Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

36/2015 Löggilding iðnmeistara

Árið 2016, föstudaginn 7. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 36/2015, kæra á ákvörðun Mannvirkjastofnunar frá 17. apríl 2015 um að synja umsókn kæranda um löggildingu til að geta borið ábyrgð á tilteknum verkþáttum við mannvirkjagerð á landsvísu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. maí 2015, sem barst úrskurðarnefndinni sama dag, kærir S, þá ákvörðun Mannvirkjastofnunar frá 17. apríl 2015 að synja umsókn hans um löggildingu til að bera ábyrgð á einstökum verkþáttum við mannvirkjagerð á landsvísu. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mannvirkjastofnun 10. júní 2015.

Málavextir: Kærandi hlaut réttindi sem blikksmíðameistari árið 1982 og mun hafa starfrækt blikksmiðju til fjölda ára. Hinn 28. janúar 2015 sótti hann um löggildingu Mannvirkjastofnunar til að bera ábyrgð á einstökum verkþáttum við mannvirkjagerð sem iðnmeistari skv. 32. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Kærandi hefur öðlast staðbundin réttindi sem slíkur víða um land. Samkvæmt nefndri 3. mgr. 32. gr. er skilyrði fyrir greindri löggildingu að umsækjandi hafi meistarabréf og hafi lokið prófi frá meistaraskóla eða hafi a.m.k. sambærilega menntun á hlutaðeigandi sviði. Merkti kærandi við á umsóknareyðublaði að umsókninni fylgdi meistarabréf og staðfesting að um sambærilega menntun væri að ræða á við meistaraskóla.

Með bréfi Mannvirkjastofnunar til kæranda, dags. 3. febrúar 2015, var tekið fram að innsend gögn bæru hvorki með sér að kærandi hefði lokið námi í meistaraskóla né að hann hefði sambærilega menntun. Var kæranda gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og í svarbréfi hans, dags. 27. s.m., var frá því greint að slíkur skóli hefði ekki verið stofnaður þegar kærandi hefði aflað sér meistararéttinda. Einnig var bent á að hann hefði hlotið fjölda staðbundinna löggildinga og hefði starfað við þá iðn æ síðan, eða í rúmlega þrjátíu ár. Beindi kærandi jafnframt nokkrum fyrirspurnum til Mannvirkjastofnunar og var þeim svarað með bréfi stofnunarinnar, dags. 11. mars s.á. Hinn 17. apríl 2015 lá ákvörðun Mannvirkjastofnunar fyrir og var umsókn kæranda um löggildinguna synjað.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að Mannvirkjastofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1997 með því að rannsaka ekki eða taka tillit til reynslu kæranda, þjálfunar hans og þekkingar áður en hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Ákvörðunin sé ekki nægilega rökstudd og með öllu óljóst á hvaða grundvelli stofnunin telji sig geta tekið svo íþyngjandi ákvörðun, þvert á stjórnarskrárvarin atvinnuréttindi kæranda. Hafi Mannvirkjastofnun borið að rökstyðja ákvörðunina þeim mun ítarlegar í ljósi hinna mikilvægu réttinda. Þverbrotnar hafi verið bæði meðalhófsregla og jafnræðisregla stjórnsýsluréttar. Ekki hafi verið reynt að beita vægari úrræðum og augljóst að ákvörðunin hafi ekki verið nauðsynleg til að ná lögmætu markmiði. Markmiði laganna yrði náð þrátt fyrir að kæranda hefði verið veitt umbeðin löggilding.

Með ákvörðuninni hafi kæranda verið mismunað á við aðra iðnmeistara sem öðlast hafi réttindi sín eftir að lögunum hafi verið breytt. Ljóst sé að kærandi hafi aflað allra tilskilinna leyfa og menntunar sem möguleg var þegar hann nam blikkiðn. Hann hafi ekki notið sömu réttinda og aðrir fagaðilar sem starfað hafi á sambærilegum vettvangi, t.d. byggingarfulltrúar. Hafi jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrárinnar verið brotin með því að gera ríkari kröfur til kæranda en annarra fagstétta. Mannvirkjastofnun hafi brotið lagaáskilnaðarreglu með því að byggja hina kærðu ákvörðun á eigin túlkun og huglægu mati á ákvæði 3. mgr. 32. gr. laga um mannvirki. Ekki verði séð að stofnunin geti algjörlega litið framhjá þeirri starfsreynslu og verklegu námi sem kærandi hafi þurft að ljúka til að fá útgefið meistarabréf. Hnígi engin rök að því að meta aðeins bóklegt nám sem menntun, en ekki verklegt nám.

