Árið 2019, fimmtudaginn 28. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður og Ásgeir Magnússon dómstjóri. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi nefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 33/2018, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Austurlands frá 7. febrúar 2018 um að samþykkja útgáfu starfsleyfis til handa Íslenska gámafélaginu ehf. fyrir jarðgerð á allt að 600 tonnum á ári af lífrænum eldhúsúrgangi frá heimilum og fyrirtækjum á starfsstöð félagsins að Hjallanesi 10-14, Reyðarfirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. febrúar 2018, er barst nefndinni 28. s.m., kærir eigandi, Árgötu 1, Reyðarfirði, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Austurlands frá 7. febrúar 2018 að samþykkja útgáfu starfsleyfis til handa Íslenska gámafélaginu ehf. fyrir jarðgerð á allt að 600 tonnum á ári af lífrænum eldhúsúrgangi frá heimilum og fyrirtækjum á starfsstöð félagsins að Hjallanesi 10-14, Reyðarfirði. Verður að skilja kæruna svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Einnig gerir kærandi athugasemd við að ekki hafi verið gerð krafa um mat á umhverfisáhrifum af hálfu Skipulagsstofnunar.
Gögn málsins bárust frá Heilbrigðiseftirliti Austurlands 28. maí 2018 og í mars 2019.
Málavextir: Hinn 11. september 2017 tilkynnti Íslenska gámafélagið ehf. Skipulagsstofnun um fyrirhugaða jarðgerð í samræmi við 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 11.15 í 1. viðauka. Í niðurstöðu stofnunarinnar, dags. 16. nóvember s.á., kom fram að hún liti svo á að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum en stofnunin tók jafnframt fram í niðurstöðu sinni að hún teldi helstu neikvæðu áhrif jarðgerðarinnar vera hljóð-, lyktar-, og sjónmengun, sem og örverumengun í tengslum við vinnuferlið. Mótvægisaðgerðir sem stefnt væri að ættu hins vegar að draga úr neikvæðum áhrifum og þar sem jarðgerðin væri á skilgreindu iðnaðarsvæði með svipaða starfsemi ætti hún að falla að umhverfinu hvað varðaði hljóð- og sjónmengun.
Í kjölfarið sótti félagið um starfsleyfi til að jarðgera á tilgreindri starfsstöð sinni á Reyðarfirði allt að 600 tonn á ári af lífrænum heimilisúrgangi og samskonar úrgangi frá fyrirtækjum af svæðinu í kring. Drög að starfsleyfi voru auglýst til kynningar í staðarblaðinu Dagskránni á Austurlandi 12. október 2017. Athugasemdafrestur var til og með 7. nóvember s.á. og skilaði kærandi inn athugasemdum innan þess frests, sem var svarað 16. desember s.á. Athugasemdir hans lutu m.a. að skorti á kynningu, hættu á lyktarmengun og óþægindum vegna nálægðar starfseminnar við tjaldsvæði og íbúðarbyggð, sem og að því að svæðið væri eingöngu ætlað fyrir iðnað. Þá bar málið á góma á íbúafundi sem haldinn var á Reyðarfirði 26. október 2017.
Hinn 30. nóvember 2017 fór Heilbrigðiseftirlit Austurlands í eftirlitsferð á umrætt athafnasvæði Íslenska gámafélagsins. Í eftirlitsferðinni kom m.a. fram að leyfishafi hefði áform um að leiða loft frá jarðgerðarmúgnum í gegnum timburkurl og úða með lyktareyði yfir múginn þegar verið væri að snúa honum. Í kjölfar eftirlitsferðarinnar gerði heilbrigðiseftirlitið kröfur um úrbætur og tók fram að starfsleyfi yrði gefið út þegar svæðið væri tilbúið og fyrirtækið kallaði til lokaúttektar. Starfsleyfið myndi þá vera tilbúið til afhendingar og yrði það formlega gefið út ef uppsetning og frágangur yrði í samræmi við kynnt áform. Á fundi heilbrigðisnefndar Austurlands 13. desember 2017 var bókað að nefndin samþykkti útgáfu starfsleyfisins þegar tilsettum skilyrðum um hreinsun svæðisins, vélbúnað o.þ.h. hefði verið mætt og starfsmenn heilbrigðiseftirlitsins staðfest það með úttekt. Með úttekt 23. janúar 2018 staðfesti heilbrigðiseftirlitið að búið væri að mæta þeim kröfum sem það hefði gert 30. nóvember 2017. Starfsleyfið var gefið út síðar sama dag með gildistíma til 23. janúar 2022. Heilbrigðisnefnd Austurlands staðfesti útgáfu starfsleyfisins á fundi sínum 7. febrúar 2018.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að í starfsleyfinu hafi verið tekið fram að hægt yrði að krefjast þess af leyfishafa að notast yrði við efni og verklag til að draga úr lyktarmengun. Þess hafi hins vegar ekki verið krafist í starfsleyfinu að notuð yrði besta fáanleg tækni við meðhöndlun úrgangs, líkt og krafa sé gerð um í reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Starfsemin standi í um 500 m fjarlægð frá næstu íbúðarbyggð og í 200 m fjarlægð frá tjald- og útisvistarsvæði Reyðarfjarðar og hefði í ljósi athugasemda á íbúafundi og innsendra athugasemda átt að krefjast bestu fáanlegu tækni skilyrðislaust í starfsleyfinu.
