Ár 2006, þriðjudaginn 24. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir dósent.
Fyrir var tekið mál nr. 36/2005, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Borgarbyggðar um samþykki og gildistöku deiliskipulags fyrir gamla miðbæinn í Borgarnesi.
Í málinu er nú til kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með símbréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála hinn 29. apríl 2005 kærir Pétur Kristinsson hdl., f.h. I, Brákarbraut 11, Borgarbyggð, ákvörðun bæjarstjórnar Borgarbyggðar um samþykki og gildistöku deiliskipulags um „gamla miðbæinn í Borgarnesi“, sbr. auglýsingu sem birtist í Stjórnartíðindum þann 31. mars 2005.
Kærandi krefst þess í fyrsta lagi að deiliskipulagið verði ógilt og að lagt verði fyrir bæjarstjórn Borgarbyggðar að auglýsa skipulagið að nýju og til vara að fram fari grenndarkynning vegna viðbyggingar við húsin Brákarbraut 13 og 15. Þá er þess krafist að engar framkvæmdir sem byggja á hinu samþykkta deiliskipulagi verði leyfðar fyrr en bætt hafi verið úr og að þær ákvarðanir sem teknar hafi verið á grundvelli þess verði ógiltar.
Málavextir: Hinn 4. ágúst 2004 var auglýst tillaga að deiliskipulagi gamla miðbæjarins í Borgarnesi. Lá tillagan frammi til kynningar á bæjarskrifstofum Borgarbyggðar til 2. september 2004, en frestur til athugasemda var til 16. sama mánaðar. Athugasemdir bárust við tillöguna, m.a. frá kæranda, en á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar Borgarbyggðar hinn 5. október 2004 var gerð svofelld bókun:
„Erindi frá bæjarráði þar sem óskað er umsagnar nefndarinnar um framkomnar athugasemdir við deiliskipulag gamla miðbæjarins í Borgarnesi. Nefndin telur að þrátt fyrir innsendar athugasemdir sé ekki þörf á breytingum á deiliskipulaginu.“
Skipulagstillagan mun síðan hafa verið samþykkt í bæjarstjórn hinn 14. október 2004 en síðar, eða hinnn 11. nóvember 2004, samþykkti bæjarstjórn þó svör við framkomnum athugasemdum þar sem fallist var á minni háttar breytingar í tilefni af þeim.
Þrátt fyrir að umhverfis- og skipulagsnefnd hafi ekki talið þörf á að breyta skipulaginu var fallist á nokkrar breytingar og kemur fram í bréfi bæjarstjóra til kæranda, dags. 19. nóvember 2004, að tekið hafi verið undir ábendingu hans um mörk skipulagssvæðis og að eðlilegt sé að geta í skipulaginu um umferðarétt um lóðina að Brákarbraut 13 að lóð kæranda. Þá kemur fram í bréfinu að hugmyndir séu uppi um tengibyggingu milli Brákarbrautar 13 og 15 sem meðal annars eigi að þjóna starfsemi Egilsstofu og því ekki óeðlilegt að gert sé ráð fyrir byggingarreit vegna þess auk lýsingar á þeirri starfsemi sem þar sé fyrirhuguð.
Með bréfi bæjarverkfræðings Borgarbyggðar, dags. 30. nóvember 2004, var umrætt deiliskipulag sent Skipulagsstofnun til yfirferðar. Gerði stofnunin, með bréfi, dags. 20. desember 2004, verulegar athugasemdir við skipulagið, bæði um form og efni. Voru þessar athugasemdir teknar til athugunar og bera málsgögn það með sér að breytingar hafi verið gerðar bæði á uppdrætti skipulagsins og greinargerð, en ekki verður séð að sveitarstjórn hafi fjallað um þær breytingar. Var skipulagið, svo breytt, sent að nýju til Skipulagsstofnunar til yfirferðar með bréfi, dags. 2. mars 2005.
Með bréfi, dags. 10. mars 2005, lýsti Skipulagsstofnun þeirra afstöðu sinni að ekki væru gerðar athugasemdir við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda, en benti þó á að gera þyrfti smávægilegar lagfæringar á skipulagsgögnunum. Auglýsing um gildistöku skipulagsins var síðan birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 31. mars 2005. Skaut kærandi ákvörðun sveitarstjórnar um samþykkt og auglýsingu skipulagsins til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 29. apríl 2005, svo sem að framan greinir.
Með kæru, dags. 22. desember 2005, krafðist kærandi ógildingar byggingarleyfis fyrir margnefndri tengi- og viðbyggingu að Brákarbraut 13 og15 og krafðist þess jafnframt að framkvæmdir sem þá voru hafnar við bygginguna yrðu stöðvaðar meðan kærumál hans væru til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Féllst nefndin á þá kröfu kæranda með rökstuddum úrskurði, uppkveðnum 5. janúar 2006.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á það bent að greinargerð sú með deiliskipulaginu, sem kynnt hafi verið og auglýst, sé frá því í maí 2004. Hafi kærandi fengið hana afhenta á bæjarskrifstofu Borgarbyggðar í tilefni af því að skipulagið var auglýst. Til séu að minnsta kosti fjórar útgáfur af greinargerðinni og verði ekki annað séð en það skipulag sem auglýst hafi verið 31. mars 2005 byggi á greinargerð sem dagsett sé í febrúar 2005 og lagfærð í mars 2005. Þrátt fyrir þessar dagsetningar sé áritun á greinargerðinni um að hún hafi verið samþykkt í nóvember 2004.
Greinargerðin frá því í maí 2004 sem auglýst hafi verið geri hvorki ráð fyrir tengi- né viðbyggingu við húsin Brákarbraut 13 og 15. Greinargerðin sem öðlast hafi gildi þann 31. mars 2005 geri hinsvegar ráð fyrir bæði tengi- og viðbyggingu við þau hús. Kæranda sé ekki kunnugt um að sú breyting hafi verið auglýst né að grenndarkynning hafi farið fram.
Rétt sé að taka fram að greinargerð sú sem öðlast hafi gildi þann 31. mars 2005 beri ekki með sér að þær breytingar sem á henni hafi verði gerðar frá upphaflegu greinargerðinni byggi á athugasemdum sem við hana hafi verið gerðar.
Samkvæmt 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé gert ráð fyrir því að deiliskipulag sé kynnt með uppdrætti og greinargerð. Tilgangur þess sé sá að þeir sem hagsmuna eigi að gæta geti gert athugasemdir við skipulagsskilmálana. Sé því ljóst að þeim megi ekki breyta eftir að þeir hafa verið kynntir nema breytingarnar séu auglýstar eða að grenndarkynning fari fram.
Kærandi, sem sé eigandi húseignarinnar að Brákarbrautar 11, telji sig ekki hafa haft tækifæri til að gera athugasemdir við að sú viðbygging sem nefnd sé í síðustu útgáfu skipulagsskilmálanna verði heimiluð við húsin Brákarbraut 13 og 15. Hann hafi gert athugasemdir við skipulagið með bréfi, dags. 15. september 2004, m.a. varðandi nýtingu lóðarinnar að Brákarbraut 15, en hafi ekki haft ástæðu til að mótmæla viðbyggingu við húsið þar sem hún hafi ekki verið nefnd í greinargerðinni. Athugasemdum hans hafi verið svarað með bréfi bæjarstjóra Borgarbyggðar, dags. 19. nóvember 2005, þar sem fram komi m.a. að uppi séu hugmyndir um tengibyggingu milli húsanna að Brákarbrautar 13 og 15 án þess að þar hafi verið minnst á viðbyggingu við þau hús. Virðist upphaflegri greinargerð þannig hafa verið breytt í grundvallaratriðum eftir kynningarauglýsingu og samþykkt bæjarstjórnar, m.a. með þeim afleiðingum að þeir sem hagsmuna hafi átt að gæta hafi ekki getað ekki komið að athugasemdum. Beri því með vísan til 2. mgr. 25. gr. laga nr. 73/1997 að auglýsa skipulagið að nýju áður en það öðlist gildi.
Verði ekki fallist á kröfu kæranda um að skipulagið verði auglýst að nýju styðji hann varakröfu sína þeim rökum að ákvörðun um tengi- og viðbygging við og á milli húsanna að Brákarbraut 13 og 15 feli í sér breytingu á því deiliskipulagi sem samþykkt hafi verið í bæjarstjórn Borgarbyggðar þann 11. nóvember 2004 og þurfi því a.m.k. að fara fram ítarleg grenndarkynning, sbr. 26. gr. laga nr. 73/1997, eigi breyting á þeim að öðlast gildi.
