Árið 2021, miðvikudaginn 21. apríl, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 38/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. janúar 2021 um að endurútgefa vegna byggingarstjóraskipta byggingarleyfi um að byggja úr steypu með timburþaki lengju fimm bílskúra á lóð nr. 2-4 við Álagranda og 37B við Grandaveg.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru sem barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 24. mars 2021, kærir eigandi Aflagranda 14, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. janúar 2021 að endurútgefa vegna byggingarstjóraskipta byggingarleyfi um að byggja úr steypu með timburþaki lengju fimm bílskúra á lóð nr. 2-4 við Álagranda og 37B við Grandaveg. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til síðargreindrar kröfu kæranda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 31. mars 2021.
Málavextir: Á embættisafgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 18. júní 2008 var samþykkt byggingarleyfi BN38480 til byggingar á fimm steyptum bílskúrum með timburþaki á lóðinni nr. 2-4 við Álagranda og 37B við Grandaveg. Byggingarleyfið var ekki gefið út innan tilskilins tímafrests og féll því úr gildi. Á embættisafgreiðslufundi byggingarfulltrúa 15. júní 2010 var samþykkt umsókn um byggingarleyfi BN41665, þar sem sótt var um endurnýjun á byggingarleyfi BN38480. Leyfið var í framhaldi gefið út og framkvæmdir hafnar. Framkvæmdir samkvæmt leyfinu stöðvuðust þegar byggingarstjóri sagði sig frá verkinu 29. nóvember 2011. Þá hafði verið lokið við þrjá af fimm bílskúrum sem leyfið heimilaði. Byggingarfulltrúa barst tilkynning um nýjan byggingarstjóra vegna byggingarleyfisins 13. nóvember 2020 og var leyfið endurútgefið 8. janúar 2021.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að illa komi út að hinn umdeildi bílskúr standi einn og sér, en sé ekki tengdur hinum þremur bílskúrunum. Mikil útlitsbreyting verði fyrir hverfið og byrgi skúrinn útsýni kæranda úr fasteign hans, sem missi þar með sjávarsýn. Miðað við hagsmuni kæranda hefði átt að fara fram grenndarkynning fyrir endurútgáfu byggingarleyfisins. Samkvæmt nágrönnum byggingarleyfishafa standi til að leigja bílskúrinn út sem íbúð, sem sé ekki í samræmi við heimild í byggingarleyfi og hefði í för með sér mikið ónæði fyrir nágranna. Kærandi bendir á að kæran berist innan kærufrests. Hann hafi fyrst orðið var við að til stæði að byggja bílskúr í mars og póstur þess efnis hafi verið sendur til byggingarfulltrúa 2. mars 2021.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er gerð sú krafa að kröfum kæranda verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Í 14. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998, sem hafi verið í gildi þegar byggingarleyfi BN38480 og BN41665 hafi verið samþykkt, en núgildandi byggingarreglugerð nr. 112/2012 hafi leyst af hólmi, segi að hafi byggingarframkvæmdir stöðvast í eitt ár eða lengur geti byggingarnefnd fellt byggingarleyfi úr gildi. Sambærileg ákvæði séu í núgildandi byggingarreglugerð.
Byggingarframkvæmdir hafi hafist eftir endurnýjun á byggingarleyfi BN41665 og staðið yfir þar til byggingarstjóri hafi sagt sig frá verkinu. Byggingarleyfið sé því í fullu gildi, enda geri tilvitnuð ákvæði ráð fyrir að byggingarfulltrúi þurfi að taka afstöðu til þess hvort fella eigi byggingarleyfi úr gildi þegar framkvæmdir stöðvist. Engin slík ákvörðun hafi verið tekin og sé leyfið í fullu gildi. Leiði það ekki til niðurfellingar byggingarleyfis að framkvæmdir stöðvist, heldur þurfi að koma til ákvörðunar leyfisveitanda þar um. Byggingarleyfið sé því í fullu gildi og aldrei verið fellt úr gildi.
