Árið 2023, fimmtudaginn 17. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 39/2023, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 3. ágúst 2021 um útgáfu starfsleyfis fyrir tjaldsvæði í landi Skrauthóla 4, Kjalarnesi. Einnig er kærð ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins frá 23. febrúar 2023 um að hafna beiðni kærenda um að taka til endurskoðunar og/eða afturköllunar útgáfu umrædds starfsleyfis fyrir tjaldsvæðið í landi Skrauthóla 4, Kjalarnesi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags 22. mars 2023, er barst nefndinni 23. s.m., kæra íbúar, Skrauthólum 2, Kjalarnesi, ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 3. ágúst 2021 um útgáfu starfsleyfis fyrir tjaldsvæði í landi Skrauthóla 4, Kjalarnesi. Einnig er kærð ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins frá 23. febrúar 2023 að hafna beiðni kærenda um að taka til endurskoðunar og/eða afturköllunar útgáfu umrædds starfsleyfis. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 12. maí 2023.
Málavextir: Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur gaf út hinn 3. ágúst 2021 starfsleyfi fyrir tjald-svæði í landi Skrauthóla 4, Kjalarnesi. Samkvæmt ofanflóðahættumati sem unnið var af Veður-stofu Íslands er býlið Skrauthólar og nágrenni þess á hættusvæði C. Í umsögn um rekstur tjaldsvæðis í landi Skrauthóla, dags. 3. júní 2015, lagði Veðurstofan til að gerð rýmingar-áætlunar fyrir tjaldsvæðið yrði sett sem skilyrði fyrir tjaldsvæðarekstri á svæðinu. Slík áætlun var gerð og er gildistími leyfisins til 3. ágúst 2033. Íbúar Skrauthóla 2 og 3 fóru þess á leit við heilbrigðiseftirlitið 19. desember 2022 að stofnunin tæki til endurskoðunar umrætt starfsleyfi með vísan til þess að ný gögn væru fram komin og að leyfishafi uppfyllti ekki þau skilyrði sem sett hafi verið fyrir útgáfu leyfisins. Var beiðninni synjað af hálfu heilbrigðiseftirlitsins 23. febrúar 2023 með vísan til þess að miðað við fyrirliggjandi upplýsingar sjái heilbrigðiseftirlitið hvorki ástæðu né grundvöll til þess.
Málsrök kærenda: Kærendur telja að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hafi gert mistök við upphaflega útgáfu starfsleyfis fyrir Skrauthóla 4. Ekki hafi verið rétt staðið að vinnslu málsins auk þess sem leyfishafi hafi ekki uppfyllt þau skilyrði sem sett hafi verið fyrir leyfinu. Þá hafi komið fram ný gögn í málinu sem kalli á endurskoðun heilbrigðiseftirlitsins á starfsleyfinu, auk þess sem núverandi starfsemi sé ekki í samræmi við það sem starfsleyfið taki til.
Umrætt starfsleyfi sé gefið út fyrir starfsemi á heils árs grundvelli þvert á fyrirliggjandi hættu-mat vegna ofanflóðahættu á svæðinu. Þegar ákvörðun um starfsleyfi hafi verið tekin hafi að auki legið fyrir umsögn Veðurstofu Íslands um að gert væri ráð fyrir að starfsemi tjaldsvæðisins yrði að hámarki 3–5 mánuðir á ári. Frá útgáfu starfsleyfisins hafi eigandi Skrauthóla 4 einnig sótt um breytingu á deiliskipulagi fyrir umrætt svæði þar sem óskað hafi verið eftir heimild til að innrétta íbúðir í óskráðum atvinnu- og útihúsum á lóðinni. Hafi þeirri beiðni verið hafnað af hálfu umhverfis- og skipulagsráðs 24. ágúst 2022 á þeim forsendum að jörðin Skrauthólar væri á hættusvæði vegna ofanflóða. Skýrt sé að ekki megi breyta atvinnuhúsnæði eða öðru húsnæði þannig að viðvera eða heildaráhætta aukist.
Starfseminni fylgi mikið ónæði sem meðal annars felist í því að öll umferð til og frá svæðinu fari í gegnum hlað/bílastæði lóðanna Skrauthóla 2 og 3. Við aukna umferð hafi til að mynda orðið slys og dauði húsdýra. Kalla hafi þurft á lögreglu sökum ónæðis frá svæðinu og sé hrein-læti verulega ábótavant. Þá leiki grunur á að skólpmálum sé verulega ábótavant og að ekki séu til staðar viðunandi rotþrær fyrir svæðið. Gisting sé leigð í ónýtum ökutækjum sem innréttuð hafi verið sem gistiaðstaða. Sala á veitingum eigi sér stað þrátt fyrir að ekki séu til þess tilskilin leyfi og hafi ónýtum strætisvagni verið komið fyrir á lóðarmörkum Skrauthóla 2 og 4 sem virðist vera notaður sem sorpgeymsla.
