Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

33/2015 Hrólfsskálamelur

Árið 2015, fimmtudaginn 10. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 33/2015, kæra á þeirri ákvörðun byggingarfulltrúans á Seltjarnarnesi frá 10. apríl 2015 að samþykkja áform um byggingarleyfi fyrir 34 íbúða fjölbýlishúsi við Hrólfsskálamel 1-5.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 12. maí 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir Páll Kristjánsson hdl., f.h. húsfélaganna að Austurströnd 8, 10, 12 og 14, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun byggingarfulltrúans á Seltjarnarnesi frá 10. apríl 2015 að samþykkja áform um byggingarleyfi fyrir 34 íbúða fjölbýlishúsi við Hrólfsskálamel 1-5. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi, dags. 21. ágúst 2015, krefst sami aðili þess jafnframt að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nú nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust frá Seltjarnarnesbæ 12. júní og 28. ágúst 2015.

Málavextir: Deiliskipulag Hrólfsskálamels var samþykkt í bæjarstjórn 11. september 2006 og var auglýsing um gildistöku þess birt í B-deild Stjórnartíðinda 16. október s.á. Skipulagið var síðar sameinað skipulagi skóla og íþróttasvæðis við Suðurströnd. Var Deiliskipulag Suðurstrandar og Hrólfsskálamels samþykkt í bæjarstjórn 26. júní 2013 og öðlaðist gildi 17. júlí s.á. með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda.

Hinn 9. janúar 2015 samþykkti byggingarfulltrúinn á Seltjarnarnesi áform um byggingu fjölbýlishúss með 34 íbúðum á lóðinni nr. 1-5 við Hrólfsskálamel. Athugasemdir bárust í kjölfarið frá íbúum við Austurströnd og með bréfi til lóðarhafa, dags. 6. febrúar 2015, óskaði byggingarfulltrúi eftir því að lóðarhafi gerði grein fyrir því hvernig fyrirhuguð nýbygging samræmdist deiliskipulagi svæðisins hvað hæðarsetningu varðaði. Var vísað til greinargerðar deiliskipulagsins og götumyndar, sem fylgt hefði skipulaginu, en þar væru tilgreindir þrír hæðarkótar fyrir bygginguna. Syðst væri kótinn 32,45, í miðjunni væri hann 25,45 og nyrst væri kótinn 28,95. Hinn samþykkti uppdráttur tæki hins vegar eingöngu mið af hæðarkótum nyrst og syðst. Í kjölfarið áttu sér stað samskipti milli sveitarfélagsins og lóðarhafa. Hinn 19. mars 2015 tók byggingarfulltrúi málið til afgreiðslu og afturkallaði samþykkt byggingaráformanna með vísan til 2. tl. 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Skömmu síðar lagði lóðarhafi fram breytta aðaluppdrætti og 10. apríl 2015 samþykkti byggingarfulltrúi byggingaráform á grundvelli þeirra.

Málsrök kærenda: Kærendur telja hið umdeilda byggingarleyfi ganga gegn deiliskipulagi. Byggingin sé á þremur til fimm hæðum en sá hluti hennar sem sé þrjár hæðir sé mun minni en gert hafi verið ráð fyrir á skýringaruppdrætti með deiliskipulagi svæðisins. Umfang þeirra húshluta sem séu fjórar og fimm hæðir sé hins vegar umtalsvert meira en skýringaruppdrátturinn segi til um. Ekki sé heldur gert ráð fyrir því að byggingin verði stölluð og að efri hæðir hennar verði inndregnar þar sem hún rísi hæst, líkt og deiliskipulag áskilji. Þá sé útlit byggingarinnar annað en ráðgert hafi verið og frábrugðið útliti annarra húsa á svæðinu.

Byggingin muni hafa veruleg áhrif á hagsmuni og lífsgæði íbúa við Austurströnd. Íbúðir þar muni lækka í verði, einkum á efri hæðum húsanna þar sem útsýni muni skerðast verulega og meira en deiliskipulag áætli. Þá hafi byggingin áhrif á umferð í hverfinu, sem og á umhverfi og ásýnd þess. Ef byggingin væri stölluð með inndregnar efri hæðir og helmingur hennar væri á þremur hæðum, líkt og deiliskipulag beri með sér, yrðu áhrifin af henni mun minni. Útsýni frá efstu hæðum húsanna við Austurströnd héldist þá að miklu leyti óskert og áhrif af skuggavarpi yrðu minni, en að óbreyttu verði þau veruleg. Þá liggi engar rannsóknir fyrir um vindafar við bygginguna.

Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Af hálfu Seltjarnarnesbæjar er vísað til þess að hin samþykktu byggingaráform samræmist bindandi ákvæðum deiliskipulags, þ.m.t. hvað varði hæð, umfang og útlit hússins. Grenndaráhrif þess séu eins og búast hefði mátt við með hliðsjón af skipulaginu. Þau séu ekki meiri en íbúar í þéttbýli þurfi almennt að búa við.

Málsgrundvöllur kærenda sé á því reistur að skýringarmyndir, svokallaðar götumyndir, á deiliskipulagsuppdrætti séu skilmálateikningar og bindandi hvað varði form, uppbrot og hæð. Samkvæmt gr. 5.5.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé heimilt að nota skýringaruppdrætti, svo sem götumyndir, til að sýna áhrif af og dæmi um útfærslu deiliskipulags. Slík skýringargögn séu þó ekki bindandi nema það sé sérstaklega tekið fram. Hvergi í skipulagsgögnum sé tekið fram að þær skýringarmyndir sem kærendur vísi til séu bindandi um hæðafjölda eða form hússins.

Samkvæmt grunnmynd deiliskipulagsins megi annar hluti hússins vera þrjár til fimm hæðir og hinn hluti þess þrjár til fjórar hæðir. Fjallað sé um hámarkshæð hússins í deiliskipulagsskilmálum þar sem segi: „Uppgefin heildarhæð bygginga er þó bindandi. Þó er heimilt að handlisti á svalahandriði sé allt að 0,3 m yfir uppgefnum hæðarkóta þakhæðar, sjá nánar á samþykktum uppdrætti deiliskipulags Hrólfsskálamels sem samþykktur var í bæjarstjórn 11.09.2006.“ Umrædd heildarhæð sé ekki gefin upp annars staðar í skipulaginu og því geti eingöngu verið um að ræða þann kóta sem gefinn sé upp á áðurnefndum götumyndum. Um sé að ræða þrjá hæðarkóta. Í ljósi þess að sérstaklega sé tekið fram að þeir séu bindandi séu þeir hluti skilmálanna, ólíkt öðrum atriðum skýringarmyndanna. Hluti byggingarinnar á norðurhluta reitsins verði að fara niður í hæðarkótann 25,45. Hin samþykktu byggingaráform séu í samræmi við þessi bindandi ákvæði deiliskipulagsins.

Ekkert í hönnun hússins kalli á athugun á vindafari við bygginguna. Hvað skuggavarp varði sé umfang og hæð hússins ekki umfram það sem kærendur hafi mátt gera ráð fyrir samkvæmt samþykktu skipulagi. Áhrif skuggavarps hafi verið skoðuð sérstaklega við gerð deiliskipulagsins. Ljóst sé að skerðing verði á útsýni frá þeim íbúðum við Austurströnd sem snúi að hinu nýja húsi og standi lægra en það, en við því hafi kærendur mátt búast samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Jafnvel þótt skýringarmyndirnar sem kærendur vísi til teldust bindandi myndi það ekki leiða til þess að grenndaráhrifin breyttust umtalsvert nema fyrir hluta íbúða á efstu hæðum húsanna við Austurströnd.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi fer fram á að kröfum kærenda verði hafnað. Kæran sé byggð á rangtúlkun á gildandi deiliskipulagi. Málsástæður kærenda byggist á götumyndum sem fylgt hafi deiliskipulagi frá árinu 2006 og hafi einnig fylgt breyttu skipulagi sem samþykkt hafi verið árið 2013. Kærendur virðist líta svo á að götumyndirnar feli í sér bindandi fyrirmæli um form og lögun byggingarinnar við Hrólfsskálamel 1-5. Slík túlkun samræmist þó ekki lögum og reglum um framsetningu deiliskipulags og sé þá vísað til 4. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og gr. 5.5.2., 5.5.3. og 5.5.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Umræddar götumyndir, sem kærendur vísi til, séu bersýnilega skýringarmyndir í skilningi gr. 5.5.4. í skipulagsreglugerð, settar fram sem dæmi um útfærslu, og séu ekki bindandi.

