Ár 1998, fimmtudaginn 31. desember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 36/1998, kæra Hr vegna ákvörðunar hreppsnefndar Bessastaðahrepps frá 13. október 1998 um að synja umsókn kæranda um leyfi til byggingar íbúðarhúss að Kirkjubrú 16, Bessastaðahreppi.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 22 október 1998, sem barst nefndinni hinn 23. sama mánaðar, kærir H, Tjarnargötu 35, Keflavík ákvörðun hreppsnefndar Bessastsaðahrepps frá 13. október 1998 um að synja umsókn hans um leyfi til byggingar íbúðarhúss að Kirkjubrú 16, Bessastaðahreppi. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt leyfi til byggingar einbýlishúss á lóinni með fyrirvara um samþykkt teikninga og nánari hönnunaratriða. Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Málvextir: Árið 1972 keypti eiginkona kæranda, sem nú er látin, jörðina Kirkjubrú í Bessastaðahreppi ásamt 9 öðrum aðilum. Kærandi situr í óskiptu búi eftir lát konu sinnar og hefur því forræði á eignum búsins, þar á meðal eignarhluta þess í jörðinni. Samkvæmt þinglesnum sameignarsamningi er eignarhluti búsins í jörðinni 4%, nánar tiltekið byggingarlóðir nr. 2, 13 og 16 samkvæmt uppdrætti sem fylgir samningnum. Samkvæmt samningnum er meiri hluti jarðarinnar, eða 60%, í eigu hlutafélagsins Kirkjubrúar hf. en aðrir eignarhlutar eru í eigu níu tilgreindra einstaklinga.
Snemma á árinu 1983 samþykkti skipulagsnefnd Bessastaðahrepps deiliskipulag fyrir hluta jarðarinnar þar sem gert var ráð fyrir 18 byggingarlóðum á svæðinu. Var deiliskipulagið samþykkt á fundi hreppsnefndar hinn 19. mars 1983. Ekki mun deiliskipulag þetta hafa komið til framkvæmda og hafa umræddar lóðir aldrei verið gerðar byggingarhæfar að því er ráðið verður af málsgögnum. Hafa t.d. engar framkvæmdir átt sér stað við gatnagerð eða fráveitulagnir.
Árið 1993 var gert nýtt aðalskipulag fyrir Bessastaðhrepp og óskaði hreppsnenfnd þess í framhaldi af því að umræddar lóðir yrðu teknar út af fasteignamatsskrá þar sem aðalskipulagi hefði verið breytt. Þessi beiðni var síðan afturkölluð með bréfi dags. 2. janúar 1995.
Af málsgögnum verður ráðið að nokkur umfjöllun hafi verið um byggingar á lóðum í landi Kirkjubrúar á árunum 1988 og 1989 og virðist þá hafa verið leitað leiða til þess að hrinda áformum um byggingar á svæðinu í framkvæmd, án þess þó að til þeirra kæmi.
Á árinu 1995 sótti eigandi lóðarinnar nr. 12 við Kirkjubrú um leyfi til byggingar á lóðinni. Taldi skipulagsnefnd Bessastaðahrepps umsóknina ekki samræmast gildandi aðalskipulagi og var umsækjanda tilkynnt að ekki væri unnt að taka afstöðu til umsókna um byggingar á svæðinu fyrr en samþykkt deiliskipulag lægi fyrir. Umsækajndi ítrekaði umsókn sína í desember 1997 og var þess þá óskað af hálfu sveitarstjórnar að umsóknin yrði látin bíða uns gerð deiliskipulags væri lokið. Umsækjandi féllst ekki á þessi tilmæli en krafðist formlegrar afgreiðslu erindis síns. Var umsókninni þá hafnað með vísun til þess að ekki væri lokið gerð deiliskipulags fyrir jörðina. Var synjun þessi kærð til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með kæru dags. 3. júní 1998 en málinu var vísað frá nefndinni þar sem kærufrestur var talinn hafa verið liðinn.
Kærandi í máli þessu sótti um leyfi til byggingar á lóðinni nr. 16 við Kirkjubrú með bréfi dags. 16. september 1998. Var umsókn hans hafnað á grundvelli samþykktar hreppsnefndar Bessastaðahrepps, sem efnislega er á þá lund að ekki verði veitt byggingarleyfi á svæði því, sem deiliskipulag miðsvæðis nær yfir, fyrr en lokið hafi verið vinnu við deiliskipulagið og það verið samþykkt. Vísaði kærandi þessari afgreiðslu sveitarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar með kæru dags. 22. október 1998 eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á því byggt í málinu að leyfi hafi verið veitt þegar á árinu 1983 til byggingar 18 einbýlishúsa í landi Kirkjubrúar. Lóðir þær, sem samþykktar voru þá, hafi verið skráðar hjá Fasteignamati ríkisins og hafi eigendur greitt af þeim fasteignagjöld frá þeim tíma. Nýtt aðalskipulag frá 1993 og/eða vinna við nýtt deiliskipulag svipti ekki lóðareigendur þeim heimildum, sem eignarrétti að lóðunum fylgi né afnemi ívilnandi ráðstafanir og leyfi viðkomandi stjórnvalda, sem á sínum tíma hafi falist í samþykkt deiliskipulags og heimild til byggingar húsa á lóðunum. Kærandi og meðeigendur hans hafi þannig verið hindraðir í lögmætri nýtingu eigna sinna um árabil. Mótmælir kærandi synjun hreppsnefndar sem löglausri og staðlausri og krefst endurskoðunar hennar.
Málsrök hreppsnefndar Bessastaðahrepps: Í greinargerð Jóhanns Nielssonar hrl. í málinu f.h. hreppsnefndar Bessastaðahrepps er fyrst vikið að meintum rangfærslum í málatilbúnaði og málavaxtalýsingu kæranda. Er í fyrsta lagi bent á að aldrei hafi verið veitt byggingarleyfi til byggingar á umræddum lóðum eins og kærandi heldur fram, enda felist ekki útgáfa byggingarleyfa í samþykkt deiliskipulags. Í öðru lagi er tekið fram að aðeins hafi verið greidd fasteignagjöld af jörðinni Kirkjubrú en ekki sérstaklega af þeim 18 lóðum, sem deiliskipulagið frá 1983 tók til, a.m.k. ekki frá árinu 1988. Í þriðja lagi er tekið fram að sveitarstjórn eigi nú í vinsamlegum viðræðum við eigendur Kirkjubrúar um nýtt deiliskipulag fyrir miðsvæði Bessastaðahrepps, sem m. a. taki til Kirkjubrúar. Fyrri umræður um sama efni hafi lognast út af að því er virðist vegna dvínandi áhuga landeigenda. Þá hafi eigendur ekki greitt gatnagerðargjöld eða gert aðrar ráðstafanir til þess að gera lóðirnar byggingarhæfar.
Um efnisatriði málsins er fyrst vikið að því að fyrri stjórnsýslukæru Ámunda Ólafssonar og afdrif hennar eigi ekki að skipta máli við úrlausn þessa máls. Meta verði sjálfstætt hvort þetta tiltekna mál, sem nú er til úrlaunsnar, hafi hlotið rétta skipulagslega og stjórnsýslulega meðferð. Í öðru lagi er ítrekað að aldrei hafi verið gefið út byggingarleyfi á lóðum í landi Kirkjubrúar enda hafi engar lóðir verið gerðar byggingarhæfar á jörðinni. Það sé grundvallaratriði að sveitarfélagið ráði því hversu hratt er byggt upp innan þess og það ákveði jafnframt forgangsröðun íbúðarhverfa. Komi þetta m.a. fram í 43. gr. laga nr. 73/1997 einkum 1. mgr. Í þriðja lagi er á því byggt að áhugi landeigenda á uppbyggingu hverfisins hafi dvínað upp úr 1989 og hafi lítið sem ekkert verið aðhafst í málinu fram til ársins 1995. Á þeim tíma, sem liðinn sé frá því deiliskipulagið var samþykkt á árinu 1983, hafi forsendur byggðar í hreppnum hins vegar breyst og sé vinna við gerð skipulagsuppdrátta nú á lokastigi. Í fjórða lagi verði að hafa í huga að almennt hafi skipulagsyfirvöld heimildir til þess að breyta og kveða nánar á um framtíðarnotkun svæðis með skipulagsáætlunum. Bæði eldri og núgildandi skipulagslög geri ráð fyrir að sveitarstjórn geti breytt skipulagi sbr. nú 14., 21. og 26. gr. laga nr. 73/1997. Þetta sé ítrekað í 5. mgr. 16. gr. sömu laga en í athugasemdum með því ákvæði sé endurskoðun skipulagsáætlunar talin hafa gildi eigi skipulagsáætlun að vera virkt stjórntæki sveitarstjórnar. Af þessum ákvæðum megi ráða að alltaf megi reikna með að skipulagi verði breytt innan sveitarfélags. Sé nú unnið að deilskipulagi fyrir miðsvæði Bessastaðahrepps eins og áður hafi komið fram komið og sé sú vinna á lokastigi. Að lokum er áréttað að engar byggingarhæfar lóðir séu á jörðinni Kirkjubrú. Engin gatnagerð hafi áttt sér stað og engar lagnir séu fyrir hendi. Þá er á það bent að kæranda hafi láðst að afla samþykkis meðeigenda sinna að jörðinni eins og áskilið sé í 4. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og er vísað til sameignarsamnings um jörðina í þessu sambandi. Telur hreppsnefnd Bessastaðhrepps að úrskurðarnefndinni beri að hafna kröfu kæranda í málinu og að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar er tekið fram að í aðalskipulagi Bessastaðahrepps 1993-2013, sem staðfest hafi verið af umhverfisráðherra hinn 1. desember 1993, sé gert ráð fyrir blandaðri landnotkun íbúða, verslunar og þjónustu og athafnasvæðis við Kirkjubrú. Undanþáguheimildir skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem heimili að vikið sé frá meginreglu laganna að framkvæmdir skuli vera í samræmi við deiliskipulag, eigi ekki við í hinu kærða tilviki og hafi sveitarstjórn því ekki verið heimilt að veita byggingarleyfi fyrr en deiliskipulag hafi tekið gildi.
Deiliskipulagsskyldan sé hins vegar íþyngjandi fyrir eigendur lands, sem samþykkt hafi verið til uppbyggingar eins og raunin sé í hinu kærða tilviki, þar sem þeir geti ekki nýtt sér landið til bygginga meðan skyldan hafi ekki verið uppfyllt. Engin tímamörk séu í skipulags- og byggingarlögum um gerð skipulagsáætlana og verði að játa sveitarstjórnum nokkurn frest til þess að ganga frá deiliskipulagsáætlunum. Hafi hreppsnefnd Bessastaðhrepps því verið heimilt að fresta, jafnvel synja, umsóknum um byggingarleyfi meðan á deiliskipulagsvinnu vegna miðsvæðis stendur. Telur stofnunin þó að sú vinna hafi dregist úr hófi án skýringa. Beri sveitarstjórn því að flýta þeirri vinnu svo sem kostur er svo að fasteignaeigendur á svæðinu verði ekki fyrir frekari töfum á framkvæmdum en nauðsynlegt er.
Niðurstaða: Svo sem að framan er rakið samþykkti sveitarstjórn Bessastaðahrepps deiliskipulag fyrir hluta jarðarinnar Kirkjubrúar þegar á árinu 1983. Fólust í samþykkt þessari fyrirheit til eigenda jarðarinnar um að þeim yrði heimilað að hefja uppbyggingu á jörðinni í samræmi við umrætt skipulag. Þegar skipulag þetta var samþykkt voru í gildi skipulagslög nr. 19/1964 með síðari breytingum til þess tíma. Samkvæmt 30. grein þeirra laga gat sveitarstjórn heimilað að landi í einkaeign yrði, að beiðni eiganda, breytt í byggingarlóðir samkvæmt gildandi skipulagi og að fullnægðum tilteknum skilyrðum. Var sveitarstjórn heimilt að fresta því að nota heimild skv. ákvæðinu þar til gerðar hefðu verið fullnægjandi götur og holræsi þannig að lóðir yrðu byggingarhæfar. Mátti binda slíka heimild því skilyrði að greitt yrði tiltekið gjald í sveitarsjóð eins og nánar greinir í ákvæðinu og skyldi upphæðin miðuð við að landeigandi greiddi allt að 4/5 hluta áætlaðs kostnaðar við gerð gatna og holræsa. Var sveitarstjórn skylt að hefja framkvæmdir þegar þeir, sem hlut áttu að máli, hefðu greitt gjaldið og ljúka þeim innan hæfilegs tíma.
Af bréfum sveitarstjórnar til Ámunda Ólafssonar dags. 5. október 1988 og 13. febrúar 1989, sem liggja frammi í málinu, má ráða að eigendum jarðarinnar hafi verið kunnugt um að ganga þyrfti frá þessum gjöldum áður en til framkvæmda gæti komið á svæðinu. Ekki verður ráðið af málsgögnum eða málatilbúnaði kæranda að eigendur jarðarinnar hafi nokkurn tímann gengið frá þessum gjöldum. Þá verður ekki séð að þeir hafi leitað leyfis til framkvæmda á svæðinu allt frá fyrri hluta ársins 1989 fram til þess að sótt var um leyfi til byggingar á einni lóðanna þann 20. maí 1995. Er það álit úrskurðarnefndarinnar að eigendur jarðarinnar hafi með þessu sýnt af sér verulegt tómlæti.
Með staðfestingu nýs aðalskipulags fyrir Bessastaðahrepp á árinu 1993 virðast forsendur fyrir áðurnefndu deiliskipulagi hafa breyst svo að nauðsyn hafi borið til að endurskoða það. Verður að telja að sveitarstjórn hafi verið rétt að taka skipulagið til endurskoðunar, sbr. 19. grein þágildandi skipulagslaga nr. 19/1964 með síðari breytingum og 4. mgr. greinar 4.4.2. þágildandi skipulagsreglugerðar nr. 318/1985, að því er breytingu deiliskipulags varðar. Var sveitarstjórn raunar skylt að endurskoða deiliskipulagið að því marki sem það kann að hafa verið í ósamræmi við hið nýja staðfesta aðalskipulag.
Með hliðsjón af tómlæti eigenda Kirkjubrúar og þess að skipulagslegar forsendur höfðu breyst, m.a. við tilkomu nýs aðalskipulags í sveitarfélaginu, er það álit úrskurðarnefndarinnar að sveitarstjórn hafi verið rétt að taka deiliskipulagið til endurskoðunar svo sem gert var og að á meðan endurskoðun þess hafi staðið yfir hafi sveitarstjórn verið heimilt að fresta afgreiðslu umsókna um byggingarleyfi á svæðinu. Verður ekki á það fallist að kærandi geti nú, eins og atvikum er hér háttað, byggt rétt á meira en 15 ára gömlu deiliskipulagi, sem í engu hefur komið til framkvæmda og tekið hefur verið til endurskoðunar.
Þar sem umrætt svæði er óbyggt verða ekki leyfðar þar byggingarleyfisskyldar framkvæmdir, eins og háttað er ákvæðum núgildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, nema fyrir liggi lögformlega gilt deiliskipulag sem samræmist gildandi aðalskipulagi, sbr. 1. mgr. 23. gr. og 2. mgr. 43. greinar nefndra laga. Þar sem gerð nýs deiliskipulags af svæðinu var ekki lokið skorti skilyrði fyrir því að unnt væri að fallast á umsókn kæranda og var sveitarstjórn rétt að synja umsókn hans um byggingarleyfi á lóðinni nr. 16. við Kirkjubrú. Verður kröfu hans um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað. Úrskurðarnefndin tekur hins vegar undir það álit Skipulagsstofnunar að hraða beri gerð nýs deiliskipulags fyrir umrætt svæði eftir því sem kostur er.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda, H, um ógildingu ákvörðunar hreppsnefndar Bessastaðahrepps frá 13. október 1998 um að synja umsókn hans um leyfi til byggingar einbýlishúss á lóðinni nr. 16 við Kirkjubrú í Bessastaðahreppi.