Ferill útgáfu starfsleyfisins hafi verið ámælisverður og fullnægjandi úttekt hafi ekki átt sér stað. Í fundargerð heilbrigðisnefndar Austurlands frá 7. febrúar 2018 hafi komið fram að starfsleyfið hafi verið gefið út 23. janúar 2018. Starfsleyfið hafi verið samþykkt með fyrirvara um útgáfu þegar öllum skilyrðum hefði verið framfylgt og starfsemin hefði verið tekin út af heilbrigðiseftirlitinu. Þegar starfsleyfið hafi verið gefið út hafi ekki verið búið að tengja vélbúnaðinn við rafmagn og starfsemin því ekki verið tilbúin samkvæmt skilyrðum leyfisins. Því hefði ekki getað átt sér stað fullnægjandi úttekt í samræmi við afgreiðslu og samþykkt heilbrigðisnefndar.
Kærandi gerir athugasemd við að Skipulagsstofnun hafi ekki gert kröfu um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar í ljósi þess hve nálægt byggð hún standi. Leyfishafi hafi leyfi til að vinna með allt að 600 tonn af úrgangi og hafi tekið fram í starfsleyfisumsókn sinni að mögulega gæti bæst við jarðgerð frá fleiri stöðum þegar fram í sækti, s.s. frá Hornafirði. Í rökstuðningi Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum komi fram að ekki sé talin ástæða til að krefjast slíks mats, m.a. af því að starfsemin sé í meira en 500 m fjarlægð frá íbúðabyggð. Hins vegar sé hvergi getið nálægðar við tjald- og útivistarsvæði sem íbúar og gestir sæki í auknum mæli ár hvert.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Austurlands: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er bent á að í reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs sé besta fáanlega tækni við meðhöndlun úrgangs skilgreind og í 11. gr. reglugerðarinnar sé gerð krafa um að bestu fáanlegu tækni sé beitt. Hins vegar sé ekki kveðið á um það í reglugerðinni að í starfsleyfi skuli sérstaklega tekið fram að beita skuli bestu fáanlegu tækni við meðhöndlun úrgangs. Í starfsleyfisskilyrðum með hinu kærða starfsleyfi séu talin upp þau lög og reglugerðir sem um starfsemina gildi, þ.m.t. fyrrnefnd reglugerð um meðhöndlun úrgangs. Í almennum starfsleyfisskilyrðum fyrir mengandi starfsemi sem fylgi starfsleyfinu sé síðan gerð krafa um bestu fáanlegu tækni í gr. í 1.4. Því leiki ekki vafi á því að starfsleyfishafi hafi verið upplýstur um að honum bæri að beita bestu fáanlegu tækni við starfsemina ásamt því að í starfsleyfisskilyrðum hafi verið gerðar ítarlegar kröfur um vinnulag, mengunarvarnir og innra eftirlit á athafnasvæðinu.
Því sé mótmælt að ferill starfsleyfisins hafi að einhverju leyti verið ámælisverður og að starfsleyfið hafi verið gefið út áður en fullnægjandi úttekt hafi farið fram. Heilbrigðiseftirlitið hafi farið þrisvar sinnum í úttekt á athafnasvæðið áður en starfsleyfið hafi verið gefið út og það hafi ekki verið gert fyrr en úrbótum hafi verið lokið og heilbrigðiseftirlitið staðfest það með úttekt.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafa var boðið að koma á framfæri athugasemdum vegna kærunnar en hefur ekki látið málið til sín taka.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar heilbrigðisnefndar Austurlands frá 7. febrúar 2018 að samþykkja útgáfu starfsleyfis fyrir jarðgerð á 600 tonnum af lífrænum eldhúsúrgangi frá heimilum og fyrirtækjum á starfsstöð leyfishafa að Hjallanesi 10-14, Reyðarfirði.
Kærandi gerir í málinu aukinheldur athugasemd við þá ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 16. nóvember 2017, að láta ekki fara fram mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar. Hann kærir þó hvorki þá ákvörðun né gerir kröfur í því sambandi. Þá er af gögnum málsins ljóst að kærandi vissi um þá ákvörðun í síðasta lagi þegar honum bárust svör heilbrigðisnefndar, dags. 16. desember 2017, við athugasemdum hans við drög að hinu kærða starfsleyfi, en í svörunum var vísað til nefndrar ákvörðunar. Gat hann þá þegar kynnt sér efni matsskylduákvörðunarinnar en í henni er leiðbeint um kæruleið og kærufrest. Var því mánaðarkærufrestur liðinn þegar kæra barst í málinu 28. febrúar 2018, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Að teknu tilliti til framangreinds eru ekki efni til að fjalla frekar um nefnda ákvörðun.