Á uppdrætti deiliskipulagsins komi fram hversu margar hæðir sé heimilt að byggja við Hrólfsskálamel 1-5. Hæðarsetning samkvæmt uppdrættinum sé tvískipt og geti hluti byggingarinnar verið þrjár til fimm hæðir en hinn hlutinn þrjár til fjórar hæðir. Ekki séu að öðru leyti settar fram kröfur um hve stór hluti bygginganna verði þrjár, fjórar eða fimm hæðir. Á skipulagsuppdrætti séu ekki settir fram hæðarkótar fyrir bygginguna en hins vegar sé hæðarkóta að finna á áðurnefndum götumyndum. Greinargerð deiliskipulagsins tilgreini aðeins að hæðarkótarnir sem slíkir séu bindandi en ekki verði af henni ráðið að götumyndirnar sé bindandi að öðru leyti. Form byggingarinnar á götumyndum eigi sér hvorki stoð í texta greinargerðar deiliskipulagsins né í grunnmynd þess á skipulagsuppdrætti og ekkert í texta greinargerðarinnar gefi til kynna að sú útfærsla sem götumyndirnar sýni sé bindandi. Byggingin sé í samræmi við deiliskipulag og hæð hverrar húshæðar um sig sé innan marka hæðarkótanna samkvæmt götumyndinni. Þá eigi sú afstaða kærenda, að tiltekið hlutfall byggingarinnar þurfi að vera þrjár, fjórar og fimm hæðir, sér enga viðhlítandi stoð í skipulagsskilmálum.

Fyrirhuguð bygging samræmist skilmálum deiliskipulagsins hvað varði stöllun og staðsetningu innan byggingarreits. Ekki verði séð að hönnun byggingarinnar sé með öðrum hætti en áskilið sé í deiliskipulagi. Skuggavarp og áhrif fyrirhugaðra mannvirkja á útsýni kærenda geti því eðli málsins samkvæmt ekki orðið meiri en skipulagið geri ráð fyrir. Þá sé engin lagaskylda að framkvæma sérstaka rannsókn á áhrifum byggingarinnar á vindafar, skuggavarp eða útsýni í tengslum við útgáfu byggingarleyfis þótt þessi atriði kunni að koma til skoðunar við gerð deiliskipulags.

Niðurstaða: Í máli þessu er krafist ógildingar á þeirri ákvörðun byggingarfulltrúans á Seltjarnarnesi að samþykkja áform um byggingarleyfi fyrir 34 íbúða fjölbýlishúsi við Hrólfsskálamel 1-5. Byggingarleyfið styðst við Deiliskipulag Suðurstrandar og Hrólfsskálamels, sem tók gildi 17. júlí 2013, með síðari breytingu. Hefur úrskurðarnefndinni ekki borist kæra vegna deiliskipulagsins og er kærufrestur vegna þess liðinn. Kemur deiliskipulagið því ekki til endurskoðunar í málinu, heldur takmarkast lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar við hið kærða byggingarleyfi.

Samkvæmt 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er það eitt skilyrða fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu. Við mat á því hvort þetta skilyrði telst uppfyllt er m.a. nauðsynlegt að líta til skipulagslaga nr. 123/2010, einkum ákvæðis 5. mgr. 12. gr. þess efnis að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og aðalskipulag sé rétthærra en deiliskipulag, og til ákvæða skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 um framsetningu deiliskipulags. Fram kemur í gr. 5.5.1. nefndrar reglugerðar að deiliskipulag skuli setja fram á skipulagsuppdrætti ásamt skipulagsgreinargerð. Þá segir í gr. 5.5.4. að ef skýringaruppdrættir, skýringarmyndir, sérstök umhverfisskýrsla og umsagnir fylgi skuli vísa til þessara gagna í greinargerð deiliskipulagsins. Skýringaruppdrætti, svo sem götumyndir, skuggavarpsteikningar, sniðmyndir, líkön og hreyfimyndir, sé heimilt að nota til að sýna áhrif af og dæmi um útfærslu deiliskipulags. Skýringargögn, sbr. framangreint, séu ekki bindandi nema það sé sérstaklega tekið fram.

