Ár 2000, miðvikudaginn 10 maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 40/1999; kæra K, Snorrabraut 24, Reykjavík á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. júní 1999 um að veita leyfi til að byggja þriggja hæða steinsteypt verslunarhús á syðri hluta lóðarinnar nr. 99 við Laugaveg.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi, dags 27. júlí 1999, sem barst nefndinni hinn 30. sama mánaðar, kærir K, Snorrabraut 24, Reykjavík ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. júní 1999 um að veita leyfi til að byggja þriggja hæða steinsteypt verslunarhús á syðri hluta lóðarinnar nr. 99 við Laugaveg. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 1. júlí 1999. Í bréfi sínu til úrskurðarnefndarinnar óskar kærandi eftir úrskurði um ágreining við byggingarnefnd Reykjavíkur, sem til sé kominn vegna leyfis byggingarnefndar til byggingar að Laugavegi 99 án þess að athugasemdir kæranda vegna byggingarinnar hafi verið teknar til greina. Vísar kærandi til athugasemda í bréfi til byggingarnefndar Reykjavíkur, dags. 26. maí 1999. Þá kveðst kærandi gera athugasemd við það að byggingarnefnd rökstyðji ekki niðurstöðu sína eins og skylt sé samkvæmt 2. mgr. 29. gr. byggingarlaga nr. 73/1997. Skilja verður málatilbúnað kæranda á þann veg að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Málavextir: Af málsgögnum verður ráðið að áform um nýbyggingu á suðurhluta lóðarinnar að Laugavegi 99 hafi komið fram snemma á árinu 1997. Fyrir var á lóðinni gamalt tveggja hæða hús og var ætlun lóðarhafa að byggja nýtt tveggja hæða hús í þess stað. Þegar byggingaráform þessi komu til umfjöllunar hjá Borgarskipulagi kom fram ábending um að eðlilegra væri, með tilliti til götumyndar og byggðarmynsturs, að byggt yrði þriggja hæða hús á lóðinni. Var hönnun fyrirhugaðs húss breytt til samræmis við þessi sjónarmið og voru tillögur um byggingaráformin kynnt nágrönnum að tilhlutan skipulags- og umferðarnefndar í framhaldi af fundi nefndarinnar hinn 18. maí 1998. Athugasemdir bárust frá nágrönnum, þar á meðal kæranda, með bréfi, dags. 23. júlí 1998, þar sem mótmælt er áformum um hækkun fyrirhugaðs húss en tilkoma þriðju hæðar muni skerða birtu og útsýni og lækka nærliggjandi eignir í verði. Borgarskipulag tók saman umsögn, dags. 7. maí 1998, um athugasemdir nágranna, þar sem lýst er sjónarmiðum byggingaryfirvalda í málinu og framkomnum athugasemdum svarað. Var umsögn þessi samþykkt á fundi skipulags- og umferðarnefndar hinn 11. janúar 1999 og send þeim, sem gert höfðu athugasemdir við byggingaráformin, ásamt fylgiskjölum. Uppdrættir af fyrirhugaðri byggingu voru fyrst lagðir fram í byggingarnefnd þann 29. apríl 1999 ásamt umsókn um leyfi til að byggja þriggja hæða steinsteypt verslunarhús á syðri hluta lóðarinnar nr. 99 við Laugaveg, samtals 293,9 fermetrar. Byggingarnefnd frestaði erindinu og vísaði því til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar.
Enda þótt málið hefði þegar verið kynnt nágrönnum var samþykkt að kynna erindið á ný af lagatæknilegum ástæðum. Að lokinni nýrri grenndarkynningu var erindið lagt fram að nýju í skipulags- og umferðarnefnd þann 14. júní 1999 ásamt athugasemdum nágranna að Snorrabraut 24 og Laugavegi 100. Einnig var lögð fram umsögn Borgarskipulags, dags. 11. júní 1999, um þær athugasemdir sem bárust í kjölfar kynningarinnar. Skipulags- og umferðarnefnd samþykkti umsögnina en jafnframt samþykkti nefndin tillögu að uppbyggingu á lóðinni.
Á fundi byggingarnefndar þann 24. júní 1999 var erindið lagt fram að nýju. Jafnframt var lagt fram samþykki meðlóðarhafa og útskrift úr gerðabók skipulags- og umferðarnefndar frá 14. júní 1999 ásamt fylgiskjölum, þar með talin mótmæli nágranna. Byggingarnefnd samþykkti erindið með þeim rökstuðningi að það samræmdist ákvæðum laga nr. 73/1997. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 1. júlí 1999, var niðurstaðan kynnt þeim nágrönnum sem höfðu tjáðu sig um málið með vísun til undangenginnar kynningar Borgarskipulags. Kærandi vildi ekki una þessum málalokum og sendi úrskurðarnefndinni erindi það sem að framan er rakið.