Að lokum virðist sem að útgefið starfsleyfi fari í bága við Aðalskipulag Reykjavíkur þar sem umrætt svæði sé skilgreint sem landbúnaðarsvæði og ekki séu forsendur fyrir annars konar atvinnustarfsemi á svæðinu.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er gerð krafa um frávísun málsins. Bent sé á að kærufrestur vegna starfsleyfisins sé löngu liðinn og svar heilbrigðiseftirlitsins, dags. 23. febrúar 2023, hafi ekki falið í sér stjórnvaldsákvörðun. Í umræddu svari hafi verið farið yfir efnisatriði erindisins og jafnframt vakin athygli á því að heilbrigðiseftirlitið teldi hvorki ástæðu né grundvöll fyrir endurskoðun starfsleyfisins. Með vísan til 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir hafi ástæður þær sem kærendur töldu að gæfu tilefni til endurskoðunar leyfisins ekki verið þess eðlis að þær kölluðu á endurskoðun eða afturköllun þess. Slík ákvörðun væri íþyngjandi fyrir rekstraraðila og yrði ekki tekin nema að undangengnu ferli þar sem málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins yrðu að vera uppfylltar. Þar beri helst að nefna reglur um rannsóknarskyldu, andmælarétt og meðalhóf. Vissulega hafi umrædd atriði verið tekin til skoðunar og verði áfram höfð til hliðsjónar varðandi eftirlit með starfsemi tjaldsvæðisins.
Áréttað sé að við undirbúning umsóknar um starfsleyfi hafi verið horft til mats Veðurstofunnar vegna ofanflóða á Kjalarnesi og sérstakrar rýmingaráætlunar sem sé að finna í deiliskipulagi fyrir Skrauthóla 4. Þar komi fram að: „[Í] ljósi árstíðabundins rekstrartíma, sem gera megi ráð fyrir að verði að hámarki 3–5 mánuðir á ári, megi færa rök fyrir því að heildarviðvera starfs-fólks og gesta sé takmörkuð þannig að einstaklingsáhætta sé viðunandi.“ Með hliðsjón af þessu hafi ekki verið talin ástæða til að takmarka leyfið við ákveðin tíma ársins, enda væri á veturna um að ræða hlutfallslega lítinn og/eða tilfallandi gestafjölda. Auk þess beri rekstraraðila ávallt að taka mið af aðstæðum hverju sinni og jafnframt rýma tjaldsvæðið um leið og Veðurstofan eða Almannavarnir ríkisins lýsi yfir óvissustigi vegna skriðufalls/áhættu sem nánar sé útfært í rýmingaráætlun tjaldsvæðisins. Við útgáfu starfsleyfisins hafi heilbrigðiseftirlitið metið, og geri enn, að aðgangsstýring að tjaldsvæðinu innan marka núgilandi leyfis sé fullnægjandi.
Að lokum telji heilbrigðiseftirlitið að ekki sé um nein ný gögn að ræða sem kalli á endurskoðun eða afturköllunar starfsleyfisins. Þau atriði hafi engu að síður verið tekin til skoðunar og verði höfð til hliðsjónar varðandi eftirlit með starfsemi tjaldsvæðisins.
Málsrök leyfishafa: Leyfishafar vísa til þess að þau hafi búið á Skrauthólum 4 í nær tíu ár. Jörðin hafi verið keypt þar sem náttúran og fegurð umhverfisins hafi hentað þeirri starfsemi sem þau hygðust setja upp og gæti að auki verið þeirra heimili. Það hafi því verið visst áfall þegar skýrsla um ofanflóðamat hafi verið gefin út rúmlega sex mánuðum eftir kaupin. Sökum þess hafi þau ekki enn fengið að skrá lögheimili sitt á jörðinni. Hins vegar hafi leyfishafar mætt miklum stuðningi og þolinmæði af hálfu starfsmanna Reykjavíkurborgar hvað varði skilyrði fyrir tjaldsvæðinu svo unnt væri að hefja reksturinn. Vissulega sé um öðruvísi gistingu að ræða að mati margra, en um sé að ræða lífstíl sem sé heill, sannur og friðsamlegur.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Ítrekuð eru framkomin sjónarmið og kröfur. Þá hafi kærendur hvorki verið upplýstir um útgáfu starfsleyfisins né hafi verið haft samráð við þá vegna útgáfu þess. Því sé vandséð hvernig kærendur hefðu getað kært útgáfu þess innan til-skilins kærufrests. Ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins frá 23. febrúar 2023 um að neita að taka til endurskoðunar starfsleyfið þrátt fyrir nýtilkomin gögn, breytingar á starfsemi og fjölda brota hafi þó verið kærð innan tilskilins tímafrests.
Starfsemin að Skrauthólum 4 hafi ekki rekstrarleyfi til sölu gistingar, sbr. 1. og 2. gr. reglu-gerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald og nái umþrætt starfs-leyfi eingöngu til tjaldsvæðisins. Hafi heilbrigðiseftirlitið algjörlega litið framhjá sölu gistingar á gististöðum í starfsleyfinu sem þó sé eftirlitshlutverk þess. Sala gistingar hafi verið starfrækt samhliða rekstri tjaldssvæðisins allt árið síðan í desember 2016. Vegna þessa skorts á starfs- og rekstrarleyfi Skrauthóla 4 séu ýmsar greinar reglugerðar nr. 1277/2016 snið-gengnar, sérstaklega greinar 5, 9 og 27. Ljóst sé að umsögn Veðurstofunnar, dags. 11. júlí 2022 mæli eindregið gegn aukinni viðveru fólks á svæðinu, en kjósi heilbrigðiseftirlitið að líta framhjá því og telji ekki til nýrra gagna. Þá sé því mótmælt sérstaklega að kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni í málinu. Vísað sé til mats fasteignasala sem lækkað hafi verðmat Skrauthóla 3 um milljónir króna þegar eignin hafi verið seld fyrir tæpu ári vegna nábýlis við starfsemina á Skrauthólum 4.
—–
Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Fjallað er um kærur sem berast að liðnum kærufresti í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. ákvæðisins er tekið fram að vísa skuli kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tl, eða að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar skv. 2. tl. Samkvæmt 2. mgr. 28. gr. Skal þó kæru ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila. Hið kærða starfsleyfi var gefið út 3. ágúst 2021, eða tæplega tveimur árum áður en úrskurðarnefndinni barst kæra í máli þessu. Af málsgögnum má ráða að kærendum hafi verið ljóst eigi síðar en í maí 2022 að starfsleyfi fyrir rekstri tjaldsvæðisins hafi verið gefið út. Verður þeim hluta málsins af þeim sökum því vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við 28. gr. stjórnsýslulaga. Stendur þá eftir ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins frá 23. febrúar 2023 um að hafna beiðni kærenda um endurskoðun starfsleyfisins.
Almennt hefur verið litið svo á að synjun um endurupptöku stjórnsýslumáls sé stjórnvalds-ákvörðun þar sem hún feli í sér bindandi niðurstöðu eða úrlausn um rétt eða skyldu borgaranna. Verður að meta í hverju tilviki hvort slíkri ákvörðun sé til að dreifa eða hvort afstaða stjórnvalds feli fremur í sér leiðbeiningar eða lið í meðferð máls. Kemur þar til álita að hvaða marki í slíku tilsvari til er að dreifa afstöðu til atvika máls eða beitingu laga. Af málsgögnum má ráða að kærendur hafa átt nokkur samskipti við Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur vegna starfsemi leyfishafa sem varðað hafa m.a. forsendur leyfisveitingar, skort á eftirliti og slæma umgengni. Með téðri ákvörðun frá 23. febrúar 2023 um að hafna beiðni um endurskoðun starfsleyfis var fjallað um þessi málefni, athugasemdum hafnað lið fyrir lið og því slegið föstu að ekki væru skilyrði til að endurskoða eða breyta starfsleyfinu. Verður að álíta að með þessu sé til að dreifa afstöðu stjórnvalds sem feli í sér ákvörðun sem borin verður sem slík undir nefndina, sbr. 65. gr. laga nr. 7/1998.
