmt er slík starfsemi til þess fallin að hafa í för með sér lyktarmengun og getur hún borist um langan veg ef veðurfarsskilyrði eru með ákveðnum hætti. Er því ekki hægt að útiloka að umrædd starfsemi geti snert lögvarða hagsmuni kærenda að Grásteini.

Samkvæmt 5. gr. a í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. 6. gr. sömu laga. Samkvæmt 5. gr. laganna setur ráðherra reglugerð til að stuðla að framkvæmd mengunarvarnaeftirlits og skulu þar m.a. vera almenn ákvæði um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, sbr. 1. tl. nefndrar lagagreinar. Reglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér menguner nr. 785/1999.,Markmið hennar er m.a. að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum atvinnurekstrar sem getur haft í för með sér mengun, koma á samþættum mengunarvörnum og að samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum, sbr. gr. 1.1. Í fylgiskjali 2 með reglugerðinni er talinn upp sá atvinnurekstur sem heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi, þ. á m. loðdýrarækt, sbr. gr. 6.1. Heilbrigðisnefnd er þannig ætlað það hlutverk að veita starfsleyfi, að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðarinnar sem snúa að mengunarvörnum. Ber nefndinni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar, sem og í lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Samkvæmt 15. gr. laga nr. 7/1998 starfa heilbrigðisfulltrúar í umboði heilbrigðisnefndar, sbr. og gr. 6.2 reglugerðar nr. 785/1999.

Við meðferð umsóknar um starfsleyfi er heilbrigðisnefnd fyrst og fremst ætlað að fjalla um mögulega mengun vegna atvinnureksturs sem sótt er um starfsleyfi fyrir en eftirlit með húsnæði, aðbúnaði dýra, öryggisþáttum og smitvörnum er á hendi annarra stjórnvalda. Ber heilbrigðisnefndinni að vinna að markmiðum reglugerðar nr. 785/1999, sem talinn voru upp hér að framan, en í reglugerðinni er að finna ákvæði um hvernig staðið skuli að leyfisveitingum svo að greind markmið um lágmörkun mengunar og samþættar mengunarvarnir verði sem best tryggð, m.a. með samræmdum kröfum og skilyrðum í starfsleyfum.

Rekstur minkabúa er rótgróin atvinnugrein í landbúnaði á Íslandi og möguleg umhverfisáhrif búanna eru talin það fyrirsjáanleg að samræmd starfsleyfisskilyrði Umhverfisstofnunar og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga fyrir loðdýrabú hafa verið útbúin í samræmi við fyrirmæli þar um í gr. 14.2, sbr. og 5. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Í starfsleyfisskilyrðunum er tekin afstaða til þess hvernig best verði staðið að viðkomandi starfsemi með tilliti til mengunarvarna, m.a. eru þar ákvæði um meðferð og eyðingu dýrahræja og meðhöndlun á dýraskít, hálmi og heyi úr loðdýrabúum. Þar eru jafnframt ákvæði um að standa skuli þannig að dreifingu á úrgangi úr búi að ekki sé hætta á mengun í vatnsbólum eða í yfirborðsvatni og að tryggt sé að dreifingin valdi ekki öðrum óþægindum eða ama s.s. vegna lyktar eða óþrifnaðar. Er sérstaklega tekið fram að ef í ljós komi að loftmengun eða ólykt frá starfseminni valdi fólki á nærliggjandi landareignum óþægindum sé heilbrigðisnefnd heimilt að krefjast sérstakra aðgerða. Hefur viðkomandi heilbrigðiseftirlit eftirlitsskyldu með því að starfsleyfisskilyrði séu uppfyllt.

Þótt samræmd starfsleyfisskilyrði liggi fyrir er jafnframt þörf á því að heilbrigðisnefnd taki sjálfstæða afstöðu til þess hvort umsókn framkvæmdaraðila og fyrirliggjandi gögn uppfylli þau skilyrði sem sett eru í reglugerð nr. 785/1999 og meti hvort starfsleyfi verði veitt á grundvelli þeirra. Fyrir liggur að undanþága var veitt af umhverfis- og auðlindaráðuneytinu vegna fjarlægðarmarka í þágildandi 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Áður en starfsleyfið var veitt gerði starfsmaður heilbrigðiseftirlitsins úttekt á fyrirhugaðri starfsemi rekstraraðila og jafnframt var gengið úr skugga um að starfsemin væri í samræmi við aðalskipulag, en deiliskipulag er ekki til fyrir svæðið. Var það mat heilbrigðisnefndar að framangreindar upplýsingar væru nægjanlegar til að skilyrði gr. 10.2 í reglugerð nr. 785/1999 væru uppfyllt og verður fallist á það mat, sérstaklega með tilliti til þess sem áður sagði um þau samræmdu starfsleyfisskilyrði sem um ræðir í málinu.

Drög að starfsleyfinu voru auglýst 6. mars 2014 og voru til kynningar til 4. apríl s.á., í samræmi við fyrirmæli gr. 24 í reglugerð nr. 785/1999, og loks var starfsleyfið gefið út til fjögurra ára, sbr. fyrirmæli gr. 12.1, þar sem segir að sé starfsleyfi gefið út án þess að fyrir liggi deiliskipulag skuli það ekki gefið út til lengri tíma en fjögurra ára.

Samkvæmt öllu framangreindu verður ekki annað séð en að nægar upplýsingar hafi legið fyrir, málsmeðferð hafi verið í samræmi við lög og skilyrðum laga og reglna hafi verið fullnægt að öðru leyti til útgáfu hins kærða starfsleyfis. Verður kröfu kærenda um ógildingu þess því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurlands um að gefa út starfsleyfi til Eldfelds ehf. fyrir rekstur loðdýrabús að Snjallsteinshöfða 3, Rangárþingi ytra.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson                                                   Aðalheiður Jóhannsdóttir