Málsrök kæranda: Í bréfi sínu til úrskurðarnefndarinnar vísar kærandi til þeirra athugasemda, sem hún hafi gert við grenndarkynningu nýbyggingarinnar, en ekkert tillit hafi verið tekið til þeirra. Í athugasemdum kæranda segir að húsið að Snorrabraut 24 sé þegar aðþrengt af næstu húsum og birtuskerðing nokkur. Segja megi að sólar verði ekki notið í húsinu nema á efstu hæð þess. Fyrirhuguð hækkun syðra hússins á lóðinni nr. 99 við Laugaveg úr tveimur hæðum í þrjár muni skerða verulega möguleika á að njóta sólarljóss úr suðri stóran hluta ársins, nema yfir hásumarið meðan sól sé hæst á lofti. Telur kærandi að minni sólarnot leiði til lægra endursöluverðs hússins.
Auk þess gerir kærandi athugasemdir um að lóðin sé öll lögð undir nýbygginguna og nú sé gert ráð fyrir verslun í stað íbúðarhúsnæðis sem fyrir hafi verið á lóðinni. Þá sé ekki gert ráð fyrir bílastæði né aðstöðu til vöruhleðslu og muni þetta valda vandræðum, enda sé lóðin á miklu umferðarhorni. Hafi þegar skapast óþægindi vegna vöruflutninga að verslunum í nágrenninu og skorts á bílastæðum á svæðinu.
Loks gerir kærandi athugasemd við það að byggingarnefnd hafi ekki rökstutt niðurstöðu sína eins og skylt sé að lögum, sbr. 2. mgr. 29. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Málsrök byggingarnefndar: Úrskurðarnefndin leitaði afstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur til kærunnar. Í greinargerð byggingarnefndar í málinu segir að lóðin nr. 99 við Laugaveg sé, samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996 – 2016, á svæði merktu miðborg og miðhverfi, en á því svæði sé gert ráð fyrir blandaðri starfsemi svo sem verslun, þjónustu, opinberri þjónustu, íbúðum o.fl. Viðmiðun nýtingarhlutfalls sé 1,5 – 2,5. Fyrirhuguð nýbygging sé ætluð fyrir verslanir og nýtingarhlutfall hennar 2,27, og samræmist hún því skilmálum aðalskipulags.
Ekki sé til samþykkt deiliskipulag fyrir götureitinn og hafi byggingarleyfisumsóknin því verið grenndarkynnt samkvæmt ákvæðum 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Fullyrðing kæranda um að lóðin að Laugavegi 99 verði öll lögð undir nýbygginguna sé ekki rétt. Lóðin sé að meðaltali nærri 11 metra djúp séð frá Snorrabraut og 21 metra löng meðfram sömu götu, samtals að grunnfleti 228 fermetrar. Á nyrðri hluta lóðarinnar, að lóðarmörkum kæranda, sé fyrir tveggja hæða hús, um10 metrar að lengd meðfram götu og nærri 8 metrum að dýpt. Að baki eldra hússins sé því óbyggð þriggja metra djúp lóð, sem komi kæranda til góða, þar sem hús hennar sé byggt innst í lóð þess.
Hin umdeilda nýbygging sé á syðri hluta lóðarinnar, byggð að gafli þriggja hæða húss á lóðinni nr. 97 við Laugaveg. Áhrif nýbyggingarinnar á sólarljós og birtu yfir á lóð nr. 24 við Snorrabraut séu óveruleg, þar sem eldra húsið beri á milli og sé birtuskerðing ekki meiri en búast megi við í þéttri miðborgarbyggð.
Fullyrðing um rýrnun verðmætis húss kæranda sé með öllu ósönnuð. Þvert á móti megi ætla að tilkoma vandaðri bygginga og fjölbreyttari þjónustu í næsta nágrenni leiði til hærra endursöluverðs eigna á svæðinu.
Að öðru leyti er vísað til umsagnar Borgarskipulags, dags. 11. júní 1999, varðandi svör við athugasemdum kæranda er bárust við grenndarkynningu málsins.