Um endurskoðun og breytingar á starfsleyfum vegna breyttra forsendna eru sérstök ákvæði í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Þau dæmi sem þar eru tiltekin varða það ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búist var við þegar leyfi var gefið út og ef til er að dreifa breytingum á rekstri sem varðað geta ákvæði starfsleyfis, vegna tækniþróunar eða breytingar á reglum um mengunarvarnir, sem og breytingar á aðalskipulagi. Þá er jafnframt til þess að líta að þegar ákvörðun stjórnvalds er haldin annmarka kann hún að vera ógildanleg ef ann-markinn telst verulegur og veigamiklar ástæður mæla ekki gegn því og er því stjórnvaldi sem tók ákvörðunina þá heimilt að afturkalla hana sbr. 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga.
Af hálfu kærenda hefur því verið haldið fram að umrætt starfsleyfi hafi verið gefið út til heils árs þvert á fyrirliggjandi hættumat vegna ofanflóða. Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er bent á að í deiliskipulagi sé reifað að ljósi árstíðabundins rekstrartíma, sem gera megi ráð fyrir að verði að hámarki 3–5 mánuðir á ári, megi færa rök að því að heildarviðvera starfsfólks og gesta sé takmörkuð þannig að einstaklingsáhætta sé viðunandi og hafi þetta mat legið fyrir við útgáfu leyfisins í upphafi. Af greinargerð skipulagsins má ráða að gert hafi verið ráð fyrir því að sett yrðu skilyrði um sérstaka rýmingaráætlun vegna ofanflóðahættu og er hún meðal málsgagna.
Kærendur hafa bent á að leyfishafi hafi ekki aflað rekstrarleyfis til sölu gistingar í aflögðum strætisvögnum og vísað af því tilefni til reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Af þessu tilefni skal athugað að þeim sem starfrækja tjaldsvæði getur verið skylt að afla leyfa fyrir annarri skyldri starfsemi, svo sem gert er ráð fyrir í gr. 1.4. í sam-ræmdum starfsleyfisskilyrðum vegna hollustuhátta fyrir hjólhýsa-, smáhýsa- og tjaldsvæði, sem vísað er til í hinu kærða leyfi. Eftirliti með gistingu sem og veitingaþjónustu er markaður farvegur með ákvæðum laga um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 85/2007 og vísast til ákvæða þeirra laga um möguleg viðurlög, sé óskráðri gistingu til að dreifa. Önnur atriði sem færð hafa verið fram af hálfu kærenda varða meint brot á starfsleyfisskilyrðum, m.a. um fráveitu, slæma umgengni, hávaða, ágang o.fl. Verða þessi atriði ekki talin fela í sér breyttar forsendur starfsemi skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, en til þess er að líta að með því að heimila rekstur tjaldsvæðis með aðkomu um sameiginlegt bæjarhlað mátti frá upphafi gera ráð fyrir umtalsverðum grenndaráhrifum.
Að endingu er því haldið fram að útgefið starfsleyfi fari í bága við aðalskipulag Reykjavíkur þar sem umrætt svæði sé skilgreint sem landbúnaðarsvæði og ekki séu forsendur fyrir annars konar atvinnustarfsemi á svæðinu. Deiliskipulagi svæðisins hefur ekki verið breytt síðan leyfið var gefið út og er því breyttum forsendum ekki til að dreifa um það. Þá er ljóst af aðalskipulagi Reykjavíkurborgar að á landbúnaðarsvæðum á Kjalarnesi er gert ráð fyrir hefðbundinni ferða-þjónustu bænda, svo sem það er orðað í skipulagsáætluninni, og liggur fyrir að mat var lagt á það hvort starfsemi kæranda, eins og henni var lýst í upphafi, samrýmdist skipulagi.
Með vísan til alls framangreinds hafnar úrskurðarnefndin kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 23. febrúar 2023 um að hafna beiðni kærenda um endurskoðun starfsleyfis í landi Skrauthóla 4, Kjalarnesi.
Telji kærendur að Reykjavíkurborg hafi með samþykkt skipulagsáætlana valdið þeim tjóni þá geti þeir á grundvelli 51. gr. skipulagslaga átt rétt á bótum, en slík mál verða einungis rekin fyrir dómstólum. Gildir hið sama um mögulegar bætur vegna ætlaðs tjóns með tilliti til grenndaráhrifa.
Úrskurðarorð:
Kæru á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 3. ágúst 2021 um útgáfu starfsleyfis fyrir tjaldsvæði í landi Skrauthóla 4, Kjalarnesi er vísað frá nefndinni.
Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 23. febrúar 2023 um að hafna beiðni um að taka til endurskoðunar og/eða afturkalla starfsleyfis fyrir tjaldsvæði í landi Skrauthóla 4, Kjalarnesi.
