Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

40/2014 Kárahnjúks- og Lagarfossvirkjanir

Árið 2016, föstudaginn 2. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættar voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Hólmfríður Grímsdóttir héraðsdómari.

Fyrir var tekið mál nr. 40/2014, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 9. apríl 2014 um að synja kröfu Fljótsdalshéraðs um endurupptöku á málsmeðferð varðandi skilmála virkjunarleyfa Kárahnjúka- og Lagarfossvirkjana.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. maí 2014, er barst nefndinni 8. s.m., kærir Fljótsdalshérað, Lyngási 12, Egilsstöðum, þá ákvörðun Orkustofnunar frá 9. apríl 2014 að synja kröfu Fljótsdalshéraðs um endurupptöku á málsmeðferð varðandi skilmála virkjunarleyfa Kárahnjúka- og Lagarfossvirkjana. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og stofnuninni falið að fjalla um málið á nýjan leik.

Gögn málsins bárust frá Orkustofnun 23. maí 2014.

Málavextir: Með bréfi, dags. 30. maí 2013, óskaði kærandi þess að Orkustofnun kannaði hvort farið hefði verið að skilmálum virkjunarleyfa vegna Kárahnjúkavirkjunar og Lagarfossvirkjunar, einkum varðandi rennsli og vatnsyfirborð Lagarfljóts. Segir m.a. í bréfi kæranda að ástæða sé til þess að farið verði heildstætt yfir skilmála leyfanna. Orkustofnun leitaði í kjölfarið umsagna virkjunaraðila. Að þeim fengnum kom kærandi að frekari athugasemdum og benti á að tilefni væri til þess að taka til skoðunar hvort umrædd virkjunarleyfi skyldu endurskoðuð. Stofnunin svaraði með bréfi, dags. 6. janúar 2014, þar sem fram kom sú niðurstaða hennar að ekki væri ástæða að svo stöddu til að endurskoða skilmála Kárahnjúka- og Lagarfossvirkjana. Var tekið fram að samkvæmt 2. mgr. 37. gr. raforkulaga nr. 65/2003 sættu ákvarðanir Orkustofnunar er lytu að veitingu, endurskoðun og afturköllun leyfa, sbr. nánar tilgreind ákvæði laganna, kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Jafnframt að um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað varðandi kæru færi samkvæmt lögum um úrskurðarnefndina nr. 130/2011.

Með bréfi til Orkustofnunar, dags. 4. mars 2014, fór kærandi fram á að stofnunin endurupptæki málsmeðferð varðandi skilmála virkjunarleyfanna eða veitti fyllri rökstuðning fyrir afgreiðslu málsins. Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 9. apríl s.á., var beiðni kæranda um endurupptöku hafnað og jafnframt kom fram það álit stofnunarinnar að rökstuðningur fyrir ákvörðuninni væri í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefur þessi ákvörðun verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, svo sem að framan greinir.

Málsrök Fljótsdalshéraðs:
Af hálfu sveitarfélagsins er um kæruheimild vísað til 2. mgr. 37. gr. raforkulaga nr. 65/2003, en höfnun endurupptöku á málsmeðferð varðandi endurskoðun og skilmála virkjunarleyfis falli undir valdssvið úrskurðarnefndarinnar. Að öðrum kosti beri að vísa málinu til þess ráðuneytis sem með yfirstjórn málaflokksins fari.

Hvað varði lögvarða hagsmuni kæranda sé því vísað á bug að þeir séu ekki til staðar, enda fari hann sem sveitarfélag með stjórn skipulag- og náttúruverndarmála. Kærandi hafi m.a. komið að útgáfu framkvæmdaleyfis fyrir Lagarfossvirkjun og varði athugasemdir hans m.a. það að virkjunaraðili hafi ekki staðið að rekstri í samræmi við upplýsingar sem því lágu til grundvallar.