Samkvæmt framansögðu sé ljóst að við meðferð málsins hafi verið farið að ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 auk þess að uppfylla skilyrði Aðalskipulags Reykjavíkur 1996 – 2016. Við samþykkt byggingarnefndar hafi verið tekið mið af hagsmunum kæranda og þeir ekki skertir umfram það sem eðlilegt megi telja við endurnýjun húss í þéttri byggð.
Andmæli kæranda: Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um rök byggingarnefndar í málinu. Í andmælum kæranda, sem úrskurðarnefndinni hafa borist, er bent á að hús það er beri á milli Snorrabrautar 24 og Laugavegar 99 sé heldur lægri bygging en hin umdeilda nýbygging. Sólar verði minna notið vegna þessa, sérstaklega á efri hæð húss kæranda og þegar þröngt sé um muni um hverja skímu.
Vegna fullyrðingar um að „tilkoma vandaðri byggingar og fjölbreyttari þjónustu í næsta nágrenni leiði til hærra endursöluverðs eigna á svæðinu.“ er tekið fram að þessi rök eigi hugsanlega við um samlegðaráhrif vegna svipaðra eigna eða fyrirtækja. Þessi rök eiga eigi hins vegar ekki við um eign kæranda þar sem hið nýja hús eða þjónusta þrengi að eða orsaki óþægindi sem verði varanleg og augljós nýjum eða væntanlegum kaupendum.
Varðandi undanþágu frá kröfum um bílastæði, sbr. 54 gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, bendir kærandi á að ekki verði séð að í þessu efni hafi verið gætt sjónarmiða annarra en byggingaraðilans, eða leitað lausna, því að fyrir hafi verið bílastæði á lóðinni, þó að þröngt hafi verið. Góðir möguleikar hefðu verið til að viðhalda bílastæðinu eða auka við það.
Hvað varðar málsmeðferð verði að telja skort á rökstuðningi af hálfu byggingarnefndar verulegan ágalla. Lögskylda á rökstuðningi sé til að tryggja að réttra lögmætra sjónarmiða sé gætt við afgreiðslu mála. Ekki verði séð að þessa hafi verið gætt í málinu. Vald byggingarnefndar sé hvorki óheft né megi það vera handahófskennt, a.m.k. ekki þegar lögvarin réttindi og eignir borgaranna eigi í hlut.
Málsrök byggingarleyfishafa: Af hálfu forsvarsmanns byggingarleyfishafa, Viðhalds og nýsmíða ehf., er bent á að félagið hafi fengið lögformlegt byggingarleyfi og notið ráðgjafar Borgarskipulags við undirbúning málsins. Félagið telji að byggingarleyfið fari ekki í bága við rétt kæranda og sé vísað til röksemda byggingarnefndar í málinu því til stuðning.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar segir m.a.: „Laugavegur 99 er skv. Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 á miðborgarsvæði, sem m.a. er ætlað fyrir verslun. Nýtingarhlutfall skal vera 1,5-2,5. Ekki er í gildi deiliskipulag af viðkomandi svæði og því var framkvæmd grenndarkynning, sbr. 2. mgr. 23. gr. og 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br. Samkvæmt gögnum þeim sem fylgja kærunni er hið kærða byggingarleyfi í samræmi við aðalskipulag og ekki kemur annað fram en að framkvæmd grenndarkynningar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga. Tekin var afstaða til athugasemda kæranda þó ekki hafi verið fallist á þær. Heimilt er að veita undanþágur frá kröfum um bílastæði á lóð, sbr. 54. gr. skipulags- og byggingarlaga. Því verður að telja að heimilt hafi verið að veita hið kærða leyfi. Í gögnunum kemur hins vegar ekki fram rökstuðningur fyrir niðurstöðu byggingarnefndar, sem þó er lögboðinn skv. 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga. Telur Skipulagsstofnun aðfinnsluvert af hálfu byggingarnefndar að uppfylla ekki þá skyldu.“
Niðurstaða: Samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er heimilt að veita byggingarleyfi í þegar byggðum hverfum þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir enda hafi grenndarkynning farið fram eins og nánar er lýst í tilvitnuðu ákvæði. Skilyrði þess að byggingarleyfi verði veitt með þessum hætti er að fyrir liggi staðfest aðalskipulag fyrir umrætt svæði og að umsókn um byggingarleyfi sé í samræmi við skilmála þess. Umsókn um byggingarleyfi það, sem um er deilt í máli þessu, samræmdist skilmálum Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um landnotkun og nýtingarhlutfall og var því fullnægt skilyrðum til þess að fjalla um umsóknina á þann veg sem greinir í 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997. Eins og að framan er rakið hafði skipulags- og umferðarnefnd gengist fyrir grenndarkynningu nýbyggingar að Laugavegi 99 áður en umsókn um leyfi fyrir byggingunni barst byggingarnefnd. Hafði nágrönnum, þar á meðal kæranda, því þegar verið gerð grein fyrir afstöðu skipulags- og umferðarnefndar til málsins og athugasemdum þeirra verið svarað áður en málið kom fyrst til meðferðar í byggingarnefnd. Allt að einu vísaði byggingarnefnd umsókn um byggingarleyfi fyrir nýbyggingunni til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar og var sú málsmeðferð í fullu samræmi við ákvæði 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997. Fór grenndarkynning fram að nýju áður en byggingarleyfisumsóknin kom til afgreiðslu byggingarnefndar. Verður að telja að málsmeðferð byggingaryfirvalda hafi fullnægt lagaskilyrðum enda þótt á hafi skort að nágrönnum, sem athugasemdir gerðu, væri kynnt niðurstaða skipulags- og umferðarnefndar að nýju eftir síðari grenndarkynninguna.