Í gr. 4.7.8. byggingarreglugerðar sé fjallað um byggingarstjóraskipti. Fram komi í 2. mgr. ákvæðisins að verði skipti á byggingarstjóra, þá skuli verk stöðvað tafarlaust. Sé byggingarleyfishafa því óheimilt að halda áfram verki fyrr en nýr byggingarstjóri hafi verið settur á verkið. Engin tímamörk séu á því hvenær nýr byggingarstjóri sé settur á verk, en byggingarfulltrúi skuli án ástæðulauss dráttar láta fara fram úttekt á stöðu verksins, áður en nýr byggingarstjóri taki við verkinu.
Af framangreindu megi vera ljóst að byggingarreglugerð geri ráð fyrir að byggingarstjóraskipti geti orðið á verki. Skipti á byggingarstjóra sé ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga, heldur tilkynning til stjórnvalds um atriði er varði kröfur sem gerðar séu til leyfisveitingar, enda skuli byggingarstjóri vera á verki með tilheyrandi starfsábyrgðartryggingu. Hin eiginlega stjórnvaldsákvörðun hafi verið við samþykkt byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis. Sé kærufrestur vegna þeirrar ákvörðunar löngu liðinn.
Í 2. mgr. 4. gr., sbr. 1. mgr. 1. gr., laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis og auðlindamála segi að kærufrestur til nefndarinnar sé einn mánuður frá því að kæranda var kunnugt um kærða ákvörðun. Leiði það til þess að einungis stjórnvaldsákvarðanir verði kærðar til úrskurðarnefndarinnar. Í því samhengi vísist til almennrar skilgreiningar stjórnsýsluréttar á stjórnvaldsákvörðunum, en eitt skilyrða kæru sé að ákvörðun bindi enda á meðferð stjórnsýslumáls. Endir hafi verið bundinn á málið með útgáfu byggingarleyfis BN41665 árið 2011.
Athugasemdir byggingarleyfishafa: Leyfishafi bendir á að upphaflega hafi byggingarleyfi verið samþykkt og gefið út í ágúst árið 2010. Leyfið sé því rúmlega tíu ára gamalt og hafi verið endurnýjað reglulega svo að hægt sé að ljúka við byggingu bílskúranna fimm. Upphaflega leyfið, ásamt teikningum, hafi enn verið í gildi þegar sótt hafi verið um skipti á byggingarstjóra. Umsóknin hafi verið í samræmi við lög og reglur. Af framangreindu leiði að hin kærða ákvörðun sé endurnýjun á leyfi sem hafi verið samþykkt fyrir meira en tíu árum og kærandi hafi vitað eða átt að vita af leyfinu í langan tíma.
Bílskúrseiningarnar séu númeraðar 0101, 0102, 0103, 0104 og 0105. Einingar 0103, 0104 og 0105 hafi nú þegar verið byggðar. Eining 0101 sé hluti af skráðri fasteign leyfishafa eins og samþykktar teikningar beri með sér. Hin fyrirhugaða framkvæmd sé í samræmi við teikningar, lög og reglur.
Samskipti við nágranna að Álagranda 2, 4 og 6 hafi alltaf verið góð. Þau hafi verið látin vita af framkvæmdum og verið haldið upplýstum á mismunandi stigum framkvæmda. Það hafi alltaf verið forgangsmál leyfishafa að mynda og viðhalda jákvæðum samskiptum við nágranna.
Leyfishafi hafi nýtt byggingarleyfisréttindi sem veitt hafi verið af þar til bærum yfirvöldum á einkalóð sinni. Leyfishafi hafi fylgt öllum reglum og fyrirmælum stjórnvalda og muni halda því áfram.
Niðurstaða: Í 14. gr. þágildandi byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er fjallað um gildistíma byggingarleyfis. Í gr. 14.1 er kveðið á um að byggingarleyfi falli úr gildi hafi byggingarframkvæmdir ekki hafist innan 12 mánaða frá útgáfu þess. Í gr. 14.2 segir að sveitarstjórn geti fellt byggingarleyfi úr gildi ef byggingarframkvæmdir stöðvist í eitt ár eða lengur. Þá er tekið fram í gr. 14.3 að hafi byggingarframkvæmdir stöðvast í tvö ár hið skemmsta geti sveitarstjórn, að tillögu byggingarnefndar með sex mánaða fyrirvara, lagt dagsektir á byggingarleyfishafa eða tekið ófullgerðar byggingarframkvæmdir eignarnámi samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms. Sambærileg ákvæði er nú að finna í gr. 2.4.5. í gildandi byggingarreglugerð nr. 112/2012.