Áréttað sé að eftirlit Orkustofnunar með virkjunaraðilum sé viðvarandi og geti stofnunin því hvenær sem er hafið málsmeðferð varðandi endurskoðun virkjunarleyfa. Kærandi telji hins vegar mikilvægt, í ljósi þeirrar vinnu sem fram hafi farið við málið, að það sé tekið upp og fjallað um þau efnisatriði sem komið hafi fram á grundvelli fullnægjandi gagna.

Málsrök Orkustofnunar: Orkustofnun tekur fram að málið varði endurupptöku máls en hvorki endurskoðun né afturköllun leyfis sem fjallað sé um í 1. mgr. 4. gr., 2. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 11. gr. raforkulaga nr. 65/2003, sbr. 2. mgr. 37. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé aðila máls hins vegar heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Í tilviki Orkustofnunar sé atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið það æðra stjórnvald sem beina hefði átt kæru til, en ekki úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Í ákvörðun Orkustofnunar frá 6. janúar 2014 hafi verið leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar. Kærandi hafi ekki nýtt sér þá heimild, enda kærufrestur verið liðinn, heldur valið þá leið með vísan til 24. gr. stjórnsýslulaga að óska endurupptöku á málinu varðandi skilmála hinna umdeildu virkjunarleyfa eða eftir frekari rökstuðningi. Ákvörðun Orkustofnunar um að synja endurupptöku hafi verið tekin með vísan til 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, en skilyrðum ákvæðisins hafi ekki verið fullnægt. Kærandi hafi kært þá ákvörðun á grundvelli raforkulaga en stjórnvaldsákvarðanir sem ekki varði ákvæði þeirra laga fari að ákvæðum stjórnsýslulaga, eins og hin kærða ákvörðun beri með sér. Kæruheimild sé því til æðra stjórnvalds á grundvelli 26. gr. þeirra laga.

Athugasemdir Landsvirkjunar: Landsvirkjun bendir á að sérstaklega sé lögákveðið í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hverjir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar, en það geti þeir einir sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra eigi auk samtaka sem starfi í ákveðnum tilgangi. Óljóst sé á hvaða lagagrundvelli kærandi hafi lögvarinna hagsmuna að gæta í máli þessu og beri úrskurðarnefndinni að vísa málinu frá af þeim sökum þar sem almenn aðildarskilyrði stjórnsýsluréttarins eigi ekki við.

Athugasemdir Orkusölunnar: Orkusalan telur kæranda ekki eiga aðild að máli er snúi að skilmálum virkjunarleyfis vegna Lagarfossvirkjunar þar sem það hafi ekki beina, sérstaka, verulega og lögvarða hagsmuni af úrlausn þess. Sem sveitarfélag hafi kærandi hvorki beina né óbeina hagsmuni af úrlausn málsins þar sem skilmálar virkjunarleyfis þess sem um sé deilt varði hagsmuni virkjunarleyfishafa og landeigenda við Lagarfossvirkjun en ekki hagsmuni sem sveitarfélögum beri að gæta að. Í 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 segi m.a. að sveitarfélög skuli annast verkefni sem þeim séu falin í lögum og vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúa eftir því sem fært þyki. Hvorugt þessara skilyrða sé fyrir hendi í máli þessu. Sveitarfélögum beri að vinna að málum sem sérstaklega séu tiltekin í löggjöf og að sameiginlegum hagsmunamálum íbúa sinna. Kærandi gangi hins vegar erinda tiltekinna landeigenda í kærumáli á hendur atvinnurekanda í sama sveitarfélagi. Uppfylli það bersýnilega ekki þær kröfur sem gerðar séu til aðildar í stjórnsýslumáli.

Sveitarfélag geti ekki talist hafa lögvarða hagsmuni vegna virkjunarleyfis samkvæmt raforkulögum með vísan til þess að það geri skipulagsáætlanir eða veiti framkvæmdaleyfi. Kærandi hafi með kæru farið út fyrir sitt lögbundna hlutverk. Þá liggi skipulag vegna Lagarfossvirkjunar þegar fyrir og sé ekki um það deilt í málinu. Loks undirbyggi það ekki aðild að stjórnsýslumáli er snúi að virkjunarleyfi þótt sveitarfélög hafi visst hlutverk við framkvæmd náttúruverndarlaga.

Hvort sem málið eigi undir úrskurðarnefndina eða viðeigandi ráðherra beri að vísa því frá þar sem kærandi eigi ekki aðild að því.

——-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki verða rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Kæruheimildir til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er að finna í ýmsum sérlögum og er fjallað um eina slíka í 2. mgr. 37. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Samkvæmt lagaákvæðinu sæta ákvarðanir Orkustofnunar er lúta að veitingu, endurskoðun og afturköllun leyfa sem fjallað er um í 1. mgr. 4. gr., 2. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 11. gr. laganna kæru til úrskurðarnefndarinnar, en um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæruna fer samkvæmt lögum um úrskurðarnefndina. Þau lög eru nr. 130/2011 og er fjallað um kæruaðild í 3. mgr. 4. gr. þeirra. Þar er tekið fram að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra eigi. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök geta þó kært nánar tilgreindar ákvarðanir að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Kærandi í máli þessu er ekki slík samtök heldur sveitarfélag og er lögfesta kæruheimild því til handa hvorki að finna í lögum nr. 130/2011 né raforkulögum.

Í kæru vísar sveitarfélagið um lögvarða hagsmuni sína til þess að það fari með stjórn skipulags- og náttúruverndarmála. Það hafi t.a.m. komið að útgáfu framkvæmdaleyfis fyrir Lagarfossvirkjun á grundvelli tilkynningar virkjunaraðila til Skipulagsstofnunar um framkvæmdina, en athugasemdir sveitarfélagsins lúti m.a. að því að virkjunaraðili hafi ekki staðið að rekstri í samræmi við upplýsingar sem fram hafi komið í þeirri tilkynningu. Þá hafi sveitarfélagið með margs konar hætti fengið til umfjöllunar málefni er tengist náttúruverndarþætti málsins.

Í 3. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 kemur fram að sveitarfélög séu sjálfstæð stjórnvöld og er í 7. gr. laganna fjallað um almennar skyldur þeirra. Í 1. mgr. lagagreinarinnar segir að sveitarfélögum sé skylt að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum. Svo hefur t.d. verið gert í skipulagslögum nr. 123/2010, sbr. 13. og 14. gr. þeirra um veitingu framkvæmdaleyfis. Stjórnvald sem tekur stjórnvaldsákvörðun í skjóli opinbers valds síns, t.d. um leyfisveitingu, er hins vegar ekki aðili að því máli og getur ekki átt að því kæruaðild í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Verður því að líta svo að sveitarfélagið verði að eiga lögvarða hagsmuni af úrlausn máls til að geta átt að því kæruaðild. Í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum verður og við það að miða að það verði að eiga sérstaka einstaklingsbundna hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun.

Af kæru og öðrum gögnum málsins verður ráðið að athugasemdir kæranda beinast að vatnsborði í Lagarfljóti og stýringu hæðar þess. Hvað Lagarfossvirkjun varðar hefur kærandi einnig bent á að gert hafi verið ráð fyrir því að samið yrði við landeigendur vegna vatnshæðar. Svo sem fram er komið er kærandi stjórnvald sem gætir opinberra hagsmuna að lögum, t.a.m. á grundvelli skipulagslaga og náttúruverndarlaga, svo sem kærandi hefur vísað til. Hvorki slík almannahagsmunagæsla né eftir atvikum hagsmunagæsla einstakra landeigenda eða annarra íbúa sveitarfélagsins skapa kæranda hins vegar kæruaðild, enda ekki um einstaklega lögvarða hagsmuni hans að ræða, sbr. áðurnefnda 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Að öllu framangreindu virtu er ljóst að kærandi á ekki aðild að kærumáli þessu og verður því þegar af þeirri ástæðu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Hólmfríður Grímsdóttir