Árið 2013, föstudaginn 20. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson, settur forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 37/2013, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. mars 2013 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við einbýlishús að Háagerði 12 í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. apríl 2013, er barst nefndinni 11. sama mánaðar, kæra Þ og S þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. mars 2013 að synja umsókn þeirra um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við einbýlishús að Háagerði 12 í Reykjavík. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg hinn 28. júní 2013.
Málavextir: Kærendur sendu byggingarfulltrúanum í Reykjavík fyrirspurn í maí 2012 þar sem óskað var eftir afstöðu embættisins til stækkunar á húsinu að Háagerði 12. Lóðin er á íbúðarsvæði samkvæmt aðalskipulagi og hefur svæðið ekki verið deiliskipulagt. Fyrirspurnin var tekin fyrir af byggingarfulltrúa sem vísaði henni til umsagnar skipulagsstjóra. Skipulagsstjóri veitti umsögn, dags. 22. maí 2012. Niðurstaða hans var að viðbyggingin félli rétt innan marka þess nýtingarhlutfalls sem mælt væri með á svæðinu. Þá sagði að þrátt fyrir að umfang viðbyggingarinnar væri ekki mikið í fermetrum raskaði hún svipmóti byggðarinnar og félli ekki vel að götumynd. Viðbyggingin þyrfti að taka betur mið af formi og gerð upprunalegs húss og falla vel að byggingarstíl þess. Þar sem ekki væri í gildi deiliskipulag fyrir svæðið yrði væntanleg byggingarleyfisumsókn, sem unnin væri í samræmi við umsögnina, grenndarkynnt. Loks var fyrirspurnin tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 2. október 2012. Bókað var eftirfarandi: „Jákvætt. Með vísan til skilyrða í umsögn skipulagsstjóra dags. 22. maí 2012. Byggingarleyfisumsókn sem unnin yrði í samræmi við umsögn yrði grenndarkynnt.“
Kærendur sóttu um byggingarleyfi með umsókn, dags. 22. janúar 2013. Erindið var tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 29. sama mánaðar og vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Skipulagsstjóri tók málið fyrir á fundi 1. febrúar 2013 og bókaði að vísað væri til fyrri umsagnar, frá 22. maí 2012. Byggingarfulltrúi tók umsóknina fyrir að nýju 26. febrúar 2013 og vísaði henni til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsstjóra 8. mars 2013 var málið tekið fyrir og lögð fram umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 7. mars sama ár, ásamt umsögninni frá 22. maí 2012. Skipulagsstjóri bókaði að ekki væri fallist á erindið, með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 7. mars 2013. Niðurstaða umsagnarinnar var að viðbyggingin félli innan nýtingarhlutfalls sem mælt væri með á svæðinu og teldist ásættanleg í því tilliti. Viðbygging þyrfti að mati skipulagsfulltrúa og borgarminjavarðar að taka betur mið af formi og gerð upprunalegs húss og falla betur að svipmóti Smáíbúðahverfisins. Ekki væri því hægt að fallast á umsóknina að óbreyttu. Byggingarfulltrúi synjaði umsókninni á afgreiðslufundi 12. mars 2013 með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa.
Málsrök kærenda: Kærendur telja í fyrsta lagi að málsmeðferðarreglur hafi verið brotnar við meðferð umsóknar þeirra.
Ákvæði laga um mannvirki nr. 160/2010 og skipulagslaga nr. 123/2010 hafi ekki verið virt. Hafi skipulagsstjóra borið að láta fara fram grenndarkynningu skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga þegar byggingarfulltrúi sendi erindi þess efnis til hans 26. febrúar 2013. Málið hafi einnig átt að fara til ákvörðunar sveitarstjórnar að lokinni grenndarkynningu. Þá sé byggingarfulltrúi ekki bundinn af umsögn skipulagsfulltrúa og honum sé ekki skylt að leita umsagnar skipulagsfulltrúa, sbr. 2. ml. 2. mgr. 10. gr. mannvirkjalaga.
Skipulagsfulltrúi hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þannig hafi ráðleggingar starfsmanns skipulagsfulltrúa á fundi 18. júní 2012 m.a. falið í sér að byggt yrði við norðan megin hússins, sem sé ómögulegt vegna lóðar og nálægðar nágrannahúss. Sýni þetta að málið hafi ekki verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin.