Fram kemur í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á, nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum, þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Kærandi er búsettur í um 1,1 km fjarlægð frá svæðinu þar sem hin kærða starfsemi er fyrirhuguð og er ekki hægt að útiloka að hann geti orðið var við mengun, þ.m.t. lyktarmengun, vegna starfseminnar. Á kærandi því að mati nefndarinnar þá lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem krafist er samkvæmt greindu lagaákvæði.
Lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir hafa það að markmiði að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi ásamt því að koma í veg fyrir eða að draga úr losun og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið, sbr. 1. gr. laganna. Þegar hin kærða ákvörðun var tekin kom fram í 6. gr. laganna að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, ætti að hafa gilt starfsleyfi. Heilbrigðisnefndir gáfu út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem talinn var upp í viðauka IV í lögunum, þ. á m. vegna endurnýtingar úrgangs sem fellur þar undir, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna.
Í 3. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um hvernig skuli staðið að undirbúningi og auglýsingu útgáfu starfsleyfis skv. 1. mgr. Vinna á tillögur, auglýsa opinberlega hvers efnis þær eru og hvar megi nálgast þær. Er og tekið fram að heimilt sé að gera skriflegar athugasemdir við tillögu heilbrigðisnefndar innan fjögurra vikna frá auglýsingu. Nánar er fjallað um þessi atriði í 2. mgr. 24. gr. í reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, sem gilti á þeim tíma er hið kærða starfsleyfi var gefið út. Er þar kveðið á um skyldu útgefanda starfsleyfis til að auglýsa á tryggan hátt, s.s. í dagblaði eða staðarblaði ef við á, að starfsleyfistillagan sé komin fram, hvers efnis hún sé og hvar hún liggi frammi. Tilgreina skal frest til að gera skriflegar athugasemdir við tillöguna og skal hann vera fjórar vikur frá auglýsingu vegna starfsleyfa fyrir annan atvinnurekstur en þann sem tilgreindur er í fylgiskjali I og I. viðauka. Í 1. mgr. nefnds reglugerðarákvæðis er jafnframt tekið fram að tryggja skuli að almenningur eigi greiðan aðgang að starfsleyfisumsóknum og skal umsókn vera aðgengileg hjá viðkomandi sveitarstjórn ásamt starfsleyfistillögu.
Drög að hinu kærða starfsleyfi voru auglýst í staðarblaði svæðisins, Dagskránni á Austurlandi, 12. október 2017 með athugasemdafresti til og með 7. nóvember s.á. Kom þar fram að starfsleyfisdrögin ásamt fylgigögnum væru aðgengileg á heimasíðu Heilbrigðiseftirlits Austurlands skv. 24. gr. í reglugerð nr. 785/1999. Þá var tekið fram að vildu menn koma á framfæri ábendingum eða athugasemdum um starfsleyfisdrögin skyldi það gert skriflega á skrifstofu Heilbrigðiseftirlits Austurlands fyrir 8. nóvember 2017. Samkvæmt auglýsingunni um hið kærða starfsleyfi var frestur til að gera athugasemdir við tillöguna ekki veittur í fullar fjórar vikur, líkt og krafa er gerð um skv. þeim lögum og reglum sem áður er lýst. Ljóst er að framkomnar athugasemdir geta leitt til breytinga á kynntum drögum þar sem auglýst starfsleyfistillaga er ekki endanlegt starfsleyfi. Réttur almennings til athugasemda áður en ákvörðun er tekin er því nátengdur rétti til andmæla, sem og þeirri skyldu stjórnvalda að tryggja að mál hafi verið nægilega rannsakað áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er ekki hægt að útiloka að athugasemdir hefðu getað komið fram innan lögboðins fjögurra vikna athugasemdafrests er hefðu getað breytt að einhverju leyti inntaki hins kærða starfsleyfis. Sá frestur var hins vegar ekki veittur og verður þegar af þeirri ástæðu ekki komist hjá því að fella starfsleyfið úr gildi. Verður því ekki frekar fjallað um efnislegar málsástæður kæranda.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun heilbrigðisnefndar Austurlands frá 7. febrúar 2018 um að samþykkja útgáfu starfsleyfis til handa Íslenska gámafélaginu ehf. fyrir jarðgerð á allt að 600 tonnum á ári af lífrænum eldhúsúrgangi frá heimilum og fyrirtækjum á starfsstöð félagsins að Hjallanesi 10-14, Reyðarfirði.