Málsrök Borgarbyggðar: Af hálfu Borgarbyggðar er kröfum kæranda mótmælt og því haldið fram að rétt hafi verið staðið að undirbúningi og gerð hinnar umdeildu ákvörðunar. Skipulagið hafi verið auglýst lögum samkvæmt og hlotið lögboðna meðferð Skipulagsstofnunar, sem ekki hafi lagst gegn auglýsingu þess í B-deild Stjórnartíðinda eftir að lagfæringar hafi verið gerðar á því í tilefni af athugasemdum stofnunarinnar.
Á fundi bæjarráðs Borgarbyggðar 29. júlí 2004 hafi verið samþykkt að sveitarfélagið skipaði fulltrúa í byggingarnefnd fyrir Landnámssetur í Borgarnesi, en fram hefðu komið hugmyndir um að setrið yrði hýst í húsi sveitarfélagsins að Brákarbraut 15. Nefndin hafi gert það að tillögu sinni að byggð yrði tengibygging á milli húsanna að Brákarbraut 13 og 15, en eigendur hússins nr. 13 hefðu tekið jákvætt í þá tillögu. Á fundi bæjarstjórnar Borgarbyggðar þann 9. desember 2004 hafi verið samþykkt að veita fjármagni til byggingar tengibyggingar á milli Brákarbrautar 13 og 15. Gengið hafi verið frá samkomulagi eigenda húsanna um tengibygginguna í mars 2005. Þá hafi umhverfis- og skipulagsnefnd Borgarbyggðar samþykkt bygginguna, en það hafi verið var gert á fundi nefndarinnar 30. mars 2005. Einnig hafi Húsafriðunarnefnd veitt umsögn um teikningar að byggingunni og hafi nefndin talið að skálinn raskaði ekki götumyndinni og væri í sátt við gömlu húsin sem fyrir væru auk þess sem hann myndi styðja við starfsemi í báðum húsum, en slíkt stuðlaði að varðveislu húsanna.
Bæjaryfirvöld telji að breytingar á deiliskipulagstillögunni frá því að hún hafi verið auglýst og þar til hún hafi verið staðfest hafi verið unnar í samræmi við skipulagslög nr. 73/1997. Óskað hafi verið eftir leiðbeiningum Skipulagsstofnunar við þá vinnu, m.a. hvort mögulegt væri að setja umræddan byggingarreit inn á skipulagsuppdrátt. Telji sveitarfélagið að ekki hafi þurft að auglýsa skipulagstillöguna að nýju þó svo að gerðar hafi verið á henni minniháttar breytingar og lagfæringar. Með bréfi bæjarstjóra, dagsettu 19. nóvember 2004, til kæranda hafi verið vakin athygli á því að áformað væri að reisa tengibyggingu á milli Brákarbrautar 13 og 15. Hlutverk byggingarinnar sé að tengja þá safnastarfsemi sem fyrirhuguð sé að Brákarbraut 15 við veitingarekstur í húsinu að Brákarbraut 13. Bæjaryfirvöld telji að byggingin muni falla vel að umhverfinu enda sé umsögn Húsafriðunarnefndar um hana afar jákvæð. Það hafi verið mat skipulagsyfirvalda í Borgarbyggð að ekki þyrfti að fara með þessa breytingu á skipulagstillögunni í sérstaka grenndarkynningu, enda um óverulega breytingu á þegar samþykktu skipulagi að ræða. Þá verði ekki heldur séð að umrædd breyting á skipulaginu raski hagsmunum kæranda sem eiganda hússins að Brákarbraut 11.
Bæjaryfirvöld í Borgarbyggð telja að öll vinna við skipulagstillöguna hafi farið fram í samræmi við skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Þá sé ljóst að með bréfi sínu dagsettu 10. mars 2005 geri Skipulagsstofnun ekki athugasemdir við að samþykkt skipulagsins sé auglýst í B-deild Stjórnartíðinda.
Með vísan til ofanritaðs telji bæjaryfirvöld að hafna beri kærunni og þar með öllum kröfum kæranda vegna deiliskipulags fyrir gamla miðbæinn í Borgarnesi.
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki veriða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 12. janúar 2006 að viðstöddum kæranda og fulltrúum Borgarbyggðar.
Niðurstaða: Í máli þessu er krafist ógildingar á deiliskipulagi gamla miðbæjarins í Borgarnesi og að lagt verði fyrir bæjarstjórn Borgarbyggðar að auglýsa skipulagið að nýju. Til vara er þess krafist að fram fari grenndarkynning vegna viðbyggingar við húsin Brákarbraut 13 og 15. Eru kröfur kæranda studdar þeim rökum að undirbúningi og gerð hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið verulega áfátt og að ekki hafi verið gætt ákvæða skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 við meðferð málsins.