Loks hafi skipulagsfulltrúi brotið gegn andmælarétti kærenda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 7. mars 2013, hafi verið vísað í umsögn borgarminjavarðar. Sú umsögn borgarminjavarðar hafi ekki fylgt gögnum málsins og því geti kærendur ekki svarað henni.
Þá telji kærendur í öðru lagi að ákvörðun byggingarfulltrúa hafi byggst á ólögmætum sjónarmiðum. Sjónarmiðin hafi komið fram í umsögn skipulagsstjóra, dags. 7. mars 2013, og fyrri umsögn hans, dags. 22. maí 2012.
Byggingarfulltrúi hafi talið sig bundinn af neikvæðum og ófaglegum umsögnum skipulagsfulltrúa og hafi þær orðið til þess að erindinu var synjað. Formlega sé um að ræða umsögn skipulagsstjóra, dags. 7. mars 2013, en hún byggi á og vísi í umsögn frá 22. maí 2012. Umsagnirnar séu villandi og á köflum beinlínis rangar. Þá vanti alfarið efnislegan rökstuðning fyrir þeim kröfum sem gerðar séu.
Niðurstaða umsagnar skipulagsfulltrúa 22. maí 2012 verði ekki skilin öðruvísi en að með nauðsyn þess að raska ekki „svipmóti byggðar“ og „götumynd“ sé verið að vísa í forsendukafla umsagnarinnar. Þar sé deiliskipulag Teigagerðisreitsins nefnt og sagt að ætla megi að við deiliskipulag svæðisins, sem Háagerði 12 tilheyri, verði horft til deiliskipulags aðliggjandi svæða, því sé tekið mið af skilmálum þeirra. Þegar umsögnin sé rýnd sé hins vegar ekki að sjá að annað deiliskipulag en Teigagerðisskipulagið sé lagt til grundvallar. Við Sogaveginn sé þó í gildi deiliskipulag sem sé mun skyldara umræddri götumynd í sögu og gerð og í því sé allt önnur afstaða til verndunar. Því sé ljóst að fullyrðing skipulagsfulltrúa um að tekið sé almennt tillit til deiliskipulags nærliggjandi svæða sé röng og villandi. Það vanti rökstuðning fyrir því hvers vegna skipulag Teigagerðisreits sé lagt til grundvallar. Þannig sé um að ræða ólögmæt sjónarmið sem leiða skuli til ógildingar á umsögninni og afgreiðslu málsins.
Þessu til viðbótar séu verndunarsjónarmið í Teigagerðisskipulaginu oftúlkuð, greinar teknar úr samhengi og gefin í skyn víðari túlkun þeirra.
Skipulagsfulltrúi telji í umsögninni frá 22. maí 2012 að viðbyggingin muni raska svipmóti byggðarinnar og ekki falla vel að götumynd. Kærendur telji að ekki sé sýnt fram á að svipmót eða götumynd hafi nokkurn tímann kallað á verndun. Viðbyggingin sé innarlega á lóðinni og vart sýnileg frá götu. Þá hafi svipmóti byggðarinnar og götumynd þegar verið raskað af breytingum á nærliggjandi húsum. Ekkert hús sömu megin götu og hús kærenda sé með sama byggingarstíl. Viðbygging við hús skáhallt á móti húsi kærenda, Háagerði 81, og við hús á horni Háagerðis og Mosgerðis hafi samskonar form og fyrirhuguð viðbygging.
Þá telji skipulagsfulltrúi viðbygginguna þurfa að taka betur mið af formi og gerð upprunalegs húss og falla betur að byggingarstíl hússins. Núverandi húsi hafi verið breytt þrisvar og fyrirhuguð viðbygging sé í samræmi við húsið. Húsið sé látið halda sér óbreytt og gluggar viðbyggingarinnar taki mið af því. Náttúruleg viðarklæðning tengi saman núverandi hús og stóran garð. Skipulagsfulltrúi geri að auki enga tilraun til að rökstyðja hvers vegna viðbygging við þetta hús, umfram t.d. Háagerði 14, Háagerði 81 eða fjölmörg hús við Sogaveginn, eigi ein að falla að byggingarstíl upprunalega hússins.
Að lokum geti tilvísanir í almennar greinar aðalskipulags ekki einar og sér verið grundvöllur að umsögn sem þessari. Í skipulaginu sé lögð áhersla á mat aðstæðna í hverju tilfelli.