Af framangreindum ákvæðum má sjá að byggingarleyfi fellur sjálfkrafa úr gildi ef framkvæmdir hefjast ekki innan 12 mánaða frá útgáfu þess skv. gr. 14.1. Óumdeilt er að framkvæmdir hófust á sínum tíma í kjölfar endurnýjunar byggingarleyfis, enda er búið að byggja þrjá bílskúra af þeim fimm sem leyfið heimilar. Þegar framkvæmdir eru hafnar og stöðvast síðar fellur byggingarleyfi ekki sjálfkrafa úr gildi, heldur þarf sveitarstjórn að fella leyfið úr gildi skv. áðurgreindri gr. 14.2 þágildandi byggingarreglugerðar eða taka framkvæmdirnar eignarnámi skv. gr. 14.3. Hvorugt hefur verið gert í máli þessu. Byggingarleyfi BN41665 er því í gildi og hefur verið frá samþykkt þess 15. júní 2010, en sú ákvörðun var ekki kærð á þeim tíma.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Hið kærða byggingarleyfi var gefið út 8. janúar 2021, en samþykkt 15. júní 2010. Útgáfa byggingarleyfis veitir leyfishafa heimild til að hefja framkvæmdir í samræmi við þegar samþykkta byggingarleyfisumsókn þegar viðbótarskilyrði 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 eru uppfyllt, s.s. um frekari hönnunargögn og greiðslu gjalda. Útgáfa byggingarleyfis ein og sér felur hins vegar ekki í sér kæranlega stjórnvaldsákvörðun, enda hefur efnisinnihald leyfanna þá þegar verið samþykkt af byggingarfulltrúa í samræmi við 11. gr. laganna og fer útgáfa leyfis fram í skjóli þeirrar samþykktar sem er kæranleg. Verður því að miða við að kærufrestur vegna byggingarleyfisins hafi byrjað að líða þegar kæranda mátti vera kunnugt um samþykkt leyfi, í síðasta lagi þegar framkvæmdir hófust við gerð fyrstu þriggja bílskúranna samkvæmt því. Byggingarár nefndra skúra er skráð 2010 í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands og því ljóst að fjölmörg ár eru síðan kæranda mátti vera kunnugt um samþykkt leyfisins.
Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar. Tiltekið er í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum að við mat á því hvort skilyrði séu til að taka mál til meðferðar að loknum kærufresti þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum. Skal og á það bent að í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 er tekið fram í athugasemdum með 2. mgr. 4. gr. að kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé styttri en almennur kærufrestur stjórnsýslulaga. Segir nánar að brýnt sé að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst og áréttað í því samhengi að eftir því sem framkvæmdir séu komnar lengra áður en ágreiningur um þær verði ljós skapist meiri hætta á óafturkræfu tjóni af bæði umhverfislegum og fjárhagslegum toga. Sjónarmið um réttaröryggi og tillit til hagsmuna leyfishafa liggja því þarna að baki og hefur byggingarleyfishafi eðli máls samkvæmt ríkra hagsmuna að gæta í málinu.
Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem að framan hafa verið rakin, verður samþykkt hins umdeilda byggingarleyfis frá 15. júní 2010 ekki tekin til efnismeðferðar að liðnum kærufresti á grundvelli undantekningarákvæða 28. gr. stjórnsýslulaga. Þá felur útgáfa byggingarleyfis ein og sér ekki í sér kæranlega ákvörðun, eins og áður segir. Er því við að bæta að fjallað er um byggingarstjóraskipti í gr. 4.7.8. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í 2. mgr. þeirrar greinar kemur fram að framkvæmdir skuli stöðvaðar þar til nýr byggingarstjóri hafi undirritað ábyrgðaryfirlýsingu, leyfisveitandi hafi staðfest að hann uppfylli skilyrði laga um mannvirki og úttekt á stöðu framkvæmda hafi farið fram. Verður ekki heldur talið að byggingarstjóraskipti sé kæranleg stjórnvaldsákvörðun, enda bindur slík ákvörðun ekki enda á stjórnsýslumál í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Með vísan til alls framangreinds verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