Af hálfu kæranda er því haldið fram að umrædd nýbygging valdi verulegri birtuskerðingu og rýri tilkoma hennar verðgildi fasteignar kæranda. Þá hafi nýbyggingin í för með sér aukna umferð og óþægindi vegna skorts á bílastæðum og aðstöðu til vöruaffermingar. Brjóti samþykkt byggingarnefndar þannig gegn hagsmunum kæranda með ólögmætum hætti.
Eins og háttað er afstöðu umræddrar nýbyggingar til fasteignar kæranda verður ekki fallist á að nýbyggingin valdi kæranda svo verulegri skerðingu á birtu eða öðru óhagræði að leiða ætti til ógildingar byggingarleyfisins. Milli nýbyggingarinnar og húss kæranda er fyrir allstórt hús og stendur þetta hús svo nærri húsi kæranda að skuggamyndun ræðst nær alfarið af því. Þá verður að líta til þess að umræddar eignir eru á verslunar- og þjónustusvæði og að við uppbyggingu nýrra húsa á framlóðum að norðanverðu við Laugaveg hefur hæð húsa verið síst minna en að Laugavegi 99. Verður ekki séð að umrædd nýbygging hafi í för með sér meiri röskun á hagsmunum kæranda en búast mátti við á þessum stað. Þá verður ekki á það fallist að skylt hafi verið að gera ráð fyrir bílastæði á lóðinni þótt þar hafi verið stæði fyrir. Er ljóst að vegna þess hversu lítil umrædd lóð er hefði ekki verið unnt að fullnægja kröfum um bílastæði fyrir nýbygginguna með stæðum á lóðinni sjálfri. Var því heimilt að víkja frá kröfum um bílastæði á lóðinni með stoð í 54. gr. laga nr. 73/1997. Aðstaða til vörumóttöku verslana við Laugaveg er víða erfið en hún mun vera háð reglum um tímamörk til að draga úr óþægindum. Verður, samkvæmt því sem nú var rakið, ekki fallist á að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið gengið svo gegn lögvörðum hagsmunum kæranda að ógildingu varði.
Fallast má á það með kæranda að nokkuð hafi skort á rökstuðning fyrir hinni kærðu ákvörðun byggingarnefndar. Hins vegar verður að líta til þess að með ákvörðuninni var nefndin að samþykkja umsókn um byggingarleyfi. Verður að meta kröfur um rökstuðning skv. 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 með hliðsjón af meginreglum stjórnsýsluréttarins um rökstuðning, sbr. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verða því ekki gerðar ríkar kröfur um rökstuðning fyrir jákvæðum afgreiðslum byggingarleyfisumsókna. Við mat á því hvort aðild kæranda að málinu við grenndarkynningu þess hafi í för með sér að gera verði auknar kröfur um rökstuðning verður og að líta til þess að kæranda hafði áður verið kynnt afstaða skipulags- og umferðarnefndar til málsins og var því kunnugt um afstöðu byggingaryfirvalda og mótrök þeirra við fyrri athugasemdum kæranda. Að þessu athuguðu verður ekki fallist á að rökstuðningi byggingarnefndar hafi verið svo áfátt að varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Samkvæmt framansögðu er hafnað kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna og nokkurra tafa við gagnaöflun en framan af seinkaði meðferð málsins vegna sumarleyfa.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að ógilt verði ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. júní 1999 um að veita leyfi til að byggja þriggja hæða steinsteypt verslunarhús á syðri hluta lóðarinnar nr. 99 við Laugaveg.