Lagastoð sem veiti framkvæmdavaldi heimild til að taka íþyngjandi ákvarðanir um réttindi einstaklinga þurfi að vera mjög skýr og afmörkuð. Hún megi ekki vera óheft heldur þurfi takmörk og umfang réttindaskerðingarinnar, sem nauðsynleg sé talin, að koma skýrt fram í lagastoðinni sjálfri, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 15/2000 og í máli nr. 110/1995. Með óheftri, matskenndri og íþyngjandi túlkun, án skýrrar lagastoðar, hafi Mannvirkjastofnun farið út fyrir valdsvið sitt. Hin kærða ákvörðun skerði og brjóti stjórnarskrárvarin grundvallarmannréttindi kæranda, svo sem atvinnufrelsi og eignarrétt. Verði hann ekki sviptur þessum réttindum án þess að almannahagsmunir krefjist þess, meðalhófs sé gætt og fullar bætur komi fyrir. Vísi kærandi til dóms Hæstaréttar í máli nr. 80/1963 máli sínu til stuðnings. Geti Mannvirkjastofnun ekki tekið nokkurs konar ákvörðun sem skerði þessi grundvallarréttindi. Ekki hafi verið sýnt fram á að slíkir almannahagsmunir séu fyrir hendi að skerðingin sé réttlætanleg. Ítrekað sé að lagaákvæði sem takmarki mannréttindi verði að vera ótvíræð, en ella beri að túlka þau einstaklingi í hag, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 239/1987. Þá sé hin kærða ákvörðun meira íþyngjandi en ella þar sem lagaheimild til að sækja námskeið hjá umhverfisráðuneytinu og njóta þar með landslöggildingar hafi fallið niður 1. júlí 2011. Hafi kærandi með hinni kærðu ákvörðun endanlega verið sviptur rétti sínum til að teljast blikksmíðameistari „á landsvísu“.

Málsrök Mannvirkjastofnunar: Af hálfu Mannvirkjastofnunar er bent á að löggilding iðnmeistara hafi verið nýmæli í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Veiti hún réttindi á landinu öllu, en staðbundnar viðurkenningar byggingarnefnda skv. eldri löggjöf veiti meistara aðeins heimild til að starfa sem slíkur í viðkomandi umdæmi.

Hafi meistaraskóla ekki verið lokið, sbr. 3. mgr. 32. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, meti Mannvirkjastofnun hvort viðkomandi umsækjandi hafi lokið sambærilegu námi og séu mörg dæmi um slíkt. Það sé metið í hverju tilviki fyrir sig og teljist t.d. þeir sem lokið hafa byggingariðnfræði hafa lokið námi sem sé sambærilegt meistaraskóla. Telji stofnunin að um formlegt nám þurfi að vera að ræða og að ekki sé heimilt að meta starfsreynslu sem jafngildi náms.

Í lögum nr. 117/1999 sem fólu í sér í breytingu á skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997  hafi verið kveðið á um að einstaklingar sem ekki hefðu lokið meistaraskóla, en fengið hefðu eða áttu rétt á að fá meistarabréf fyrir 1. janúar 1989, gætu hlotið löggildingu til að bera ábyrgð á verkframkvæmdum ef þeir sæktu námskeið sem umhverfisráðuneytið stóð fyrir. Styðji nefnd lagaheimild þá túlkun að skilyrði fyrir landslöggildingu iðnmeistara hafi ávallt verið sú að viðkomandi hafi lokið meistaraskóla og að ekki væri unnt að veita slíka löggildingu á grundvelli staðbundinna viðurkenninga. Þá sé bent á ákvæði 2.4.7. gr. byggingarreglugerðar nr. 177/1992, sem sett hafi verið með stoð í eldri byggingarlögum nr. 54/1978, en samkvæmt því ákvæði hafi iðnmeistarar sem luku sveinsprófi eftir 1. janúar 1989 einnig þurft að ljúka meistaraskóla til að fá staðbundna viðurkenningu. Byggi krafa um meistaraskóla sem skilyrði fyrir löggildingu á skýrri lagaheimild. Kærandi haldi staðbundnum réttindum sínum skv. 4. tl. ákvæðis til bráðabirgða í lögum um mannvirki en ákvæðið veiti honum ekki rétt til löggildingar á landsvísu.

Niðurstaða: Í máli þessu er um það deilt hvort kærandi uppfylli skilyrði laga fyrir því að öðlast löggildingu skv. 32. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki til að bera ábyrgð sem iðnmeistari á einstökum verkþáttum við mannvirkjagerð á sínu fagsviði.

Samkvæmt 3. mgr. 32. gr. nefndra laga geta þeir iðnmeistarar einir borið ábyrgð á einstökum verkþáttum við mannvirkjagerð sem hlotið hafa til þess löggildingu Mannvirkjastofnunar. Er löggilding háð því að iðnmeistarar hafi fengið meistarabréf og lokið prófi frá meistaraskóla eða hafi a.m.k. sambærilega menntun á hlutaðeigandi sviði. Í hnotskurn snýst ágreiningur máls þessa um hvort kærandi hafi aflað sér menntunar sem jafna megi við nám í meistaraskóla.

Í athugasemdum við nefnt ákvæði í frumvarpi því er varð að mannvirkjalögum kemur fram að ákvæðið samsvari 2. mgr. 52. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Gerði tilvitnað ákvæði skipulags- og byggingarlaga í upphafi aðeins ráð fyrir því að iðnmeistarar með meistarabréf og próf frá meistaraskóla gætu fengið löggildingu en með 16. gr. laga nr. 170/2000 var sú breyting gerð á ákvæðinu að skilyrði um sambærilega menntun var lögfest. Gerð var grein fyrir ástæðu þeirrar breytingar í athugasemdum við nefnt ákvæði og tekið fram að það hefði verið framkvæmt á þann veg að hefði iðnmeistari meistarabréf og sambærilega menntun við meistaraskóla að mati menntamálaráðuneytisins hefði ráðuneytið veitt þeim iðnmeisturum landslöggildingu. Þætti því rétt að taka af allan vafa um heimild til slíkrar málsmeðferðar. Þá var tekið fram að engin ástæða þætti til að útiloka aðra aðila með sambærilega eða meiri menntun á hlutaðeigandi sviði, t.d. verkfræðinga, tæknifræðinga eða iðnfræðinga, frá því að hljóta löggildingu ráðherra. Þá var með breytingarlögum nr. 117/1999 sett tímabundið ákvæði í 10. tl. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum um að iðnmeistarar sem ekki höfðu lokið námi í meistaraskóla gætu öðlast umrædd réttindi með því að sækja sérstakt námskeið. Ekki liggur fyrir að kærandi hafi nýtt sér þann kost.

Við afgreiðslu umsóknar kæranda þurfti Mannvirkjastofnun sem leyfisveitandi að meta hvort kærandi hefði tilskylda menntun lögum samkvæmt, í þessu tilviki hvort hann hefði menntun á sínu fagsviði sem jafna mætti til prófs úr meistaraskóla. Ákvæði 3. mgr. 32. gr. mannvirkjalaga felur í sér almennar kröfur sem uppfylla þarf til þess að öðlast tiltekin atvinnuréttindi. Þar er m.a. gerð krafa um tiltekna menntun, próf úr meistaraskóla eða sambærilega menntun. Að teknu tilliti til áðurnefndra lögskýringargagna verða hugtökin starfsreynsla og nám ekki lögð að jöfnu. Studdist hin kærða ákvörðun því við lagaskilyrði 32. gr. laga um mannviki fyrir veitingu umræddrar löggildingar, en með henni voru atvinnuréttindi kæranda í engu skert frá því sem áður var. Rétt þykir að taka fram að það er ekki á valdi úrskurðarnefndarinnar að meta stjórnskipulegt gildi laga en það álitaefni á undir lögsögu dómstóla.

Eins og rakið hefur verið taldi Mannvirkjastofnun að ekki lægju fyrir gögn með umsókn er bæru með sér að menntunarskilyrði 3. mgr. 32. gr. mannvirkjalaga væru uppfyllt og var kæranda gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og fyrirspurnum hans í svarbréfi var svarað af hálfu stofnunarinnar. Umsókn kæranda var svo synjað, en á það bent að iðnmeistarar sem fengið hefðu viðkenningu byggingaryfirvalda eða löggildingu umhverfisráðherra í tíð eldri laga til að bera ábyrgð á einstökum verkþáttum mannvirkjagerðar, hver á sínu sviði, héldu þeim réttindum, sbr. 4. tl. ákvæðis til bráðabirgða í mannvirkjalögum og 5. tl. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum. Verður ekki talið með hliðsjón af greindum málsatvikum að rannsókn máls eða leiðbeiningarskyldu gagnvart kæranda hafi verið áfátt við meðferð umsóknar hans til umræddrar löggildingar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið eru ekki efni til að fallast á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu á ákvörðun Mannvirkjastofnunar frá 17. apríl 2015 um að synja umsókn kæranda um löggildingu til að geta borið ábyrgð á tilteknum verkþáttum við mannvirkjagerð á landsvísu.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________               _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                       Þorsteinn Þorsteinsson