Um seinni umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 7. mars 2013, vísi kærendur til þess að þeir hafi ekki séð þá umsögn borgarminjavarðar sem nefnd sé. Sambærileg rök eigi við og þau sem rakin séu varðandi fyrri umsögn. Benda megi á að skipulagsfulltrúi viðurkenni með setningunni „auk þess sem óæskilegt sé að heildarsvipmóti hverfisins verði raskað umfram það sem þegar er orðið“ að verndunargildi hverfisins hafi verið raskað. Ekki verði því annað séð en að jafnræðisregla hafi verið brotin.
Kærendur telji þannig að formskilyrðum, sem og jafnræðisreglu og meðalhófsreglu, hafi ekki verið fullnægt. Efnisatriði umsagnar skipulagsfulltrúa snúi aðeins að húsa- og hverfavernd. Hann hafi samþykkt að stærð viðbyggingarinnar sé ásættanleg og geri ekki athugasemdir varðandi áhrif skuggavarps eða önnur áhrif á nálægar lóðir. Því standi og falli umsögn skipulagsfulltrúa með óljósum verndarhagsmunum. Þessir verndarhagsmunir hafi ekki verið rökstuddir með fullnægjandi hætti og því sé ólögmætt að beita þeim eins og gert hafi verið í málinu. Framangreind sjónarmið skipulagsfulltrúa gangi gegn þróun götu og hverfis og hvað varði kærendur þá gangi þau þvert gegn jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að kröfu kærenda verði hafnað og synjun byggingarfulltrúa staðfest. Byggt sé á því að synjun byggingarfulltrúa hafi verið lögmæt. Ekki verði séð að ákvæði um málsmeðferð hafi verið brotin á kærendum. Á það skuli bent að fyrirspurn kærenda árið 2012 hafi verið svarað með umsögn skipulagsstjóra. Í umsögninni komi fram að fyrirhuguð bygging muni raska svipmóti byggðarinnar og ekki falla vel að götumynd. Því þurfi hún að taka betur mið af formi og gerð upprunalegs húss og falla að byggingarstíl þess.
Kærendur hafi gert athugasemdir við umsögn skipulagsstjóra með bréfi, dags. í ágúst 2012, og fundað hafi verið með þeim. Niðurstaða þeirrar vinnu hafi verið að ekki væri ástæða til að breyta afstöðu skipulagsstjóra. Því sé þannig hafnað að málsmeðferð hafi verið brotin á kærendum við meðferð fyrirspurnarinnar. Bent skuli á að hvorki skipulagslög né mannvirkjalög geri ráð fyrir fyrirspurnum sem hluta af málsmeðferð vegna byggingarleyfisumsókna, heldur sé verið að láta uppi almenna afstöðu byggingaryfirvalda til fyrirhugaðra framkvæmda á grundvelli þeirra upplýsinga sem fyrir liggi. Ekki sé þannig um endanlega afstöðu borgaryfirvalda að ræða.
Byggingarleyfisumsókn kærenda hafi ekki verið í samræmi við þau skilyrði sem fram hafi komið í umsögn skipulagsstjóra, enda hafi ekki verið fallist á erindið og skipulagsfulltrúi hafi vísað til fyrri umsagnar sinnar. Byggingarfulltrúi hafi engu að síður ákveðið á fundi 26. febrúar 2013 að vísa málinu til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu. Ekki hafi verið fallist á það af hálfu skipulagsfulltrúa að láta fara fram grenndarkynningu, en á fundi hans 8. mars 2013 hafi verið bókað að ekki væri fallist á erindið með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 7. mars 2013.
Í umsögn skipulagsfulltrúa komi fram að endurskoða þurfi hönnun viðbyggingarinnar út frá byggðamynstri Smáíbúðahverfisins, en fyrirhuguð bygging þurfi að mati skipulagsfulltrúa og borgarminjavarðar að taka betur mið af upprunalegu húsi og falla betur að svipmóti hverfis. Því sé ekki unnt að fallast á umsóknina að óbreyttu.
Ekki hafi verið skylt að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknina enda hafi hún ekki uppfyllt það skilyrði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga að vera í samræmi við byggðamynstur hverfisins. Af uppdráttum sjáist að hin fyrirhugaða viðbygging sé gjörsamlega úr takti við það hús sem fyrir sé og byggðamynstur hverfisins sem einkennist af samskonar húsum. Viðbygging á lóðinni nr. 81 við Háagerði, sem kærendur vísi til, sé ekki sambærileg þeirri sem kærendur vilji reisa. Viðbyggingin við Háagerði 81 hafi verið samþykkt árið 1965 en þá hafi verið samþykkt að setja kvist á bakhlið og stækka húsið um 29,6 m2. Fyrirhuguð bygging kærenda sé rúmlega 41 m² með nýtískulegu yfirbragði sem ekki falli vel að húsi eða hverfi.
Málsástæðum kærenda þess efnis að byggingarfulltrúa hafi ekki verið skylt að vísa málinu til umsagnar skipulagsstjóra eða taka mark á umsögn hans sé einnig mótmælt. Byggingarfulltrúa beri að vísa byggingarleyfisumsókn til umsagnar skipulagsfulltrúa þar sem ekkert deiliskipulag sé í gildi. Skipulagsfulltrúi taki svo ákvörðun um framhald máls, þ.e. hvort vinna þurfi deiliskipulag eða hvort beita megi undanþáguákvæði 44. gr. og grenndarkynna byggingarleyfisumsóknir. Skv. gr. 2.3.4. í gildandi byggingarreglugerð þurfi að leita samþykkis hlutaðeigandi skipulagsnefndar varði breyting á mannvirki form eða útlit. Tekið sé fram í ákvæðinu að ekki þurfi að leita slíks samþykkis sé breyting óveruleg, breyti ekki eða hafi áhrif á götumynd.
Ekki sé fallist á að þar sem svipmóti hverfisins sé þegar raskað sé ekki þörf fyrir verndun. Í fyrsta lagi sé ekki fallist á að svipmóti hverfisins hafi verið raskað svo neinu nemi og í öðru lagi leiði eitthvert rask á svipmóti byggðar í áranna rás ekki til þess að raska eigi byggðinni meira.
Því sé jafnframt hafnað að meðalhófsregla eða jafnræðisregla hafi verið brotnar á kærendum og að eignarréttur hafi verið rýrður. Þvert á móti hafi verið tekið jákvætt í að stækka húsið og kærendum því í lófa lagið að laga umsókn sína að umsögn skipulagsstjóra í málinu. Því sé mótmælt að rannsóknarregla hafi verið brotin eða andmælaréttur ekki virtur. Engin skylda sé til að veita andmælarétt við umsögn umsagnaraðila enda skoðist slíkar umsagnir sem hluti af þeim gögnum sem borgaryfirvöld styðjist við áður en ákvörðun sé tekin um afgreiðslu umsókna. Ekki sé heldur skylt að veita andmælarétt samkvæmt stjórnsýslulögum teljist það augljóslega óþarft. Bent skuli þó á að leitað hafi verið álits borgarminjavarðar umfram skyldu.
Beinast hafi legið við að líta til deiliskipulags Teigagerðisreits við meðferð umsóknarinnar þar sem það hverfi sé hluti af sömu heild og sé unnið eftir skipulagsuppdrætti frá 1953 „Smáhúsahverfi“. Sogavegur hafi byrjað að byggjast upp töluvert áður og algerlega án skipulags. Deiliskipulag fyrir Sogaveg, sem unnið hafi verið árið 2004, hafi því verið orðið mjög brýnt verkefni og mikil þörf hafi verið fyrir endurnýjun lélegra húsa. Hafi skipulagið því gert ráð fyrir bæði nýbyggingum og niðurrifi. Fráleitt sé að gera þá kröfu að tekið verði mið af óskyldum deiliskipulagsáætlunum sem byggi á öðrum forsendum. Í máli þessu hafi það verið mat skipulagsyfirvalda að hin fyrirhugaða viðbygging hæfi húsinu og byggðamynstri hverfisins illa. Sú afstaða borgaryfirvalda hafi strax verið látin uppi er kærendur hafi lagt inn fyrirspurn. Jafnframt hafi kærendum verið leiðbeint um þau atriði sem uppfylla þyrfti til að byggingarleyfisumsókn yrði grenndarkynnt. Kærendur hafi hins vegar kosið að leggja inn byggingarleyfisumsókn sem hafi ekki verið í samræmi við afstöðu skipulagsyfirvalda. Kærendur hafi því tekið alla áhættu af því að byggingarleyfisumsókninni yrði synjað. Því sé þannig hafnað að synjun byggingarfulltrúa hafi byggst á ólögmætum sjónarmiðum. Á það skuli bent að skipulagsvaldið liggi hjá sveitarfélögunum og samkvæmt lögum sé það hlutverk sveitarstjórna að fjalla um og meta leyfisumsóknir og tryggja faglega umfjöllun, m.a. varðandi útlit og form bygginga.
Aðilar hafa gert nánari grein fyrir sjónarmiðum sínum, sem ekki þykir ástæða til að rekja hér nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um synjun byggingarfulltrúans í Reykjavík á umsókn um leyfi til að byggja við einbýlishús að Háagerði 12, sem er í þegar byggðu hverfi sem ekki hefur verið deiliskipulagt. Í umræddu tilviki lögðust skipulagsyfirvöld gegn byggingarleyfisumsókn kærenda án undangenginnar grenndarkynningar.
Til stuðnings afstöðu sinni til umsóttrar viðbyggingar vísa skipulagsyfirvöld til þess að viðbyggingin þurfi að taka betur mið af formi og gerð upprunalegs húss og falla betur að svipmóti Smáíbúðahverfisins auk þess sem óæskilegt sé að heildarsvipmóti hverfisins verði raskað umfram það sem þegar sé orðið. Þau sjónarmið sem búa að baki hinni kærðu ákvörðun byggja, að því er fram kemur í umsögn skipulagsfulltrúa, á aðalskipulagi og deiliskipulagsskilmálum Teigagerðisreits. Fram kemur í aðalskipulagi Reykjavíkur, kafla 3.3, Þéttleiki byggðar og nýtingarhlutfall, að þegar fjallað sé um byggingarleyfisumsókn þar sem ekki hefur verið unnið deiliskipulag og ekki liggur fyrir í aðalskipulagi hver þéttleiki, byggingarmagn og yfirbragð byggðar skuli vera, skuli taka tillit til hæðar nærliggjandi húsa við sömu götu og nýtingarhlutfalls á viðkomandi götureit, auk þess sem áhrif á m.a. götumynd skuli metin, og þess gætt að framkvæmdin leiði aðeins til óverulegra breytinga á byggðamynstri hverfisins. Byggðamynstur er skilgreint í 5. tl. 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sem lögun og yfirbragð byggðar, svo sem hæð og þéttleiki, og í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er byggðamynstri lýst sem lögun og yfirbragði byggðar, þar með talið fyrirkomulag byggðar og landnotkunar, svo sem hæð og þéttleiki, tegund landnotkunar, gatnakerfi, gerð og uppröðun bygginga, sbr. gr. 1.3.
Skipulagsyfirvöld hafa ekki beitt skipulagsvaldi sínu til að gera nefnd skipulagsmarkmið um svipmót hverfis bindandi gagnvart stjórnvöldum og borgurum með skipulagsákvörðunum. Það er óumdeilt að hæð hússins og nýtingarhlutfall lóðar eftir umsótta breytingu yrðu í samræmi við nærliggjandi hús, en ekki verður í þessu sambandi byggt á ákvæðum deiliskipulags annars götureits, s.s. Teigagerðisreits, sem ekki tengist umræddum götureit og liggur í nokkurri fjarlægð. Umdeild viðbygging yrði 20,8 m² að grunnfleti, og á tveimur hæðum, og hún risi ekki hærra en núverandi hús á lóðinni sem liggur við botngötu. Með hliðsjón af þessu, og því að viðbyggingin yrði staðsett innarlega í lóð frá götu, verður hvorki séð að hún myndi raska götumynd að marki né að með henni yrði vikið frá landnotkun eða þéttleika byggðar svæðisins.
Samkvæmt 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga skal skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu þegar sótt er um byggingarleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og bar því samkvæmt framansögðu að grenndarkynna fyrirhugaða viðbyggingu áður en skipulagsyfirvöld tóku afstöðu til umsóknar kærenda.
Með vísan til þess sem rakið hefur verið þykja þeir annmarkar vera á málsmeðferð og rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar að fella verði hana úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. mars 2013 um að synja umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við einbýlishús að Háagerði 12 í Reykjavík.
____________________________
Ómar Stefánsson
____________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