Fallast verður á með kæranda að málsmeðferð sveitarstjórnar við gerð skipulagsins hafi að ýmsu leyti verið áfátt. Verður m.a. ekki ráðið af málsgögnum hvenær fallist hafi verið á þær breytingar sem gerðar voru í tilefni af athugasemdum kæranda þótt fyrir liggi upplýsingar um svör við athugasemdum sem gefi nokkra vísbendingu þar um. Verður og að átelja að svo virðist sem skort hafi á að gögn sem send voru Skipulagsstofnun til meðferðar væru árituð um samþykki sveitarstjórnar og gætir misræmis milli þeirra gagna annars vegar og gagna sveitarstjórnar hins vegar í því efni.
Þrátt fyrir þessa annmarka verður að telja að breytingar þær sem gerðar voru í tilefni af athugasemdum kæranda, þar sem komið var til móts við sjónarmið hans, hafi rúmast innan þeirra marka sem telja verður að sveitarstjórn hafi með stoð í 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 til að gera breytingar á skipulagstillögu í tilefni af framkomnum athugasemdum, en ráðið verður af bréfi bæjarstjóra til kæranda, dags. 19. nóvember 2004, að ákvörðun um breytingar þessar hafi legið fyrir áður en skipulagsákvörðunin var send Skipulagsstofnun til afgreiðslu með bréfi hinn 30. nóvember 2004. Verður ekki fallist á að með umræddum breytingum hafi skipulagstillögunni verði breytt í grundvallaratriðum þannig að skylt hafi verið að auglýsa hana að nýju samkvæmt fyrirmælum 2. mgr. 25. gr. laga nr. 73/1997. Verður því ekki fallist á með kæranda að ógilda beri hið umdeilda skipulag af þessum sökum.
Ekki verður heldur fallist á að ógilda beri skipulagið vegna þeirrar skerðingar sem með því er gerð á lóð kæranda. Leiðir af staðháttum og stærð lóðarinnar að umrædd skerðing verður ekki talin fela í sér ólögmætt inngrip í rétt kæranda, enda er honum tryggður réttur til skaðabóta fyrir það tjón sem hann kann að verða fyrir af þessum sökum, sbr. ákvæði 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Eftir stendur að ákvörðun um stærð og fyrirkomulag tengi- og viðbyggingar að Brákarbraut 13 og 15, og um byggingarreit hennar, virðist fyrst hafa verið tekin eftir að sveitarstjórn samþykkti skipulagstillöguna og sendi Skipulagsstofnun til afgreiðslu. Í þessu felst að efnisbreyting var gerð á skipulagstillögunni án atbeina sveitarstjónar og virðist bæði greinargerð og uppdrætti hafa verið breytt eftir samþykkt sveitarstjórnar. Samrýmist slík málsmeðferð ekki ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um undirbúning og gerð skipulagsáætlana og er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki sé í hinu umdeilda skipulagi fullnægjandi heimild fyrir umdeildri tengi- og viðbyggingu að Brákarbraut 13 og 15.
Telja verður að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda umræddri breytingu, bæði vegna sjónrænna áhrifa og aukinnar umferðar, sem gera verður ráð fyrir að fylgi auknu byggingarmagni á svæðinu. Verður krafa kæranda um ógildingu því tekin til úrlausnar en með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki koma til álita að ógilda skipulagið í heild heldur verður einugis leyst úr kröfu kæranda að því er tekur til tengi- og viðbyggingarinnar að Brákarbraut 13 og 15. Þykir rétt, vegna réttaráhrifa auglýsingar um skipulagið í B-deild Stjórnartíðinda, að ógilda þá heimild sem er í auglýstu skipulagi til byggingar tengi- og viðbyggingar að Brákarbraut 13 og15 í Borgarnesi.
Engin efni eru til að fallast á kröfu kæranda um að úrskurðarnefndin kveði á um að fram fari grenndarkynning á þeim hluta skipulagsins sem sætir ógildingu samkvæmt úrskurði þessum og verður þeirri kröfu vísað frá.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikilla anna og málafjölda hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu skipulagsákvörðunar er hafnað að öðru leyti en því að felld er úr gildi heimild fyrir tengi- og viðbyggingu að Brákarbraut 13 og 15 í Borgarbyggð, sem gert er ráð fyrir í auglýstu skipulagi. Kröfu kæranda um að fram fari grenndarkynning vegna viðbyggingar við húsin Brákarbraut 13 og 15 er vísað frá.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