Í Aðalskipulagi Seltjarnarness 2006-2024 er fjallað sérstaklega um miðsvæði í kafla 4.3, þ. á m. um uppbyggingu á Hrólfsskálamel. Þar segir: „Almennt er gert ráð fyrir að hús verði 3 hæðir, en þó með þeirri undantekningu að meðfram Nesvegi verði leyfðar 4 hæðir og að hærri byggingarhluti, allt að 5 hæðir, á horni Suðurstrandar og Nesvegar myndi einskonar kennileiti fyrir svæðið, þó þannig að gæði annarra íbúða í nágrenninu skerðist sem minnst.“ Deiliskipulagi Suðurstrandar og Hrólfsskálamels fylgja götumyndir sem sýna meðal annars byggingu við Hrólfsskálamel 1-5. Á þeirri mynd sem sýnir bygginguna frá Austurströnd, eða sjónarhorni kærenda, er gert ráð fyrir að fjórða og fimmta hæð hennar verði inndregnar að hluta á horni Nesvegar og Suðurstrandar. Slíkt fyrirkomulag hefði vissulega getað leitt til minni grenndaráhrifa fyrir kærendur en raun verður á samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi og þar með verið í samræmi við tilvitnaðan texta aðalskipulags þess efnis að gæði íbúða í nágrenninu skerðist sem minnst. Það verður þó ekki fram hjá því litið að aðalskipulagið heimilar sérstaklega allt að fimm hæðir á þessum stað og að ekki er tekið fram í greinargerð deiliskipulagsins að götumyndirnar skuli teljast bindandi. Verða þær því að teljast til skýringargagna í skilningi gr. 5.5.4. í skipulagsreglugerð og er ekki hægt að fallast á að þær séu bindandi að því er varðar form og útlit fyrirhugaðrar byggingar við Hrólfsskálamel 1-5.

Í greinargerð deiliskipulagsins segir hins vegar um lóð Hrólfsskálamels 1-18 að uppgefin heildarhæð bygginga sé bindandi, en heimilt sé að handlisti á svalahandriði sé allt að 0,3 m yfir uppgefnum hæðarkóta þakhæðar. Upplýsingar um heildarhæð bygginga við Hrólfsskálamel er eingöngu að finna á áðurnefndum götumyndum. Með hliðsjón af lokamálslið gr. 5.5.4. í skipulagsreglugerð verður því að telja að hæðarkótar, sem lesa má úr götumyndunum, séu bindandi. Af samþykktum teikningum, sem liggja fyrir í málinu, verður ráðið að hæðarkótar hverrar húshæðar fyrir sig verði örlítið lægri en deiliskipulag heimilar. Þá verður ekki annað séð en að byggingin samræmist skipulagsuppdrætti hvað hæðafjölda varðar, og uppfylli jafnframt ákvæði í greinargerð deiliskipulagsins um að byggingar á lóð Hrólfsskálamels 1-18 verði stallaðar og að allt að 2/3 hlutar þeirra megi standa innan ytri byggingarlínu.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki annað séð en að hið kærða byggingarleyfi samræmist gildandi skipulagsáætlunum á svæðinu. Þá verður ekki séð að ákvörðun um byggingarleyfi sem samræmist deiliskipulagi gefi almennt tilefni til skoðunar á vindafari. Í ljósi þess, og þar sem ekki liggur fyrir að neinir þeir annmarkar hafi verið á málsmeðferð við samþykkt hins kærða byggingarleyfis sem ógildingu geti varðað, er kröfu kærenda um ógildingu hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á þeirri ákvörðun byggingarfulltrúans á Seltjarnarnesi frá 10. apríl 2015 að samþykkja áform um byggingarleyfi fyrir 34 íbúða fjölbýlishúsi við Hrólfsskálamel 1-5.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson